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摘 要 职业教育“协商治理”模式的提出，试图扭转传统意义上政府一元化的治理模式。但在“协商治理”模式研究过程中，研究者们忽视了治理主体与治理能力、治理责任之间的关系，认为“协商治理”是职业教育善治的最佳方式，显然这是一种误区。职业教育“协商治理”模式本身是一种较好的治理模式，但这个模式中不能忽视政府的主导作用，否则将无法发挥“协商治理”应有的作用。因此，只有实施政府主导下的“协商治理”，才能够真正体现治理主体、治理能力与治理责任的对应，才能够真正推进职业教育治理体系的现代化。在明确政府主导下的“协商治理”模式目标之后，需要从法律政策、产品与服务、经费支持、办学自主权、质量监控等八个方面来明确政府的治理责任定位。
关键词 职业教育；协商治理；政府主导；政府责任；治理能力
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）15-0035-05
党的十八届三中全会提出，要加强国家治理现代化体系及治理能力建设，这在学界掀起了一股研究“国家治理”的学术热潮。就职业教育治理而言，研究者们就现代职业教育体系建立以及治理能力提升开展了诸多研究，取得了较多学术成果。在有关职业教育治理研究方面，推进职业教育“协商治理”成为热点问题，大部分学者坚持认为“协商治理”是解决职业教育治理能力不足，推进现代职业教育体系建设的关键要素[1]。笔者认为，这种观点与研究思路值得商榷，需要从理论上进行澄明。
一、职业教育“协商治理”的基本观点及其缺陷
（一）职业教育“协商治理”说的基本观点
一直以来，职业教育治理问题是学界研究的重要热点问题，被视为是构建现代职业教育体系的关键要素。因此，大部分研究者主张，协商治理本质是一种多元共治模式，政府、企业、行业组织、社会团体、职业院校、学生及家长均是参与职业教育治理的主体。这些主体在参与职业教育治理过程中是通过协商、合作、共治等方式来实现的，各个主体按照各自的权责义务与利害关系来共同解决职业教育治理过程中出现的矛盾及问题，并努力提升职业教育治理的质量[2]。客观而言，“协商治理”说一出台，相较于传统的政府一元治理模式而言，确实具备一定的新意，对推动我国职业教育治理体系的现代化水平具有一定的学术价值。
整体而言，不论是协商治理，还是多元参与共同治理，其本质上均是一种多主体的治理模式，强调公私合作，以推进职业教育治理主体及模式的多样化[3]。就职业教育治理主体而言，大部分的研究者倾向于建立多元主体参与模式，职业教育发展利益相关者如企业、行业组织、社会团体等均应参与其中。同时在职业教育治理模式上，学者们倾向引入市场机制、竞争机制，将传统的由政府部门承担的职能推向市场，由市场、社会来承担，以此来提升职业教育治理的效率和质量，最终是为了解决学习者对职业教育产品需求多元化以及政府供给能力不足之间的矛盾[4]。显然，协商治理模式中，治理主体及治理模式的多样化，必然会导致职业教育治理机制的复合化，最终形成政府部门、市场体系、职业院校三大主体相互合作、相互补充的合作关系。这种研究思路明确了多元化、准市场化等标准在职业教育发展与改革中的作用与意义。
就学者们对协商治理、多元治理的推崇而言，对传统的政府一元治理进行了彻底的抛弃。在这个过程中，很多学者已经失去了冷静思考的耐心，将协商治理认为是解决职业教育治理能力不足的灵丹妙药，通过协商治理的论证，轻而易举地推导出职业教育善治论。换言之，就是通过职业教育协商治理可以推进职业教育治理主体的利益最大化。甚至，部分學者将企业、行业组织、社会团体等非政府力量视为是参与职业教育协商治理不可或缺的主体。似乎没有这些主体的参与，职业教育治理能力就会倒退[5]。无疑，这过于夸大了企业、行业组织、社会团体等非政府力量的作用，完全低估了政府干预的现实意义。当然，这些成果对改变过去计划体制下政府集权治理的做法具有一定的理论纠偏作用，但是研究者在强调企业等非政府力量作用的同时，却忽视了政府主导的客观现实性，同样也忽视了政府主导的现实作用，或直接将政府主导视为是协商治理中的“配角”。
（二）“协商治理”说的缺陷
职业教育协商治理这一模式的出台对于改变过去政府长期居于主导地位的一元治理模式具有一定的冲击力，从理论与时间上看起来均具有说服力。特别是协商治理者将协商治理视为是时代变革的需要，在这样情况下，政府主导似乎失去了合法性，也失去了话语权。在当前经济进入新常态的情况下，职业教育改革逐渐进入深水区，这种只要分权而不要集中，要分化不要整合的观点，是对政府主导一元论的彻底放弃，也是一种因噎废食的思维。显然，这种思维方式不仅歪曲了职业教育协商治理的本质，对推进职业教育现代治理体系构建也是无益的。实际上，职业教育协商治理并不是解决职业教育治理矛盾的“良药”，而是治理过程中的悖论。既然职业教育协商治理是推进职业教育治理现代化改革的一个“药方”，为何就成了悖论？关键就在于研究者们并未注意多元主体在协商共治过程中的不同治理能力。我们认为，在讨论职业教育治理机制或模式改革的过程中，特别是在推进协商治理体制建设中，必须要将治理能力纳入到分析论证过程中，否则得出的结论可能不够全面，会影响结论的准确度，对职业教育治理实践的指导作用也会减弱。什么是治理能力？治理能力指的是治理主体借助制度、技术、政策、法律等要素与其他主体保持互动合作的一种本领。治理能力并不是某个单一的能力，而是多种复杂能力的综合体，包括决策、执行、调控、协同、改造等多个方面的能力[6]。治理能力是治理主体的必要概念，治理水平只是治理主体的相对概念，治理责任是各个主体相互博弈而进行权利义务分配的过程。治理能力、治理水平与治理责任这三者之间呈现的是正比例关系，如果某一个主体的治理能力越强，其治理水平就会得到相应提升，其承担的治理责任就会越大。同理，按照边际效应递减的原理，治理能力强承担的责任就多，治理能力弱承担的责任就相对少一些[7]。在治理能力、水平与责任有较大差异的情况下，“协商治理”说的研究者试图用多元主体来取代政府一元主导，并由此得出这是推进职业教育善治的必要条件，显然这一观点没有注意到多元共治中各个主体治理能力的差异，在无法确定每个主体能力差异的前提下，就贸然提出协商治理是职业教育最佳治理方式是缺乏论证依据的，也不具备现实的可行性。 在我国，政府部门作为社会大众及公共利益的代表，而职业教育又是一项公益性事业，政府有责任在其治理过程中发挥更多的作用。政府的这种主导作用是企业、行业组织等非政府组织及市场所无法取代的。在我国教育资源分配不均衡的现实条件下，职业教育治理如果缺少了政府部门的参与，后果是不堪设想的。市场调节固然能够在职业教育资源配置中发挥一定的作用，但市场调节显然也有失灵的时候。而教育资源不同于其他的社会资源，哪些资源需要市场调节，以及调节到何种程度，这些必须由政府本着公共利益来考量，而不能完全交给市场。故此，只有充分发挥政府部门对市场的监管及调控职能，才能够真正推进市场机制对职业教育资源配置的效果。所以说，“协商治理”必须是政府主导下的协商共治，只有尊重政府的主导作用，才能够通过协商治理来推进职业教育治理能力及治理水平的现代化，才能够推进现代职业教育体系的建构。
二、职业教育需要实施政府主导下的“协商治理”
政府主导指的是政府在社会生活及社会事务中发挥主体性的作用，在发展方向上要起引导作用。政府主导强调的是政府职能的大小及强弱，而不是强调政府机构的大小。换言之，政府主导强调的是政府要在有限的领域里发挥更加高效的作用，而不是要政府去包揽所有社会事务。将权力的触角分散于社会各处并凌驾于社会之上，这不是政府主导。就职业教育发展而言，政府主导有三个方面的含义：第一，政府在职业教育发展以及资源配置中的作用是主要的，而不是次要的；第二，政府主导的方式是一种引导式的，而不是命令式的，引导包括强制和非强制两种手段；第三，职业教育的发展方向需要符合公共利益，符合法律法规的规定。
政府主导下的职业教育“协商治理”模式并不是要建立一个政府凌驾于其他职业教育主体之上的模式，也不是要建立一个凌驾于职业院校之上的行政机构，而是强调政府部门对职业教育改革、发展的引领与指导作用。尽管政府、市场这两股力量均是职业教育发展中的重要主体，但我国职业教育的治理过程并不能过分地依靠市场，特别是不能过度依靠转型中的企业、市场发育不成熟的行业或是功能不健全的非政府组织，而是要由政府来引领企业、行业、社会团体等非政府组织在其各自的能力范围内发挥最大的作用，进而形成多个主体共治、协同的局面。在这个过程中，强调政府主导作用，突出的是政府应该承担更多的治理责任，而不是追求政府规模的扩大，也并不意味着政府部门就要增加额外的财政支出，更不意味着政府直接来提供职业教育服务[8]。总而言之，政府部门在职业教育改革发展中的职责是“引领者”“掌舵者”“服务者”，将职业教育治理置于市场体系、社会参与及政府改革的基础上。
为何说职业教育治理需要政府主导下“协商治理”？主要是由以下两个方面原因所决定的：第一，政府的治理能力决定了其在“协商治理”中应发挥主导作用。在治理机制中，主体的治理能力与治理水平、责任呈正比例关系，治理能力越强，其承担的责任自然就越重。在职业教育“协商治理”体系中，政府的治理能力相较于其他主体而言，自然是最强的。毕竟政府是代表国家，行使的是国家权力。正如吉登斯所言，政府存在的目的本身就是为社会不同利益实现提供途径的，对各个主体竞争提供一种竞争性与协调性机制[9]。政府创设的公共领域，包括提供公共产品，均是基于公共利益的需要，对市场的规制也是如此。在我国职业教育治理实践中，政府的治理能力体現在以下几个方面：一是政府是职业教育的管理者。在职业教育发展中，如何通过政府管理来促进职业教育公共利益最大化，推进职业教育与社会公共领域保持紧密的联系。二是政府是职业教育的举办者。职业教育是公共服务，政府作为举办者是通过资源配置，推进职业教育服务公平化发展，进而保障社会公平。三是政府是职业教育发展的质量监控者。政府不仅要对职业教育运行过程中的经费使用、人才培养、办学定位等方面进行监督与管理，而且也需要对参与职业教育办学的企业、行业、社会组织进行监督，确保职业教育发展的透明、公平。四是政府是职业教育发展的资源配置者。政府在职业教育发展中，不仅要承担人财物的供给责任，还要承担法律、政策等制度供给。显然，政府正是具备了上述角色与治理能力，因此在“协商治理”模式中，政府是最强最重要的主体。有学者指出，“政府在职业教育共治体系中，不仅是治理的引领者，更是促进职业教育内在发展力提升的促进者和推动者，政府的作用是无可替代的。”[10]
第二，政府是协调各个治理主体利益的核心。正如洛克所言，政府是人们权利让渡的联合体，政府的职责是代替大多数人行使社会权力的裁判者。无疑，在职业教育“协商治理”体系中，各治理主体之间的关系并非是绝对和谐的，各主体在治理中角色定位不同，故其利益也存在冲突。在这种情况下，协调各主体之间的利益冲突，政府是最好的裁判者。因为政府作为最大多数人的联合体，其代表的是公众利益，在治理主体利益相冲突的时候，政府会站在中立的第三方立场上对各主体利益进行裁判，进而有效地解决冲突[11]。职业教育是社会公共事业，也是社会公共事务的一部分，政府在此除了要承担起发展责任之外，也需要承担起协调各主体的责任，进而发挥各个治理主体的最大效用。在“协商共治”模式下，除了政府部门之外，其他的治理主体与职业教育关系是不同的，各主体彼此是处于离散状态的。如果没有政府作为裁判者，各个主体之间无法协调各自利益冲突。如果不能协调各自的利益冲突，自然就无法实现“协商共治”的目的。在协商治理过程中，如果离开了政府的主导作用及裁判职能，其他主体就难以做好协商，也就无法实现共治。从另一个角度看，如果在协商治理过程中，政府不发挥主导作用或是承担自己应该承担的责任，其他参与主体的利益也就无法实现，各个主体就会在彼此不协调过程中耗费过多的精力。所以说，政府在职业教育发展过程中，不仅要承担主导责任，还应该充分发挥其信息沟通、利益平衡、关系协调等作用，在协商治理过程中起到总揽全局的作用，进而以此作为粘合剂来协调各方利益，从而保证各个主体利益的最大化。 正是因为政府的治理能力较强以及在利益协调方面具有优势，所以职业教育的“协商治理”才要实施政府主导模式。尽管“协商治理”模式中政府作用是处于主导地位，但政府不能代替市场。市场调节功能在“协商治理”的作用也是不可缺少的。显然，市场调节与政府主导是相辅相成的，市场调节同样是职业教育治理中进行资源配置的一种基本手段，对解决职业教育治理中的矛盾有直接推动作用。从经济学角度看，市场是买卖双方的交易场所及交换关系，市场调节必须要建立在市场体系上，市场调节的主体必须运用市场的规律才能确保资源配置的高效。在职业教育治理体系中，市场调节作用的发挥是由政府主导的，市场运行的各个主体，包括企业、行业组织、社会团体等，需要在政府的引导与政策的规制下，运用市场规律对职业教育资源进行调配，调配的目的在于提升职业教育治理过程中资源利用的效率，最终提升职业教育办学水平。从这个角度看，职业教育治理是可以与市场相结合的，可以利用市场机制与规律来解决政府资源配置效率低的问题。但也不能简单地将职业教育完全推向市场，而是在政府职能转变的情况下，将本属于市场的职能交还给市场，政府则应该将更多的精力放在政策供给、利益协调、监督评价等方面[12]。在政府治理日渐注重绩效的时代，政府对职业教育的治理也需要市场的参与，没有市场的参与，会降低政府治理的效率。因此在实践中出现了诸如职业教育混合所有制发展的探索，政府鼓励企业、行业组织参与职业教育办学，进一步加强校企合作，加强职业教育第三方评价机制建设等。这些措施无不是政府引入市场机制加强职业教育治理效率的理性行为，充分体现了政府主导“协商治理”模式下市场调节的不可或缺的地位。
三、职业教育“协商治理”中政府主导的责任定位
“协商治理”作为职业教育治理的一种新模式、新机制及新理念，其在职业教育治理体系中的地位是无可替代的，发展趋势也是无可逆转的。需要注意的是，这种“协商治理”必须要置于政府主导之下，使得以政府为中心的多元主体能够形成和谐共生的促进局面。政府主导下的“协商治理”是一种植根于中国职业教育实践的制度模式，其在运行过程中不仅需要法律及政策的保障，更需要政府在这个过程中明确自身的责任定位，如此才能发挥政府主导模式的引导、管理、监督等职能。按照我国的现实国情以及职业教育发展的实际状况，政府主导的“协商治理”需要明确其自身八个方面的责任。
第一，进一步完善职业教育发展的法律法规及政策体系。从宏观上加大对职业教育的法律法规及政策供给，是政府的重要职能。当前我国职业教育法律及政策体系尚不完善，各级政府应立足于职业教育发展的现实状况，及时制定、修改、完善符合职业教育“协商治理”发展需求的法律及政策。比如我国“职业教育法”作为职业教育的基本法律，其内容过于粗放，实践的可操作性不强，特别是对校企合作、市场投入、企业及行业的权利义务等方面的规定还较为欠缺，需要加强这方面的立法修订，确保政府主导下的“协商治理”中其他市场主体的利益。在“职业教育法”修订完善的同时，还需要加大该法配套的单行法的立法工作，如国家职业资格、校企合作、职业培训等方面亟需单行立法的出台，形成完善的职业教育法律体系，对职业教育办学定位、发展目标、办学方式、经费来源、教师管理、学生评价等问题做系统的规定，使职业教育发展及治理过程中切实做到有法可依。除了国家立法之外，各级政府部门在法律规定之下，按照区域内职业教育发展实际情况及协商治理的需要，在不违背法律精神及原则的前提下，制定本区域内的职业教育发展政策，对法律法规进行细化。
第二，加大对职业教育发展及治理的产品或服务供给。就政府对职业教育的供给情况看，存在三个方面的形态：一是实物供给，主要是政府作为举办者来举办职业教育、为职业教育发展提供场地及软硬件设备；二是资金供给，加大对各级各类职业院校的经费投入；三是服务供给，为职业院校的发展提供信息服务、规划服务等。就“协商治理”而言，政府的供给主要是实物供给与资金供给。
第三，为职业教育发展提供充足的办学经费。在职业教育发展中，经费来源始终是职业教育最为重要的问题。职业教育作为一种普惠性的教育模式，其经费主要是来自于公共财政，因此各级政府需要加大一般经费、专项经费、转移支付、信贷支持等，为职业教育发展创造宽裕的经济条件。
第四，进一步扩大职业院校的办学自主权。在传统的政府一元化治理模式下，政府对职业教育发展是大包大揽，职业院校的办学自主权较小。在“协商治理”模式下，要赋予职业院校更多的自主权，如课程设置、专业设置、招生、学费标准制定、经费使用、人事聘任与管理等，充分调动职业院校与广大教师的积极性。
第五，积极引导社会力量参与职业教育办学。在职业教育“协商治理”过程中，除政府之外，企业、行业组织、社会团体等各个主体均参与其中。为提升协商治理的效果，政府应该作为利益协调者，出台相关的税收优惠或政策、资金支持措施来提升各主体的积极性，使各主体能够真正参与到职业教育办学体系中，并为社会力量的参与提供法律保障。
第六，积极培育促进职业教育发展的中介组织。中介组织在职业教育协商治理过程中，能够发挥信息支持、咨询评估、监督评价等多方面的作用，是职业院校与市场之间的缓冲带。政府应该出台相关政策措施，规范社会环境，培育职业教育的中介组织，确保中介组织作用的发挥。
第七，加强对职业教育发展的质量监管与控制。在职业教育发展过程中，监管控制职业教育的办学质量是政府的职责之一，因此政府部门应该加大职业院校评估力度，规范其办学过程。同时，在协商治理模式下，不同的市场主体在参与过程中，也需要政府监督，确保各个主体能够在各自角色范围内行使职责。
第八，进一步完善职业教育发展的信息服务。信息服务是解决职业院校与市场之间信息不对称的重要手段，特别是在招生、专业建设、就业、岗位聘任等方面，加大信息支持服务能够减少信息不对称造成的资源浪费，提升职业院校办学效率。
整体看，在政府主导的协商治理模式中，其需要承担上述八个方面的责任。如果缺少了政府主导或是政府责任履行不到位，协商治理是难以成功的。从我国职业教育发展实际情况看，政府在治理能力及职责履行方面，取得了一定的成就。但同时也应该看到政府责任定位不准确存在的问题，因此，政府需要從上述八个方面来加强和改进自身的责任定位，进而更好地推进职业教育协商治理模式的发展，加快现代职业教育体系的构建。
参 考 文 献
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关键词 职业教育；协商治理；政府主导；政府责任；治理能力
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）15-0035-05
党的十八届三中全会提出，要加强国家治理现代化体系及治理能力建设，这在学界掀起了一股研究“国家治理”的学术热潮。就职业教育治理而言，研究者们就现代职业教育体系建立以及治理能力提升开展了诸多研究，取得了较多学术成果。在有关职业教育治理研究方面，推进职业教育“协商治理”成为热点问题，大部分学者坚持认为“协商治理”是解决职业教育治理能力不足，推进现代职业教育体系建设的关键要素[1]。笔者认为，这种观点与研究思路值得商榷，需要从理论上进行澄明。
一、职业教育“协商治理”的基本观点及其缺陷
（一）职业教育“协商治理”说的基本观点
一直以来，职业教育治理问题是学界研究的重要热点问题，被视为是构建现代职业教育体系的关键要素。因此，大部分研究者主张，协商治理本质是一种多元共治模式，政府、企业、行业组织、社会团体、职业院校、学生及家长均是参与职业教育治理的主体。这些主体在参与职业教育治理过程中是通过协商、合作、共治等方式来实现的，各个主体按照各自的权责义务与利害关系来共同解决职业教育治理过程中出现的矛盾及问题，并努力提升职业教育治理的质量[2]。客观而言，“协商治理”说一出台，相较于传统的政府一元治理模式而言，确实具备一定的新意，对推动我国职业教育治理体系的现代化水平具有一定的学术价值。
整体而言，不论是协商治理，还是多元参与共同治理，其本质上均是一种多主体的治理模式，强调公私合作，以推进职业教育治理主体及模式的多样化[3]。就职业教育治理主体而言，大部分的研究者倾向于建立多元主体参与模式，职业教育发展利益相关者如企业、行业组织、社会团体等均应参与其中。同时在职业教育治理模式上，学者们倾向引入市场机制、竞争机制，将传统的由政府部门承担的职能推向市场，由市场、社会来承担，以此来提升职业教育治理的效率和质量，最终是为了解决学习者对职业教育产品需求多元化以及政府供给能力不足之间的矛盾[4]。显然，协商治理模式中，治理主体及治理模式的多样化，必然会导致职业教育治理机制的复合化，最终形成政府部门、市场体系、职业院校三大主体相互合作、相互补充的合作关系。这种研究思路明确了多元化、准市场化等标准在职业教育发展与改革中的作用与意义。
就学者们对协商治理、多元治理的推崇而言，对传统的政府一元治理进行了彻底的抛弃。在这个过程中，很多学者已经失去了冷静思考的耐心，将协商治理认为是解决职业教育治理能力不足的灵丹妙药，通过协商治理的论证，轻而易举地推导出职业教育善治论。换言之，就是通过职业教育协商治理可以推进职业教育治理主体的利益最大化。甚至，部分學者将企业、行业组织、社会团体等非政府力量视为是参与职业教育协商治理不可或缺的主体。似乎没有这些主体的参与，职业教育治理能力就会倒退[5]。无疑，这过于夸大了企业、行业组织、社会团体等非政府力量的作用，完全低估了政府干预的现实意义。当然，这些成果对改变过去计划体制下政府集权治理的做法具有一定的理论纠偏作用，但是研究者在强调企业等非政府力量作用的同时，却忽视了政府主导的客观现实性，同样也忽视了政府主导的现实作用，或直接将政府主导视为是协商治理中的“配角”。
（二）“协商治理”说的缺陷
职业教育协商治理这一模式的出台对于改变过去政府长期居于主导地位的一元治理模式具有一定的冲击力，从理论与时间上看起来均具有说服力。特别是协商治理者将协商治理视为是时代变革的需要，在这样情况下，政府主导似乎失去了合法性，也失去了话语权。在当前经济进入新常态的情况下，职业教育改革逐渐进入深水区，这种只要分权而不要集中，要分化不要整合的观点，是对政府主导一元论的彻底放弃，也是一种因噎废食的思维。显然，这种思维方式不仅歪曲了职业教育协商治理的本质，对推进职业教育现代治理体系构建也是无益的。实际上，职业教育协商治理并不是解决职业教育治理矛盾的“良药”，而是治理过程中的悖论。既然职业教育协商治理是推进职业教育治理现代化改革的一个“药方”，为何就成了悖论？关键就在于研究者们并未注意多元主体在协商共治过程中的不同治理能力。我们认为，在讨论职业教育治理机制或模式改革的过程中，特别是在推进协商治理体制建设中，必须要将治理能力纳入到分析论证过程中，否则得出的结论可能不够全面，会影响结论的准确度，对职业教育治理实践的指导作用也会减弱。什么是治理能力？治理能力指的是治理主体借助制度、技术、政策、法律等要素与其他主体保持互动合作的一种本领。治理能力并不是某个单一的能力，而是多种复杂能力的综合体，包括决策、执行、调控、协同、改造等多个方面的能力[6]。治理能力是治理主体的必要概念，治理水平只是治理主体的相对概念，治理责任是各个主体相互博弈而进行权利义务分配的过程。治理能力、治理水平与治理责任这三者之间呈现的是正比例关系，如果某一个主体的治理能力越强，其治理水平就会得到相应提升，其承担的治理责任就会越大。同理，按照边际效应递减的原理，治理能力强承担的责任就多，治理能力弱承担的责任就相对少一些[7]。在治理能力、水平与责任有较大差异的情况下，“协商治理”说的研究者试图用多元主体来取代政府一元主导，并由此得出这是推进职业教育善治的必要条件，显然这一观点没有注意到多元共治中各个主体治理能力的差异，在无法确定每个主体能力差异的前提下，就贸然提出协商治理是职业教育最佳治理方式是缺乏论证依据的，也不具备现实的可行性。 在我国，政府部门作为社会大众及公共利益的代表，而职业教育又是一项公益性事业，政府有责任在其治理过程中发挥更多的作用。政府的这种主导作用是企业、行业组织等非政府组织及市场所无法取代的。在我国教育资源分配不均衡的现实条件下，职业教育治理如果缺少了政府部门的参与，后果是不堪设想的。市场调节固然能够在职业教育资源配置中发挥一定的作用，但市场调节显然也有失灵的时候。而教育资源不同于其他的社会资源，哪些资源需要市场调节，以及调节到何种程度，这些必须由政府本着公共利益来考量，而不能完全交给市场。故此，只有充分发挥政府部门对市场的监管及调控职能，才能够真正推进市场机制对职业教育资源配置的效果。所以说，“协商治理”必须是政府主导下的协商共治，只有尊重政府的主导作用，才能够通过协商治理来推进职业教育治理能力及治理水平的现代化，才能够推进现代职业教育体系的建构。
二、职业教育需要实施政府主导下的“协商治理”
政府主导指的是政府在社会生活及社会事务中发挥主体性的作用，在发展方向上要起引导作用。政府主导强调的是政府职能的大小及强弱，而不是强调政府机构的大小。换言之，政府主导强调的是政府要在有限的领域里发挥更加高效的作用，而不是要政府去包揽所有社会事务。将权力的触角分散于社会各处并凌驾于社会之上，这不是政府主导。就职业教育发展而言，政府主导有三个方面的含义：第一，政府在职业教育发展以及资源配置中的作用是主要的，而不是次要的；第二，政府主导的方式是一种引导式的，而不是命令式的，引导包括强制和非强制两种手段；第三，职业教育的发展方向需要符合公共利益，符合法律法规的规定。
政府主导下的职业教育“协商治理”模式并不是要建立一个政府凌驾于其他职业教育主体之上的模式，也不是要建立一个凌驾于职业院校之上的行政机构，而是强调政府部门对职业教育改革、发展的引领与指导作用。尽管政府、市场这两股力量均是职业教育发展中的重要主体，但我国职业教育的治理过程并不能过分地依靠市场，特别是不能过度依靠转型中的企业、市场发育不成熟的行业或是功能不健全的非政府组织，而是要由政府来引领企业、行业、社会团体等非政府组织在其各自的能力范围内发挥最大的作用，进而形成多个主体共治、协同的局面。在这个过程中，强调政府主导作用，突出的是政府应该承担更多的治理责任，而不是追求政府规模的扩大，也并不意味着政府部门就要增加额外的财政支出，更不意味着政府直接来提供职业教育服务[8]。总而言之，政府部门在职业教育改革发展中的职责是“引领者”“掌舵者”“服务者”，将职业教育治理置于市场体系、社会参与及政府改革的基础上。
为何说职业教育治理需要政府主导下“协商治理”？主要是由以下两个方面原因所决定的：第一，政府的治理能力决定了其在“协商治理”中应发挥主导作用。在治理机制中，主体的治理能力与治理水平、责任呈正比例关系，治理能力越强，其承担的责任自然就越重。在职业教育“协商治理”体系中，政府的治理能力相较于其他主体而言，自然是最强的。毕竟政府是代表国家，行使的是国家权力。正如吉登斯所言，政府存在的目的本身就是为社会不同利益实现提供途径的，对各个主体竞争提供一种竞争性与协调性机制[9]。政府创设的公共领域，包括提供公共产品，均是基于公共利益的需要，对市场的规制也是如此。在我国职业教育治理实践中，政府的治理能力体現在以下几个方面：一是政府是职业教育的管理者。在职业教育发展中，如何通过政府管理来促进职业教育公共利益最大化，推进职业教育与社会公共领域保持紧密的联系。二是政府是职业教育的举办者。职业教育是公共服务，政府作为举办者是通过资源配置，推进职业教育服务公平化发展，进而保障社会公平。三是政府是职业教育发展的质量监控者。政府不仅要对职业教育运行过程中的经费使用、人才培养、办学定位等方面进行监督与管理，而且也需要对参与职业教育办学的企业、行业、社会组织进行监督，确保职业教育发展的透明、公平。四是政府是职业教育发展的资源配置者。政府在职业教育发展中，不仅要承担人财物的供给责任，还要承担法律、政策等制度供给。显然，政府正是具备了上述角色与治理能力，因此在“协商治理”模式中，政府是最强最重要的主体。有学者指出，“政府在职业教育共治体系中，不仅是治理的引领者，更是促进职业教育内在发展力提升的促进者和推动者，政府的作用是无可替代的。”[10]
第二，政府是协调各个治理主体利益的核心。正如洛克所言，政府是人们权利让渡的联合体，政府的职责是代替大多数人行使社会权力的裁判者。无疑，在职业教育“协商治理”体系中，各治理主体之间的关系并非是绝对和谐的，各主体在治理中角色定位不同，故其利益也存在冲突。在这种情况下，协调各主体之间的利益冲突，政府是最好的裁判者。因为政府作为最大多数人的联合体，其代表的是公众利益，在治理主体利益相冲突的时候，政府会站在中立的第三方立场上对各主体利益进行裁判，进而有效地解决冲突[11]。职业教育是社会公共事业，也是社会公共事务的一部分，政府在此除了要承担起发展责任之外，也需要承担起协调各主体的责任，进而发挥各个治理主体的最大效用。在“协商共治”模式下，除了政府部门之外，其他的治理主体与职业教育关系是不同的，各主体彼此是处于离散状态的。如果没有政府作为裁判者，各个主体之间无法协调各自利益冲突。如果不能协调各自的利益冲突，自然就无法实现“协商共治”的目的。在协商治理过程中，如果离开了政府的主导作用及裁判职能，其他主体就难以做好协商，也就无法实现共治。从另一个角度看，如果在协商治理过程中，政府不发挥主导作用或是承担自己应该承担的责任，其他参与主体的利益也就无法实现，各个主体就会在彼此不协调过程中耗费过多的精力。所以说，政府在职业教育发展过程中，不仅要承担主导责任，还应该充分发挥其信息沟通、利益平衡、关系协调等作用，在协商治理过程中起到总揽全局的作用，进而以此作为粘合剂来协调各方利益，从而保证各个主体利益的最大化。 正是因为政府的治理能力较强以及在利益协调方面具有优势，所以职业教育的“协商治理”才要实施政府主导模式。尽管“协商治理”模式中政府作用是处于主导地位，但政府不能代替市场。市场调节功能在“协商治理”的作用也是不可缺少的。显然，市场调节与政府主导是相辅相成的，市场调节同样是职业教育治理中进行资源配置的一种基本手段，对解决职业教育治理中的矛盾有直接推动作用。从经济学角度看，市场是买卖双方的交易场所及交换关系，市场调节必须要建立在市场体系上，市场调节的主体必须运用市场的规律才能确保资源配置的高效。在职业教育治理体系中，市场调节作用的发挥是由政府主导的，市场运行的各个主体，包括企业、行业组织、社会团体等，需要在政府的引导与政策的规制下，运用市场规律对职业教育资源进行调配，调配的目的在于提升职业教育治理过程中资源利用的效率，最终提升职业教育办学水平。从这个角度看，职业教育治理是可以与市场相结合的，可以利用市场机制与规律来解决政府资源配置效率低的问题。但也不能简单地将职业教育完全推向市场，而是在政府职能转变的情况下，将本属于市场的职能交还给市场，政府则应该将更多的精力放在政策供给、利益协调、监督评价等方面[12]。在政府治理日渐注重绩效的时代，政府对职业教育的治理也需要市场的参与，没有市场的参与，会降低政府治理的效率。因此在实践中出现了诸如职业教育混合所有制发展的探索，政府鼓励企业、行业组织参与职业教育办学，进一步加强校企合作，加强职业教育第三方评价机制建设等。这些措施无不是政府引入市场机制加强职业教育治理效率的理性行为，充分体现了政府主导“协商治理”模式下市场调节的不可或缺的地位。
三、职业教育“协商治理”中政府主导的责任定位
“协商治理”作为职业教育治理的一种新模式、新机制及新理念，其在职业教育治理体系中的地位是无可替代的，发展趋势也是无可逆转的。需要注意的是，这种“协商治理”必须要置于政府主导之下，使得以政府为中心的多元主体能够形成和谐共生的促进局面。政府主导下的“协商治理”是一种植根于中国职业教育实践的制度模式，其在运行过程中不仅需要法律及政策的保障，更需要政府在这个过程中明确自身的责任定位，如此才能发挥政府主导模式的引导、管理、监督等职能。按照我国的现实国情以及职业教育发展的实际状况，政府主导的“协商治理”需要明确其自身八个方面的责任。
第一，进一步完善职业教育发展的法律法规及政策体系。从宏观上加大对职业教育的法律法规及政策供给，是政府的重要职能。当前我国职业教育法律及政策体系尚不完善，各级政府应立足于职业教育发展的现实状况，及时制定、修改、完善符合职业教育“协商治理”发展需求的法律及政策。比如我国“职业教育法”作为职业教育的基本法律，其内容过于粗放，实践的可操作性不强，特别是对校企合作、市场投入、企业及行业的权利义务等方面的规定还较为欠缺，需要加强这方面的立法修订，确保政府主导下的“协商治理”中其他市场主体的利益。在“职业教育法”修订完善的同时，还需要加大该法配套的单行法的立法工作，如国家职业资格、校企合作、职业培训等方面亟需单行立法的出台，形成完善的职业教育法律体系，对职业教育办学定位、发展目标、办学方式、经费来源、教师管理、学生评价等问题做系统的规定，使职业教育发展及治理过程中切实做到有法可依。除了国家立法之外，各级政府部门在法律规定之下，按照区域内职业教育发展实际情况及协商治理的需要，在不违背法律精神及原则的前提下，制定本区域内的职业教育发展政策，对法律法规进行细化。
第二，加大对职业教育发展及治理的产品或服务供给。就政府对职业教育的供给情况看，存在三个方面的形态：一是实物供给，主要是政府作为举办者来举办职业教育、为职业教育发展提供场地及软硬件设备；二是资金供给，加大对各级各类职业院校的经费投入；三是服务供给，为职业院校的发展提供信息服务、规划服务等。就“协商治理”而言，政府的供给主要是实物供给与资金供给。
第三，为职业教育发展提供充足的办学经费。在职业教育发展中，经费来源始终是职业教育最为重要的问题。职业教育作为一种普惠性的教育模式，其经费主要是来自于公共财政，因此各级政府需要加大一般经费、专项经费、转移支付、信贷支持等，为职业教育发展创造宽裕的经济条件。
第四，进一步扩大职业院校的办学自主权。在传统的政府一元化治理模式下，政府对职业教育发展是大包大揽，职业院校的办学自主权较小。在“协商治理”模式下，要赋予职业院校更多的自主权，如课程设置、专业设置、招生、学费标准制定、经费使用、人事聘任与管理等，充分调动职业院校与广大教师的积极性。
第五，积极引导社会力量参与职业教育办学。在职业教育“协商治理”过程中，除政府之外，企业、行业组织、社会团体等各个主体均参与其中。为提升协商治理的效果，政府应该作为利益协调者，出台相关的税收优惠或政策、资金支持措施来提升各主体的积极性，使各主体能够真正参与到职业教育办学体系中，并为社会力量的参与提供法律保障。
第六，积极培育促进职业教育发展的中介组织。中介组织在职业教育协商治理过程中，能够发挥信息支持、咨询评估、监督评价等多方面的作用，是职业院校与市场之间的缓冲带。政府应该出台相关政策措施，规范社会环境，培育职业教育的中介组织，确保中介组织作用的发挥。
第七，加强对职业教育发展的质量监管与控制。在职业教育发展过程中，监管控制职业教育的办学质量是政府的职责之一，因此政府部门应该加大职业院校评估力度，规范其办学过程。同时，在协商治理模式下，不同的市场主体在参与过程中，也需要政府监督，确保各个主体能够在各自角色范围内行使职责。
第八，进一步完善职业教育发展的信息服务。信息服务是解决职业院校与市场之间信息不对称的重要手段，特别是在招生、专业建设、就业、岗位聘任等方面，加大信息支持服务能够减少信息不对称造成的资源浪费，提升职业院校办学效率。
整体看，在政府主导的协商治理模式中，其需要承担上述八个方面的责任。如果缺少了政府主导或是政府责任履行不到位，协商治理是难以成功的。从我国职业教育发展实际情况看，政府在治理能力及职责履行方面，取得了一定的成就。但同时也应该看到政府责任定位不准确存在的问题，因此，政府需要從上述八个方面来加强和改进自身的责任定位，进而更好地推进职业教育协商治理模式的发展，加快现代职业教育体系的构建。
参 考 文 献
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