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摘要国家批准实施《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，加快承接产业转移步伐，保障产业项目落地，必将对区域土地利用方式及类型产生深远影响，也对土地监管提出新要求。该研究以皖江城市带承接产业转移为背景，阐述土地利用现状特征，分析规划实施的土地驱动机制，构建和完善土地监管体系，以期为保障皖江规划实施及提升区域土地监管实效提供技术支撑及政策依据。
关键词土地监管；规划实施；承接产业转移；皖江城市带
中图分类号S28；F301.23文献标识码A文章编号0517-6611（2014）24-08425-03
基金项目国土资源部公益性行业科研专项项目（201111010-7）。
作者简介程从坤（1962- ），男，安徽怀宁人，工程师，从事土地资源管理及土地利用规划研究。
收稿日期201407162006年国家将皖江城市带纳入中部地区崛起战略重点发展领域；2010年国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》（以下简称“皖江规划”），标志着皖江城市带承接产业转移示范区（以下简称“示范区”）建设上升为国家战略[1]。示范区要求立足当前，着眼长远，重点围绕新型化工、装备制造、冶金及金属材料深加工和高新技术等产业，着力打造产业承接平台，促进产业集聚发展。皖江规划的实施，将加快承接产业转移及产业项目推进，在保障产业项目落地同时，对示范区土地利用方式及类型将产生深远影响，也对区域土地监管提出新要求。综观当前动态，主要从建设用地批后[2-5]、土地整理复垦[6-8]、土地市场[9-10]等方面，已较深入展开土地监管研究，但研究成果仍为数不多，而规划实施的土地监管研究更是尚属少见。基于此，笔者针对皖江规划实施导致的土地利用与管理形势要求，阐述示范区土地利用现状及特征，分析皖江规划实施土地驱动机制，构建土地监管体系，为保障皖江规划有效实施、促进土地资源合理利用提供技术支撑及政策依据。
1研究区概况
2011年8月，经过安徽行政区划调整，示范区现覆盖合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、滁州、宣城等8市全境和六安市金安区、舒城县，共59个县（市、区），东南与江苏省、浙江省紧邻，西南与湖北省、江西省接壤，土地面积7.6万km2，占全省总面积的54%。皖江城市带承接产业转移示范区产业园区总体布局见图1。2013年全域人口达到3 000万，GDP突破1万亿元，分别占全省的45%和68%，城镇化水平超过50%。自皖江规划正式批复后，对区域发展注入历史性机遇，城镇人口急剧增长，开发园区扩容升级，承接产业转移将进一步加快，城镇建设用地规模、空间布局、开发时序也将产生重大变化，带来示范区土地监管新的形势和要求，因此研究示范区规划实施土地监管对策的实践意义重大。
图1皖江城市带承接产业转移示范区产业园区总体布局2土地利用现状分析
示范区土地利用总体分析，东南部的皖南山区、西北部的大别山区主要以林地为主，耕地集中分布于沿江区域，以及合肥、滁州等局部区域。该研究从土地开发的利用程度及主要特点两方面全面分析示范區土地利用现状，为皖江规划实施土地监管研究提供基础依据。
3皖江规划实施的土地驱动分析
皖江规划的实施，一方面可以起到承接东部沿海地区产业转移，加快产业结构升级，优化区域产业分工，推动区域协调发展，快速提高工业化水平的作用；另一方面，工业化的大力发展，能够增加就业能力，带动城镇人口集聚增加，加快城镇化进程，优化城镇功能分区。与此同时，示范区工业化与城镇化将会跨越式发展，两者相互作用、相互影响，推动产业项目用地迅速增加，通过相互之间作用机理，可能导致一系列的土地驱动影响因子变化（图2）。如图2所示，皖江规划实施引致的土地驱动主要体现在土地利用和土地管理两方面，其中，土地利用表现用地过程本身，土地管理则主要偏重用地管理。可见，两者之间是递进关系，表现为相辅相成、互相制约，土地利用属于土地驱动根本因子，决定着土地管理的侧重点及主要方面。
图2皖江规划实施产生土地驱动机理路径3.1土地利用维度土地利用是人类根据土地的自然特点，按一定的经济、社会目的，采取一系列生物、技术手段，对土地进行长期性或周期性的经营管理和治理改造活动。皖江规划是安徽省第一个进入国家战略层面的规划，也是全国唯一以承接产业转移为主体的规划。随着规划实施的不断深入，加快产业用地及城镇体系构建，势必对土地利用的结构、类型、布局等方面产生较大影响，可能出现建设用地指标相对不足，项目用地较难落实；耕地保护任务较大，保护形势依然严峻；建设用地增长加快，节约集约水平呈现下降趋势；土地利用缺乏规划，用地布局不尽合理；忽视土地生态建设，环境状况相对恶化等土地利用新现象，导致土地利用过程中的人地关系紧张，也是土地监管的重难点所在。
3.2土地管理维度土地管理是调整土地关系，合理组织土地利用，以及贯彻执行国家在土地开发、利用、保护等方面的决策而采取行政、经济、法律和工程技术的综合性措施。在此，紧密结合示范区土地管理实际情况及皖江规划贯彻落实，可能导致土地利用总体规划实施难度较大、土地利用协调机制构建较为困难、征地拆迁涉及问题可能突出、土地违法现象可能会反弹等现象，主要是通过土地利用过程中所发生的人与人之间关系，加强土地利用管理，注重土地所有者与使用者的用地行为及用地方式监管，促进土地资源协调利用与配置。
4构建土地监管体系
示范区处于城市化、工业化快速发展的阶段，随着大批工业园区的建设和承接产业转移契机下中央和省级建设项目的集中安排，土地供应日趋紧张，供需矛盾日益突出。夹缝于用地井喷与供地紧张之间，示范区各级土地管理部门必须理清工作思路，创新工作方法，积极构建与皖江规划实施相衔接的土地监管体系，保证用地供给总量，完善收益分配机制，协调区域用地配置，促进土地节约集约，实现示范区内土地监管有序发展。 4.1创新土地管理方法，优化动态监管机制当前土地市场供需不平衡的现状要求示范区必须加强土地市场的培育与规范，各级土地管理部门应该将其作为一项重要工作摆上议事日程，加强示范区的土地市场培育，创新土地政策，完善土地监管，促进土地使用制度改革，从而推进示范区土地管理事业进入更加规范化的阶段。首先，从规划思路、调控机制、供地政策、耕地储备制度及土地征收制度等方面创新土地政策，解决土地供需矛盾、土地集约利用、统筹用地指标、集体土地流转、土地综合开发建设等问题，确保皖江规划用地需求，促进产业项目用地落实；其次，从示范区构建3级监管体系、开发运用监管信息系统、建立规划实施评价体系等3个方面入手，强化规划实施动态监测，提高土地监管实效；最后，采用示范区“先行先试”政策，规范土地供给机制、重视土地价格形成机制、完善土地审查制度、深化土地制度改革，规范土地市场秩序，促进土地市场平稳有序运行，加强土地市场有序监管，发挥市场的资源配置作用。
4.2促进资源税费改革，完善收益分配机制根据安徽省对市、县政府在农地转非和土地限额审批中获得土地收益的调查结果分析，现行土地收益分配机制不够合理，各方土地利益诉求不能有效协调，增加了土地利用与管理过程中的监管难度。在此，随着皖江规划实施，示范区内全面清理和整顿土地出让金，试点实行资源税改革，逐步促进由土地出让金向土地资源使用税改革，完善土地收益的分配机制，改变地方政府对土地财政依赖，疏导土地收益矛盾压力，促进土地监管有序推进。从严格界定“公共利益”范围、大力完善征收补偿制度、创新集体土地流转机制等3个方面，完善土地征收补偿制度；从严格界定示范区土地出让收入的支出范围、试点设立“示范区土地收益基金”两方面，规范土地出让分配秩序；从增设空地税、完善土地增值税、提高耕地占用税等3种税种改革方面，建立科学的土地税收体系。
4.3统筹区域用地配置，构建综合协调机制示范区按行政区域包括59个区县，但皖江规划是针对示范区整体做出的区域产业发展规划，各种资源配置不可避免地需要打破行政区域界限束缚。因此，积极协调跨行政区域用地配置，综合调控各类用地指标，保障总量平衡。同时，通过扩大调控范围，在保证整体社会、自然利益不受损的前提下，推动有发展潜质的地区重点发展，减轻其承接产业发展来自土地方面的壓力和束缚。依据皖江规划及基础设施建设布局，构建区域网络合作关系、土地立法与协商机制及土地信息对称机制，可建立跨行政区域的综合调控机构，在此基础上推进示范区及基础设施的统筹建设与运营管理，实现区域整体利益提高的目标。
参考文献
[1] 安徽省发展和改革委员会.皖江城市带承接产业转移示范区规划[EB/OL].（2009-03-27） http： //wenku.baidu.com/view/629ee2d2af90242a895e598.html.
[2] 朱熀，白亚男，王连生.建设用地批后监管信息系统设计[J].国土资源信息化，2009（2）：26-30.
[3] 李茜.基于GIS的省级建设用地批后监管系统研究[J].测绘通报，2013（6）： 94-97.
[4] 张芸，陈雪聪.基于Web Services的浙江省建设用地供应动态监管系统设计与开发[J].浙江国土资源，2009（4）：46-48.
[5] 毕飞超，王志杰，王庆，等.皖江城市带承接产业转移新增建设用地监管系统设计开发[J].桂 林 理 工 大 学 学 报，2014，34（1）：89-93.
[6] 周 妍，白中科，罗明，等.中国土地复垦监管体系问题与对策[J].中国土地科学，2014，28（2）：68-74.
[7] 孟展，杨文杰，郑华伟，等.土地开发整理项目监管制度建设探讨[J].资源与产业，2011，13（3）：89-93.
[8] 贺振伟，白中科，张继栋，等.中国土地复垦监管现状与阶段性特征[J].中国土地科学，2012，26（7）：56-59.
[9] 陆红，陈利根.论土地市场监管机构的设立[J].中国土地科学，2011，25（7） ： 56-59.
[10] 张绍良，侯湖平，公云龙，等.中国土地市场地价监管新体系构建[J].中国土地科学，2011，25（8）：8-13.
关键词土地监管；规划实施；承接产业转移；皖江城市带
中图分类号S28；F301.23文献标识码A文章编号0517-6611（2014）24-08425-03
基金项目国土资源部公益性行业科研专项项目（201111010-7）。
作者简介程从坤（1962- ），男，安徽怀宁人，工程师，从事土地资源管理及土地利用规划研究。
收稿日期201407162006年国家将皖江城市带纳入中部地区崛起战略重点发展领域；2010年国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》（以下简称“皖江规划”），标志着皖江城市带承接产业转移示范区（以下简称“示范区”）建设上升为国家战略[1]。示范区要求立足当前，着眼长远，重点围绕新型化工、装备制造、冶金及金属材料深加工和高新技术等产业，着力打造产业承接平台，促进产业集聚发展。皖江规划的实施，将加快承接产业转移及产业项目推进，在保障产业项目落地同时，对示范区土地利用方式及类型将产生深远影响，也对区域土地监管提出新要求。综观当前动态，主要从建设用地批后[2-5]、土地整理复垦[6-8]、土地市场[9-10]等方面，已较深入展开土地监管研究，但研究成果仍为数不多，而规划实施的土地监管研究更是尚属少见。基于此，笔者针对皖江规划实施导致的土地利用与管理形势要求，阐述示范区土地利用现状及特征，分析皖江规划实施土地驱动机制，构建土地监管体系，为保障皖江规划有效实施、促进土地资源合理利用提供技术支撑及政策依据。
1研究区概况
2011年8月，经过安徽行政区划调整，示范区现覆盖合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、滁州、宣城等8市全境和六安市金安区、舒城县，共59个县（市、区），东南与江苏省、浙江省紧邻，西南与湖北省、江西省接壤，土地面积7.6万km2，占全省总面积的54%。皖江城市带承接产业转移示范区产业园区总体布局见图1。2013年全域人口达到3 000万，GDP突破1万亿元，分别占全省的45%和68%，城镇化水平超过50%。自皖江规划正式批复后，对区域发展注入历史性机遇，城镇人口急剧增长，开发园区扩容升级，承接产业转移将进一步加快，城镇建设用地规模、空间布局、开发时序也将产生重大变化，带来示范区土地监管新的形势和要求，因此研究示范区规划实施土地监管对策的实践意义重大。
图1皖江城市带承接产业转移示范区产业园区总体布局2土地利用现状分析
示范区土地利用总体分析，东南部的皖南山区、西北部的大别山区主要以林地为主，耕地集中分布于沿江区域，以及合肥、滁州等局部区域。该研究从土地开发的利用程度及主要特点两方面全面分析示范區土地利用现状，为皖江规划实施土地监管研究提供基础依据。
3皖江规划实施的土地驱动分析
皖江规划的实施，一方面可以起到承接东部沿海地区产业转移，加快产业结构升级，优化区域产业分工，推动区域协调发展，快速提高工业化水平的作用；另一方面，工业化的大力发展，能够增加就业能力，带动城镇人口集聚增加，加快城镇化进程，优化城镇功能分区。与此同时，示范区工业化与城镇化将会跨越式发展，两者相互作用、相互影响，推动产业项目用地迅速增加，通过相互之间作用机理，可能导致一系列的土地驱动影响因子变化（图2）。如图2所示，皖江规划实施引致的土地驱动主要体现在土地利用和土地管理两方面，其中，土地利用表现用地过程本身，土地管理则主要偏重用地管理。可见，两者之间是递进关系，表现为相辅相成、互相制约，土地利用属于土地驱动根本因子，决定着土地管理的侧重点及主要方面。
图2皖江规划实施产生土地驱动机理路径3.1土地利用维度土地利用是人类根据土地的自然特点，按一定的经济、社会目的，采取一系列生物、技术手段，对土地进行长期性或周期性的经营管理和治理改造活动。皖江规划是安徽省第一个进入国家战略层面的规划，也是全国唯一以承接产业转移为主体的规划。随着规划实施的不断深入，加快产业用地及城镇体系构建，势必对土地利用的结构、类型、布局等方面产生较大影响，可能出现建设用地指标相对不足，项目用地较难落实；耕地保护任务较大，保护形势依然严峻；建设用地增长加快，节约集约水平呈现下降趋势；土地利用缺乏规划，用地布局不尽合理；忽视土地生态建设，环境状况相对恶化等土地利用新现象，导致土地利用过程中的人地关系紧张，也是土地监管的重难点所在。
3.2土地管理维度土地管理是调整土地关系，合理组织土地利用，以及贯彻执行国家在土地开发、利用、保护等方面的决策而采取行政、经济、法律和工程技术的综合性措施。在此，紧密结合示范区土地管理实际情况及皖江规划贯彻落实，可能导致土地利用总体规划实施难度较大、土地利用协调机制构建较为困难、征地拆迁涉及问题可能突出、土地违法现象可能会反弹等现象，主要是通过土地利用过程中所发生的人与人之间关系，加强土地利用管理，注重土地所有者与使用者的用地行为及用地方式监管，促进土地资源协调利用与配置。
4构建土地监管体系
示范区处于城市化、工业化快速发展的阶段，随着大批工业园区的建设和承接产业转移契机下中央和省级建设项目的集中安排，土地供应日趋紧张，供需矛盾日益突出。夹缝于用地井喷与供地紧张之间，示范区各级土地管理部门必须理清工作思路，创新工作方法，积极构建与皖江规划实施相衔接的土地监管体系，保证用地供给总量，完善收益分配机制，协调区域用地配置，促进土地节约集约，实现示范区内土地监管有序发展。 4.1创新土地管理方法，优化动态监管机制当前土地市场供需不平衡的现状要求示范区必须加强土地市场的培育与规范，各级土地管理部门应该将其作为一项重要工作摆上议事日程，加强示范区的土地市场培育，创新土地政策，完善土地监管，促进土地使用制度改革，从而推进示范区土地管理事业进入更加规范化的阶段。首先，从规划思路、调控机制、供地政策、耕地储备制度及土地征收制度等方面创新土地政策，解决土地供需矛盾、土地集约利用、统筹用地指标、集体土地流转、土地综合开发建设等问题，确保皖江规划用地需求，促进产业项目用地落实；其次，从示范区构建3级监管体系、开发运用监管信息系统、建立规划实施评价体系等3个方面入手，强化规划实施动态监测，提高土地监管实效；最后，采用示范区“先行先试”政策，规范土地供给机制、重视土地价格形成机制、完善土地审查制度、深化土地制度改革，规范土地市场秩序，促进土地市场平稳有序运行，加强土地市场有序监管，发挥市场的资源配置作用。
4.2促进资源税费改革，完善收益分配机制根据安徽省对市、县政府在农地转非和土地限额审批中获得土地收益的调查结果分析，现行土地收益分配机制不够合理，各方土地利益诉求不能有效协调，增加了土地利用与管理过程中的监管难度。在此，随着皖江规划实施，示范区内全面清理和整顿土地出让金，试点实行资源税改革，逐步促进由土地出让金向土地资源使用税改革，完善土地收益的分配机制，改变地方政府对土地财政依赖，疏导土地收益矛盾压力，促进土地监管有序推进。从严格界定“公共利益”范围、大力完善征收补偿制度、创新集体土地流转机制等3个方面，完善土地征收补偿制度；从严格界定示范区土地出让收入的支出范围、试点设立“示范区土地收益基金”两方面，规范土地出让分配秩序；从增设空地税、完善土地增值税、提高耕地占用税等3种税种改革方面，建立科学的土地税收体系。
4.3统筹区域用地配置，构建综合协调机制示范区按行政区域包括59个区县，但皖江规划是针对示范区整体做出的区域产业发展规划，各种资源配置不可避免地需要打破行政区域界限束缚。因此，积极协调跨行政区域用地配置，综合调控各类用地指标，保障总量平衡。同时，通过扩大调控范围，在保证整体社会、自然利益不受损的前提下，推动有发展潜质的地区重点发展，减轻其承接产业发展来自土地方面的壓力和束缚。依据皖江规划及基础设施建设布局，构建区域网络合作关系、土地立法与协商机制及土地信息对称机制，可建立跨行政区域的综合调控机构，在此基础上推进示范区及基础设施的统筹建设与运营管理，实现区域整体利益提高的目标。
参考文献
[1] 安徽省发展和改革委员会.皖江城市带承接产业转移示范区规划[EB/OL].（2009-03-27） http： //wenku.baidu.com/view/629ee2d2af90242a895e598.html.
[2] 朱熀，白亚男，王连生.建设用地批后监管信息系统设计[J].国土资源信息化，2009（2）：26-30.
[3] 李茜.基于GIS的省级建设用地批后监管系统研究[J].测绘通报，2013（6）： 94-97.
[4] 张芸，陈雪聪.基于Web Services的浙江省建设用地供应动态监管系统设计与开发[J].浙江国土资源，2009（4）：46-48.
[5] 毕飞超，王志杰，王庆，等.皖江城市带承接产业转移新增建设用地监管系统设计开发[J].桂 林 理 工 大 学 学 报，2014，34（1）：89-93.
[6] 周 妍，白中科，罗明，等.中国土地复垦监管体系问题与对策[J].中国土地科学，2014，28（2）：68-74.
[7] 孟展，杨文杰，郑华伟，等.土地开发整理项目监管制度建设探讨[J].资源与产业，2011，13（3）：89-93.
[8] 贺振伟，白中科，张继栋，等.中国土地复垦监管现状与阶段性特征[J].中国土地科学，2012，26（7）：56-59.
[9] 陆红，陈利根.论土地市场监管机构的设立[J].中国土地科学，2011，25（7） ： 56-59.
[10] 张绍良，侯湖平，公云龙，等.中国土地市场地价监管新体系构建[J].中国土地科学，2011，25（8）：8-13.