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摘要：政府制度在制约政府权力、保障公民权利、维护社会公平正义、提供公共服务等方面发挥着至关重要的作用。要实现政府治理现代化，就需要现代化的政府制度。我国政府制度建设取得了很大进展，现代政府制度体系已基本形成，但和现代政府的要求相比，还有不少问题，需在“十三五”期间加以解决。当前，可采取改革公共预算与公共财政制度、改进信息公开制度、健全政府问责制度、发展政府购买服务制度等措施，进一步改进完善我国的现代政府制度。
关键词：现代政府制度；制度建设；政府治理现代化
中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）08-0001-06
政府制度在制约政府权力、保障公民权利、维护社会公平正义、提供公共服务等方面发挥着至关重要的作用。李克强总理上任伊始就明确提出，要用法治精神建设现代政府。①历史与实践表明，要建设现代政府、实现政府治理现代化，就需要现代化的政府制度。现代政府制度是指适应市场经济内在要求、尊崇法治原则、体现民主治理而建立的关于政府的组织机构、职能体系和权力运行方式等的规则程序。现代政府制度丰富繁多，其中主要包括公共预算与公共财政制度、行政法律制度、信息公开制度、绩效管理制度、政府问责制度、公务员制度、政府购买服务制度、机关事务管理制度等。这些制度基本涵盖了政府构成及其运行所应遵循的主要规则与程序。
一、我国现代政府制度建设的进展
改革开放以来，我国政府制度建设不断加强，对政府权力的制约越来越严格，对公民权利的保护越来越充分，对社会公平正义的维护越来越有效，对公共服务的提供也越来越量多质好。特别是“十二五”以来，法治保障、公开透明、多元责任等现代政府制度特征也日益凸显出来，我国政府制度建设取得了很大的进展，现代政府制度体系已基本形成。
1.公共预算与公共财政制度已经建立
公共预算管理进一步加强。我国于1995年1月1日起施行了《预算法》，2014年8月进行了修改，修正后的《预算法》于2015年1月1日起施行。政府的非税收收入与支出纳入了预算管理，预算约束不断增强。公共收入管理不断健全。1990年我国开始逐步实行收支两条线管理，并越来越规范。政府税收收入比重逐年提高，非税收收入所占比重逐年下降，税收收入逐渐发展成为我国政府主要的、基本的公共收入来源。公共支出结构不断优化。政府投入竞争性、盈利性领域的公共支出明显减少，民生型公共支出如义务教育、最低生活保障等方面的支出已大幅度增加。
2.行政法律制度已经建立
就行政实体法来说，数量不断增长，我国制定出台了《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律。就行政程序法来
收稿日期：2016-04-15
*基金项目：国家行政学院科研重大项目“现代政府的基本理论及其建设研究”（13ZBZD002）。
作者简介：薛刚，男，国家行政学院公共管理教研部副教授（北京100089）。
说，人们对行政程序重要性的认识不断提高，我国制定实施了《行政诉讼法》《行政许可法》《行政强制法》等法律。加入WTO后，我国行政法律制度有了很大改进。②我国的行政立法取得丰硕成果，制定了一系列行政法律和规章，立法程序不断规范，立法技术不断提高。我国的行政司法工作不断加强，行政复议、行政裁决、行政调解、行政仲裁等制度均已建立，并在解决争议和纠纷中发挥了很大作用。政府部门行政执法不断规范，对执法自由裁量的约束较之前大幅提高。
3.信息公开制度已经确立
为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，促进依法行政，我国自2008年5月1日起施行了《政府信息公开条例》。当前，政府信息对普通大众的开放程度不断提高，政府的权力运行和公共政策制定过程对公众开放的程度也在持续提高。除了行政机关外，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织也实行了信息公开。政府信息公开的范围在实践发展中不断扩大，免除公开的范围相对在不断缩小。对于不依法履行政府信息公开义务的行政机关、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，也依法给予了一定追究。
4.绩效管理制度已普遍推行
公共组织中基于绩效的管理非常普遍，很多国家的政府都实行了绩效管理制度。③近年来，政府绩效管理制度在我国逐步出现并在越来越多的政府部门开始推行。2011年3月，国务院建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，有力推动了绩效管理制度的发展。当前，政府绩效评估主体除了上级部门、本级领导和其他部门外，不少地方还包括了专家和相关研究机构，有的地方还开展了公众评议。政府绩效评估指标体系不断优化，公共服务指标所占比重持续增加。各级政府运用多种方法开展评估，评估方法不断改进。各级政府也越来越重视评估结果运用，越来越多地将评估结果用于评优评先、绩效奖励等方面。
5.政府问责制度已初步建立
约翰·P·奥尔森指出，责任是管理者和被管理者之间组织关系的准则，对公共官员进行问责是民主的成就。④2003年4月，因非典事件免去时任卫生部长、北京市长后，政府问责制度在我国迅速发展起来。2004年4月，《党政领导干部辞职暂行规定》发布施行，政府问责范围不断扩大。政府问责主体除了上级部门和领导外，人大也开始在问责中发挥更大的作用。除了问责直接责任和操作责任外，不少地方已开始问责间接责任和领导责任。政府问责方式多样，既有道歉等轻微问责，也有免职等严厉问责。对被问责官员陈述、申辩等权利的保障，已引起各级政府一定程度的重视。
6.公务员制度已全面建立
1993年8月14日，国务院公布《国家公务员暂行条例》。2005年4月27日，《公务员法》通过，2006年1月1日起施行。公务员录用机制有效运转，初级公务员逢进必考原则确立，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，必须通过公开考试、平等竞争、择优录取。公务员分类机制已经建立，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。公务员激励保障机制已建立，制定了一系列考核、晋升、工资福利保险等规定。公务员培训机制运行良好，1988年开始筹建、1994年正式成立国家行政学院，开始正规化、大规模培训公务员。公务员制约监督机制已经建立，并发挥了重要作用。 7.政府购买服务制度正加紧建设
2003年1月1日，我国开始施行《政府采购法》。2013年9月26日，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布。2014年12月15日，财政部等印发《政府购买服务管理办法（暂行）》。2014年12月31日，国务院通过《政府采购法实施条例》，并于2015年3月1日起施行。政府购买服务范围从单一采购为自身提供的服务扩展为同时购买为社会提供的公共服务，而且政府购买公共服务的范围也在不断扩大。政府购买服务方式主要以服务外包为主，也采用了提供补助、发放食品券等方式。政府购买服务程序正在不断规范。政府购买服务的监督检查正在逐步加强。
8.机关事务管理制度已全面建立
2012年6月13日，国务院通过《机关事务管理条例》，并自2012年10月1日起施行。县级以上政府对本级机关办公用房基本都实行了统一权属登记。2014年7月公布的《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》《中央和国家机关公务用车制度改革方案》坚持了社会化、市场化方向，取消了一般公务用车。2012年12月，《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》下发后，各级政府公务接待等制度执行得更好。2007年，我国开始推行公务卡制度。当前，除部分偏远地区外，公务卡制度已基本实现全覆盖，成为我国公务支出管理领域的一项基础性制度。
以上这八项制度，彼此之间也是相互有机联系、相互促进的。公共预算与公共财政制度是现代政府制度的核心制度，是其他各项制度有效运行的基础和前提。行政法律制度贯穿于其他各项制度之中，为其他各项制度提供了合法性来源，提供了法律法规保障。信息公开制度渗透于其他各项制度之中，并为绩效评估和政府问责创造了前提条件。绩效管理制度中的绩效理念体现在其他各项制度之中，为制度体系的整体绩效提升奠定了基础。政府问责制度凸显了现代政府的责任担当，其他各项制度在设计中都落实了这一理念。公务员制度对政府工作人员的激励保障进行了设计规范，为其他各项制度的有效运行奠定了最具创造力的人力资源基础。以政府采购制度为中心的政府购买服务制度既体现了其他制度的核心要义，也为其他制度有效运行奠定了基础，并使公共服务提供更加多元丰富。机关事务管理制度则为其他各项制度的落实提供了必不可少的后勤保障。
二、我国现代政府制度建设存在的主要问题
现代政府不是止步不前的，上一个十年所做的概括，到了下一个十年就不得不修改。⑤我国政府制度建设已取得很大进展，但和当前现代政府的要求相比，还有不少问题，需要在“十三五”期间乃至更长的一段时期内加以解决。
1.公共预算与公共财政制度还不健全
一是公共预算管理存在许多问题。预算基本上还是年度性的，不能评估政策的中长期影响。预算破碎而不完整，仍存在大量预算外资金。预算决定权仍主要在政府而不在人大。预算的约束力仍不够强。二是公共收入管理存在很多不足。我国税收立法还不完善，18个税种中，只有3个通过人大立法予以确认。各种规费仍比较多，非税收收入所占财政收入比重仍然过高。很多地方政府靠借债融资弥补经费不足，债务风险在不断累积。三是公共支出管理存在不少问题。中央和地方事权与支出责任划分仍不清晰。公共支出结构仍不合理，经济建设支出比例仍旧过高，而社会保障、义务教育等方面的公共服务支出仍很不足。
2.行政法律制度还不完善
一是从行政实体法角度来看，行政机构组织法、编制法过于原则化和简约化，由此增加了机构设置和人员编制的随意性，也给政府机构膨胀预留了空间。同时，除现行的公务员法外，我国还没有专门针对公务员的伦理规范要求。二是从行政程序法角度来看，我国仍然缺乏规制行政行为的行政程序法。此外，非常重要的听证制度在很多情况下流于形式，有的听证会在一些情况下类似于一场由地方政府部门自导自演的作秀活动，听证应有的作用大打折扣。三是行政立法的技术需要进一步提高，行政司法的公信力不强，行政执法的程序还不够规范，由行政执法不当而引发的社会矛盾冲突仍比较多等。
3.政府信息公开还有待进一步加强
一是政府运行过程和政府信息对社会公众开放的程度还不够高。公众自由获取政府信息的经常性机制尚未建立，公众对政府运行情况的知情权保障还不够充分。地方政府公布的法规、文件等数量少，更新不及时。二是政府信息公开的范围还不够大。对信息公开范围加以界定的是《保密法》，而该法强调的是保密而非公开，不仅保密范围过宽，而且定密权和解密权均在政府。许多地方政府没有将涉及公众利益的规范性文件向社会公开。三是政府信息公开实施主体的观念还需要转变。“公开越多，做事越难”的观念在很多政府部门中仍然存在。对于应公开而没有公开的相关责任人的处理还不够严格。公民获得政府信息的程序方面也缺乏保障和救济。
4.政府绩效管理制度仍需改进
一是政府绩效评估主体不够多元，专家学者的参与还不够深入，对他们的意见重视程度也不够。公众参与的面还不够宽，虽然也采取了公众评议等措施，但主要还是由上级领导来评估，而领导并不是公共产品和服务的直接消费者。二是从评估指标来看，经济建设指标仍旧过多，公共服务指标仍比较少，权重比较低，结果导向的指标还比较少。评估指标确定往往由上级单方面给下级部门设定，下级在指标确定上的合理发言权较小。三是政府绩效评估结果运用还很不充分。评估结果对被评估部门诊断改进工作的作用发挥还不够充分，与部门预算还没有关联起来，与部门自主权的大小还没有关联起来。
5.政府问责制度亟须完善
一是政府问责范围仍很有限。大多还是针对重大安全事故、重大群体性事件等开展问责。政府问责的临时性、运动式特点还比较明显，而制度性、规范化还不够。对不作为的问责仍非常少见。二是政府问责主体还不够多元化。还是以政府内部的同体问责为主，来自政府外部的异体问责仍比较少。人大的作用虽有所增强，但仍很不够。在政府官员问责过程中，大众传媒参与有限，公民对政府官员问责过程的参与和监督制约作用非常薄弱。三是政府问责方式中，以取消评优评先资格、诫勉警告、书面检查、限期整改等轻微问责方式为主，而责令辞去领导职务、免职等严厉问责方式则较少采用。官员被问责后的复出程序也没有相应规定。 6.公务员制度亟待改进
一是公务员分类机制还不够科学合理。将法官、检察官与其他政府部门公务员放在一起管理，导致了很多问题，影响了法官、检察官队伍的专业化和职业化。政府机构中工作人员身份复杂多样，同工不同酬、同岗不同酬在各个政府层级都存在。二是公务员激励保障机制不够健全。公务员工资相对来说仍有些偏低。功绩原则仍被应用在相当看重关系的文化中。⑥公务员晋升没有形成公开、公平的竞争机制，主要还是由上级来评价下级并决定下级干部任免。三是公务员培训机制也需要改进。面对新形势和新任务的要求，国家对公务员开展培训的力度还不够大。国外普遍采用的“胜任力模型”“360度反馈”等培训工具还很少被采用。对公务员的制约监督机制也不健全。
7.政府购买服务制度还很不完善
一是政府购买服务范围还不够宽，主要集中于社区公共服务中的养老和医疗卫生服务的购买。购买资金规模偏小，公共文化演出等应纳入购买公共服务范围的事项还没有被广泛纳入。二是政府采购构架展示了市场竞争的景况，但还没有完全体现它的要旨。⑦政府购买服务方式还不够多元化，公私合作、社会效益债券等有效方式还很少采用。政府购买服务的程序和流程还比较烦琐，也不够透明。对公共服务提供过程的监督检查还很不到位。三是政府购买公共服务的法律法规缺失。调整政府采购行为的法律是《政府采购法》和《招标投标法》，但这两部法律间却存在着不少矛盾和冲突，影响了政府购买服务制度建设的顺利推进。
8.机关事务管理制度还不完善
一是政府机关房地产资源的有效配置和专业化服务还很不到位。办公用房产权部门所有、分散建设、分散管理，造成部门间房产占有不均，房产余缺难以调剂。在大部制改革中，由于缺乏统一的办公地点，严重影响了一些新组建部门的内部融合。二是有的地方还没有进行公务用车制度改革。公务接待中超规格、超标准接待现象还较为普遍。公务支出管理中还存在很多漏洞，个别领导干部职务消费向权力消费异化，很多消费都可以打着职务消费的名义报销。三是有的政府机关后勤服务社会化水平还不够高，后勤体制改革步伐较小，仍在等待拖延。后勤服务引入市场竞争仍很不够，后勤服务由传统的实物保障改为货币化保障还不够快。
三、改进和完善我国现代政府制度的对策建议
现代政府制度是我国在政府治理现代化发展过程中，在学习借鉴发达国家成功经验的基础上，建立符合我国国情特点、能够解决我国经济社会发展问题的制度选择。结合我国政府实践与经济社会转型的时代特点，当前和今后一个时期，改进和完善我国现代政府制度可从如下方面入手。
1.进一步健全完善公共预算与公共财政制度
一是应推进公共预算管理改革。规范预算行为，推动预算管理的科学化、民主化和法治化。建立跨年度预算平衡机制。强化人大对预算的监督审查，增强预算的约束力。增强预算监督的严肃性和预算活动的公开性，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。二是应推进公共收入管理改革。认真贯彻2015年3月修订的《立法法》规定的税收法定原则，加快税收立法。减少政府收费和政府性基金等非税收收入的总额和比重。加强对硫税、碳税等环境税的研究，逐步探索开征环境税种。公开地方政府资产负债表。三是应推进公共支出管理改革。适度加强中央事权和支出责任，保证地方财力与其事权和支出责任基本匹配。优化公共支出结构，把公共支出更多投向社会保障、义务教育、医疗卫生、环境保护等公共服务领域。
2.进一步健全完善行政法律制度
一是应将抽象行政行为纳入司法审查范围。随着全面推进依法治国的不断深入，应当确立对抽象行政行为的司法审查权，这是我国司法审查制度发展的必然趋势。可考虑在最高人民法院之下，设立相对独立的行政法院，来统一行使司法审查权。二是应研究制定行政程序法。应牢固树立依程序行政的理念，行政程序不是用来强化行政权的，而主要是用来规范和制约行政权的。应考虑着手制定一部统一的行政程序法典，对行政程序中具有共性的部分加以系统、全面的规定。三是应完善行政组织法。完善各级行政组织立法，明确行政机关相对独立的法律地位。行政机构以依法设置为原则，在立法上由概括式改为列举式，以便有效控制机构数量。以建设法治政府和服务型政府为目标，进行行政职权的合理配置。
3.进一步改进和完善信息公开制度
一是应深刻认识信息公开制度在现代政府治理中的重要地位。政府信息公开被视为基本的民主制度，已有五十多个国家和地区通过立法确立了信息公开制度。现代政府制度的公开性要求各种政府程序、行为都要公开运作、阳光运行，接受全社会的监督与评估。⑧二是应全方位扎实推进政府政务公开。认真贯彻落实《政府信息公开条例》和《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，坚持以公开为常态、不公开为例外原则。扩大政府信息公开范围，通过多种途径和形式及时公开，并接受公众的评议和监督。三是应着手研究制定《信息公开法》。“互联网+”为制定政府信息公开法创造了良好契机，我国信息公开实践、国外信息公开法实施经验等则为信息公开法的制定奠定了基础。
4.进一步改进和完善绩效管理制度
一是应促进评估主体的多元化。邀请参事室、行政学院等智库，通过专业技能参与政府绩效评估过程。改进专家咨询制度，营造尊师重研、讲真话的氛围，鼓励专家发表独立见解。扩大公民参与政府绩效管理的途径，在事关公民切身利益的绩效评估中，吸收公民代表参与。二是应改进评估指标体系。减少经济建设类指标，增加社会保障、义务教育、环境保护投入等公共服务指标，并加大权重。采用上下互动的指标设计，上级和下级共同协商确定评估指标，而不单单是上级将评估指标压给下级。三是应加大评估结果运用力度。评估结果应及时反馈给被评估部门，帮助其诊断问题，改进工作，提高绩效。将评估结果与预算决策相结合，作为下一年度安排预算拨款、财政转移支付、安排公共项目等的依据。 5.进一步健全和完善政府问责制度
一是应扩大问责范围。除了对重大责任事故、造成恶劣社会影响等有损政府合法性的事件进行问责之外，对与职业伦理不符的事情、个人决策不当或工作不利导致重大损失以及不作为现象等，也都应进行问责。二是应扩大问责主体范围。除了政府系统内的同体问责外，还要加强人大问责的力度。鼓励司法机构和其他公共机构、新闻媒体、公众等多元主体开展问责，形成多视角、多层次、全方位的立体问责系统。三是应量责适用各种问责方式。责任小的就使用诫勉警告等轻微问责方式，责任重大的就应使用免职等严厉问责方式。不应大责化小，问而轻责；或小责化了，问而不责。在对失职官员加大问责的同时，还应高度重视对制度漏洞进行反思。
6.进一步改革和完善公务员制度
一是应改革公务员分类机制。把法官、检察官作为特殊类别，建立符合其职业特点的单独职务序列。建立法官、检察官员额制，科学确定法官、检察官员额。落实法官法和检察官法规定，研究建立与法官、检察官单独职务序列设置办法相衔接、有别于其他公务员的工资制度。二是应健全公务员激励保障机制。完善公务员职务与职级并行制度。改进选拔任用制度，推进和规范竞争上岗制度，真正实现竞争性选拔任用官员。改进工资制度，缩小地区间差距，建立正常的工资增长机制。三是应加大公务员培训力度。以现代公务员能力建设为核心，运用多种公务人力资源管理与开发技术对公务员进行培训，不断增强培训的针对性和实用性。加强公务员行政职业伦理教育，强化公务员的公共伦理观。
7.进一步发展和完善政府购买服务制度
一是应扩大政府购买服务范围。除了社区公共服务中的养老和医疗卫生服务购买外，还应扩大至教育、交通、安全、信息技术、环境保护、行业管理与协调事项、职业培训、统计调研、公共文化演出、城市维护与公共设施养护服务等广阔领域。二是应推进政府购买服务方式多元化。除了采用合同外包、抵用券、提供补助等方式外，还可运用公私合作、社会效益债券等购买公共服务方式，从而更好地提供多元化的公共服务。应进一步简化政府购买公共服务程序和流程，提高公民使用公共设施和服务的便利性。三是应加大对公共服务提供过程的监督检查。尽快建立信息报告、实地巡查、投诉处理、审计监督和阶段性评估制度。适时对《政府采购法》和《招标投标法》进行修改。
8.进一步改革和完善机关事务管理制度
一是应推进办公用房管理改革。办公用房应实行统一管理，推进政府机关房地产资源的有效配置和专业化服务。应深入研究，尽早探索实行官邸制。应严格按照中央要求，坚决禁止政府及其部门新建、扩建楼堂馆所。二是应继续推进公务用车改革和改进公务接待管理。按照中央要求，把正在进行的公务用车改革继续深入推进下去。进一步研究公务接待制度改革，探索建立适应市场经济的公务接待制度。三是应加强公务支出管理。继续扩大公务卡使用范围，创造条件，使偏远地区也逐渐能使用公务卡进行结算，同时不断提高公务卡的综合功能。“三公”经费公开应更详细，让人能够理解，看得明白。继续深入推进后勤服务管理社会化改革。
注释
①《李克强：用法治精神建设现代经济、现代社会、现代政府》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115053583.htm，2013年3月17日。②Chien-huei W. How does TRIPS transform Chinese administrative law. Global Jurist，2008， Vol.8， No.1， p.6.③Ed Gerrish. The impact of performance management on performance in public organizations：a meta-analysis. Public administration review，2016， Vol.76， No.1， pp.48—66.④Johan P. Olsen. Democratic order，autonomy，and accountability. Governance，2015， Vol.28， No.4， pp.425—440.⑤Peter Self. Political Theories of Modern Government：Its Role and Reform. New York：Routledge， 2009.⑥Andrew Podger， Hon Chan. The Concept of of‘Merit’in Australia， China and Taiwan.Australian journal of public administration，2015， Vol.74， No.3， pp.257—269.⑦Gong Ting， Zhou Na. Corruption and marketization：formal and informal rules in Chinese public procurement. Regulation & governance，2015， Vol.9， No.1， pp.63—76.⑧李军鹏：《中国现代政府建设的基本评估与发展趋势》，《新视野》2015年第1期。
责任编辑：浩淼文刀
关键词：现代政府制度；制度建设；政府治理现代化
中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）08-0001-06
政府制度在制约政府权力、保障公民权利、维护社会公平正义、提供公共服务等方面发挥着至关重要的作用。李克强总理上任伊始就明确提出，要用法治精神建设现代政府。①历史与实践表明，要建设现代政府、实现政府治理现代化，就需要现代化的政府制度。现代政府制度是指适应市场经济内在要求、尊崇法治原则、体现民主治理而建立的关于政府的组织机构、职能体系和权力运行方式等的规则程序。现代政府制度丰富繁多，其中主要包括公共预算与公共财政制度、行政法律制度、信息公开制度、绩效管理制度、政府问责制度、公务员制度、政府购买服务制度、机关事务管理制度等。这些制度基本涵盖了政府构成及其运行所应遵循的主要规则与程序。
一、我国现代政府制度建设的进展
改革开放以来，我国政府制度建设不断加强，对政府权力的制约越来越严格，对公民权利的保护越来越充分，对社会公平正义的维护越来越有效，对公共服务的提供也越来越量多质好。特别是“十二五”以来，法治保障、公开透明、多元责任等现代政府制度特征也日益凸显出来，我国政府制度建设取得了很大的进展，现代政府制度体系已基本形成。
1.公共预算与公共财政制度已经建立
公共预算管理进一步加强。我国于1995年1月1日起施行了《预算法》，2014年8月进行了修改，修正后的《预算法》于2015年1月1日起施行。政府的非税收收入与支出纳入了预算管理，预算约束不断增强。公共收入管理不断健全。1990年我国开始逐步实行收支两条线管理，并越来越规范。政府税收收入比重逐年提高，非税收收入所占比重逐年下降，税收收入逐渐发展成为我国政府主要的、基本的公共收入来源。公共支出结构不断优化。政府投入竞争性、盈利性领域的公共支出明显减少，民生型公共支出如义务教育、最低生活保障等方面的支出已大幅度增加。
2.行政法律制度已经建立
就行政实体法来说，数量不断增长，我国制定出台了《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律。就行政程序法来
收稿日期：2016-04-15
*基金项目：国家行政学院科研重大项目“现代政府的基本理论及其建设研究”（13ZBZD002）。
作者简介：薛刚，男，国家行政学院公共管理教研部副教授（北京100089）。
说，人们对行政程序重要性的认识不断提高，我国制定实施了《行政诉讼法》《行政许可法》《行政强制法》等法律。加入WTO后，我国行政法律制度有了很大改进。②我国的行政立法取得丰硕成果，制定了一系列行政法律和规章，立法程序不断规范，立法技术不断提高。我国的行政司法工作不断加强，行政复议、行政裁决、行政调解、行政仲裁等制度均已建立，并在解决争议和纠纷中发挥了很大作用。政府部门行政执法不断规范，对执法自由裁量的约束较之前大幅提高。
3.信息公开制度已经确立
为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，促进依法行政，我国自2008年5月1日起施行了《政府信息公开条例》。当前，政府信息对普通大众的开放程度不断提高，政府的权力运行和公共政策制定过程对公众开放的程度也在持续提高。除了行政机关外，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织也实行了信息公开。政府信息公开的范围在实践发展中不断扩大，免除公开的范围相对在不断缩小。对于不依法履行政府信息公开义务的行政机关、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，也依法给予了一定追究。
4.绩效管理制度已普遍推行
公共组织中基于绩效的管理非常普遍，很多国家的政府都实行了绩效管理制度。③近年来，政府绩效管理制度在我国逐步出现并在越来越多的政府部门开始推行。2011年3月，国务院建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，有力推动了绩效管理制度的发展。当前，政府绩效评估主体除了上级部门、本级领导和其他部门外，不少地方还包括了专家和相关研究机构，有的地方还开展了公众评议。政府绩效评估指标体系不断优化，公共服务指标所占比重持续增加。各级政府运用多种方法开展评估，评估方法不断改进。各级政府也越来越重视评估结果运用，越来越多地将评估结果用于评优评先、绩效奖励等方面。
5.政府问责制度已初步建立
约翰·P·奥尔森指出，责任是管理者和被管理者之间组织关系的准则，对公共官员进行问责是民主的成就。④2003年4月，因非典事件免去时任卫生部长、北京市长后，政府问责制度在我国迅速发展起来。2004年4月，《党政领导干部辞职暂行规定》发布施行，政府问责范围不断扩大。政府问责主体除了上级部门和领导外，人大也开始在问责中发挥更大的作用。除了问责直接责任和操作责任外，不少地方已开始问责间接责任和领导责任。政府问责方式多样，既有道歉等轻微问责，也有免职等严厉问责。对被问责官员陈述、申辩等权利的保障，已引起各级政府一定程度的重视。
6.公务员制度已全面建立
1993年8月14日，国务院公布《国家公务员暂行条例》。2005年4月27日，《公务员法》通过，2006年1月1日起施行。公务员录用机制有效运转，初级公务员逢进必考原则确立，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，必须通过公开考试、平等竞争、择优录取。公务员分类机制已经建立，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。公务员激励保障机制已建立，制定了一系列考核、晋升、工资福利保险等规定。公务员培训机制运行良好，1988年开始筹建、1994年正式成立国家行政学院，开始正规化、大规模培训公务员。公务员制约监督机制已经建立，并发挥了重要作用。 7.政府购买服务制度正加紧建设
2003年1月1日，我国开始施行《政府采购法》。2013年9月26日，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布。2014年12月15日，财政部等印发《政府购买服务管理办法（暂行）》。2014年12月31日，国务院通过《政府采购法实施条例》，并于2015年3月1日起施行。政府购买服务范围从单一采购为自身提供的服务扩展为同时购买为社会提供的公共服务，而且政府购买公共服务的范围也在不断扩大。政府购买服务方式主要以服务外包为主，也采用了提供补助、发放食品券等方式。政府购买服务程序正在不断规范。政府购买服务的监督检查正在逐步加强。
8.机关事务管理制度已全面建立
2012年6月13日，国务院通过《机关事务管理条例》，并自2012年10月1日起施行。县级以上政府对本级机关办公用房基本都实行了统一权属登记。2014年7月公布的《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》《中央和国家机关公务用车制度改革方案》坚持了社会化、市场化方向，取消了一般公务用车。2012年12月，《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》下发后，各级政府公务接待等制度执行得更好。2007年，我国开始推行公务卡制度。当前，除部分偏远地区外，公务卡制度已基本实现全覆盖，成为我国公务支出管理领域的一项基础性制度。
以上这八项制度，彼此之间也是相互有机联系、相互促进的。公共预算与公共财政制度是现代政府制度的核心制度，是其他各项制度有效运行的基础和前提。行政法律制度贯穿于其他各项制度之中，为其他各项制度提供了合法性来源，提供了法律法规保障。信息公开制度渗透于其他各项制度之中，并为绩效评估和政府问责创造了前提条件。绩效管理制度中的绩效理念体现在其他各项制度之中，为制度体系的整体绩效提升奠定了基础。政府问责制度凸显了现代政府的责任担当，其他各项制度在设计中都落实了这一理念。公务员制度对政府工作人员的激励保障进行了设计规范，为其他各项制度的有效运行奠定了最具创造力的人力资源基础。以政府采购制度为中心的政府购买服务制度既体现了其他制度的核心要义，也为其他制度有效运行奠定了基础，并使公共服务提供更加多元丰富。机关事务管理制度则为其他各项制度的落实提供了必不可少的后勤保障。
二、我国现代政府制度建设存在的主要问题
现代政府不是止步不前的，上一个十年所做的概括，到了下一个十年就不得不修改。⑤我国政府制度建设已取得很大进展，但和当前现代政府的要求相比，还有不少问题，需要在“十三五”期间乃至更长的一段时期内加以解决。
1.公共预算与公共财政制度还不健全
一是公共预算管理存在许多问题。预算基本上还是年度性的，不能评估政策的中长期影响。预算破碎而不完整，仍存在大量预算外资金。预算决定权仍主要在政府而不在人大。预算的约束力仍不够强。二是公共收入管理存在很多不足。我国税收立法还不完善，18个税种中，只有3个通过人大立法予以确认。各种规费仍比较多，非税收收入所占财政收入比重仍然过高。很多地方政府靠借债融资弥补经费不足，债务风险在不断累积。三是公共支出管理存在不少问题。中央和地方事权与支出责任划分仍不清晰。公共支出结构仍不合理，经济建设支出比例仍旧过高，而社会保障、义务教育等方面的公共服务支出仍很不足。
2.行政法律制度还不完善
一是从行政实体法角度来看，行政机构组织法、编制法过于原则化和简约化，由此增加了机构设置和人员编制的随意性，也给政府机构膨胀预留了空间。同时，除现行的公务员法外，我国还没有专门针对公务员的伦理规范要求。二是从行政程序法角度来看，我国仍然缺乏规制行政行为的行政程序法。此外，非常重要的听证制度在很多情况下流于形式，有的听证会在一些情况下类似于一场由地方政府部门自导自演的作秀活动，听证应有的作用大打折扣。三是行政立法的技术需要进一步提高，行政司法的公信力不强，行政执法的程序还不够规范，由行政执法不当而引发的社会矛盾冲突仍比较多等。
3.政府信息公开还有待进一步加强
一是政府运行过程和政府信息对社会公众开放的程度还不够高。公众自由获取政府信息的经常性机制尚未建立，公众对政府运行情况的知情权保障还不够充分。地方政府公布的法规、文件等数量少，更新不及时。二是政府信息公开的范围还不够大。对信息公开范围加以界定的是《保密法》，而该法强调的是保密而非公开，不仅保密范围过宽，而且定密权和解密权均在政府。许多地方政府没有将涉及公众利益的规范性文件向社会公开。三是政府信息公开实施主体的观念还需要转变。“公开越多，做事越难”的观念在很多政府部门中仍然存在。对于应公开而没有公开的相关责任人的处理还不够严格。公民获得政府信息的程序方面也缺乏保障和救济。
4.政府绩效管理制度仍需改进
一是政府绩效评估主体不够多元，专家学者的参与还不够深入，对他们的意见重视程度也不够。公众参与的面还不够宽，虽然也采取了公众评议等措施，但主要还是由上级领导来评估，而领导并不是公共产品和服务的直接消费者。二是从评估指标来看，经济建设指标仍旧过多，公共服务指标仍比较少，权重比较低，结果导向的指标还比较少。评估指标确定往往由上级单方面给下级部门设定，下级在指标确定上的合理发言权较小。三是政府绩效评估结果运用还很不充分。评估结果对被评估部门诊断改进工作的作用发挥还不够充分，与部门预算还没有关联起来，与部门自主权的大小还没有关联起来。
5.政府问责制度亟须完善
一是政府问责范围仍很有限。大多还是针对重大安全事故、重大群体性事件等开展问责。政府问责的临时性、运动式特点还比较明显，而制度性、规范化还不够。对不作为的问责仍非常少见。二是政府问责主体还不够多元化。还是以政府内部的同体问责为主，来自政府外部的异体问责仍比较少。人大的作用虽有所增强，但仍很不够。在政府官员问责过程中，大众传媒参与有限，公民对政府官员问责过程的参与和监督制约作用非常薄弱。三是政府问责方式中，以取消评优评先资格、诫勉警告、书面检查、限期整改等轻微问责方式为主，而责令辞去领导职务、免职等严厉问责方式则较少采用。官员被问责后的复出程序也没有相应规定。 6.公务员制度亟待改进
一是公务员分类机制还不够科学合理。将法官、检察官与其他政府部门公务员放在一起管理，导致了很多问题，影响了法官、检察官队伍的专业化和职业化。政府机构中工作人员身份复杂多样，同工不同酬、同岗不同酬在各个政府层级都存在。二是公务员激励保障机制不够健全。公务员工资相对来说仍有些偏低。功绩原则仍被应用在相当看重关系的文化中。⑥公务员晋升没有形成公开、公平的竞争机制，主要还是由上级来评价下级并决定下级干部任免。三是公务员培训机制也需要改进。面对新形势和新任务的要求，国家对公务员开展培训的力度还不够大。国外普遍采用的“胜任力模型”“360度反馈”等培训工具还很少被采用。对公务员的制约监督机制也不健全。
7.政府购买服务制度还很不完善
一是政府购买服务范围还不够宽，主要集中于社区公共服务中的养老和医疗卫生服务的购买。购买资金规模偏小，公共文化演出等应纳入购买公共服务范围的事项还没有被广泛纳入。二是政府采购构架展示了市场竞争的景况，但还没有完全体现它的要旨。⑦政府购买服务方式还不够多元化，公私合作、社会效益债券等有效方式还很少采用。政府购买服务的程序和流程还比较烦琐，也不够透明。对公共服务提供过程的监督检查还很不到位。三是政府购买公共服务的法律法规缺失。调整政府采购行为的法律是《政府采购法》和《招标投标法》，但这两部法律间却存在着不少矛盾和冲突，影响了政府购买服务制度建设的顺利推进。
8.机关事务管理制度还不完善
一是政府机关房地产资源的有效配置和专业化服务还很不到位。办公用房产权部门所有、分散建设、分散管理，造成部门间房产占有不均，房产余缺难以调剂。在大部制改革中，由于缺乏统一的办公地点，严重影响了一些新组建部门的内部融合。二是有的地方还没有进行公务用车制度改革。公务接待中超规格、超标准接待现象还较为普遍。公务支出管理中还存在很多漏洞，个别领导干部职务消费向权力消费异化，很多消费都可以打着职务消费的名义报销。三是有的政府机关后勤服务社会化水平还不够高，后勤体制改革步伐较小，仍在等待拖延。后勤服务引入市场竞争仍很不够，后勤服务由传统的实物保障改为货币化保障还不够快。
三、改进和完善我国现代政府制度的对策建议
现代政府制度是我国在政府治理现代化发展过程中，在学习借鉴发达国家成功经验的基础上，建立符合我国国情特点、能够解决我国经济社会发展问题的制度选择。结合我国政府实践与经济社会转型的时代特点，当前和今后一个时期，改进和完善我国现代政府制度可从如下方面入手。
1.进一步健全完善公共预算与公共财政制度
一是应推进公共预算管理改革。规范预算行为，推动预算管理的科学化、民主化和法治化。建立跨年度预算平衡机制。强化人大对预算的监督审查，增强预算的约束力。增强预算监督的严肃性和预算活动的公开性，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。二是应推进公共收入管理改革。认真贯彻2015年3月修订的《立法法》规定的税收法定原则，加快税收立法。减少政府收费和政府性基金等非税收收入的总额和比重。加强对硫税、碳税等环境税的研究，逐步探索开征环境税种。公开地方政府资产负债表。三是应推进公共支出管理改革。适度加强中央事权和支出责任，保证地方财力与其事权和支出责任基本匹配。优化公共支出结构，把公共支出更多投向社会保障、义务教育、医疗卫生、环境保护等公共服务领域。
2.进一步健全完善行政法律制度
一是应将抽象行政行为纳入司法审查范围。随着全面推进依法治国的不断深入，应当确立对抽象行政行为的司法审查权，这是我国司法审查制度发展的必然趋势。可考虑在最高人民法院之下，设立相对独立的行政法院，来统一行使司法审查权。二是应研究制定行政程序法。应牢固树立依程序行政的理念，行政程序不是用来强化行政权的，而主要是用来规范和制约行政权的。应考虑着手制定一部统一的行政程序法典，对行政程序中具有共性的部分加以系统、全面的规定。三是应完善行政组织法。完善各级行政组织立法，明确行政机关相对独立的法律地位。行政机构以依法设置为原则，在立法上由概括式改为列举式，以便有效控制机构数量。以建设法治政府和服务型政府为目标，进行行政职权的合理配置。
3.进一步改进和完善信息公开制度
一是应深刻认识信息公开制度在现代政府治理中的重要地位。政府信息公开被视为基本的民主制度，已有五十多个国家和地区通过立法确立了信息公开制度。现代政府制度的公开性要求各种政府程序、行为都要公开运作、阳光运行，接受全社会的监督与评估。⑧二是应全方位扎实推进政府政务公开。认真贯彻落实《政府信息公开条例》和《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，坚持以公开为常态、不公开为例外原则。扩大政府信息公开范围，通过多种途径和形式及时公开，并接受公众的评议和监督。三是应着手研究制定《信息公开法》。“互联网+”为制定政府信息公开法创造了良好契机，我国信息公开实践、国外信息公开法实施经验等则为信息公开法的制定奠定了基础。
4.进一步改进和完善绩效管理制度
一是应促进评估主体的多元化。邀请参事室、行政学院等智库，通过专业技能参与政府绩效评估过程。改进专家咨询制度，营造尊师重研、讲真话的氛围，鼓励专家发表独立见解。扩大公民参与政府绩效管理的途径，在事关公民切身利益的绩效评估中，吸收公民代表参与。二是应改进评估指标体系。减少经济建设类指标，增加社会保障、义务教育、环境保护投入等公共服务指标，并加大权重。采用上下互动的指标设计，上级和下级共同协商确定评估指标，而不单单是上级将评估指标压给下级。三是应加大评估结果运用力度。评估结果应及时反馈给被评估部门，帮助其诊断问题，改进工作，提高绩效。将评估结果与预算决策相结合，作为下一年度安排预算拨款、财政转移支付、安排公共项目等的依据。 5.进一步健全和完善政府问责制度
一是应扩大问责范围。除了对重大责任事故、造成恶劣社会影响等有损政府合法性的事件进行问责之外，对与职业伦理不符的事情、个人决策不当或工作不利导致重大损失以及不作为现象等，也都应进行问责。二是应扩大问责主体范围。除了政府系统内的同体问责外，还要加强人大问责的力度。鼓励司法机构和其他公共机构、新闻媒体、公众等多元主体开展问责，形成多视角、多层次、全方位的立体问责系统。三是应量责适用各种问责方式。责任小的就使用诫勉警告等轻微问责方式，责任重大的就应使用免职等严厉问责方式。不应大责化小，问而轻责；或小责化了，问而不责。在对失职官员加大问责的同时，还应高度重视对制度漏洞进行反思。
6.进一步改革和完善公务员制度
一是应改革公务员分类机制。把法官、检察官作为特殊类别，建立符合其职业特点的单独职务序列。建立法官、检察官员额制，科学确定法官、检察官员额。落实法官法和检察官法规定，研究建立与法官、检察官单独职务序列设置办法相衔接、有别于其他公务员的工资制度。二是应健全公务员激励保障机制。完善公务员职务与职级并行制度。改进选拔任用制度，推进和规范竞争上岗制度，真正实现竞争性选拔任用官员。改进工资制度，缩小地区间差距，建立正常的工资增长机制。三是应加大公务员培训力度。以现代公务员能力建设为核心，运用多种公务人力资源管理与开发技术对公务员进行培训，不断增强培训的针对性和实用性。加强公务员行政职业伦理教育，强化公务员的公共伦理观。
7.进一步发展和完善政府购买服务制度
一是应扩大政府购买服务范围。除了社区公共服务中的养老和医疗卫生服务购买外，还应扩大至教育、交通、安全、信息技术、环境保护、行业管理与协调事项、职业培训、统计调研、公共文化演出、城市维护与公共设施养护服务等广阔领域。二是应推进政府购买服务方式多元化。除了采用合同外包、抵用券、提供补助等方式外，还可运用公私合作、社会效益债券等购买公共服务方式，从而更好地提供多元化的公共服务。应进一步简化政府购买公共服务程序和流程，提高公民使用公共设施和服务的便利性。三是应加大对公共服务提供过程的监督检查。尽快建立信息报告、实地巡查、投诉处理、审计监督和阶段性评估制度。适时对《政府采购法》和《招标投标法》进行修改。
8.进一步改革和完善机关事务管理制度
一是应推进办公用房管理改革。办公用房应实行统一管理，推进政府机关房地产资源的有效配置和专业化服务。应深入研究，尽早探索实行官邸制。应严格按照中央要求，坚决禁止政府及其部门新建、扩建楼堂馆所。二是应继续推进公务用车改革和改进公务接待管理。按照中央要求，把正在进行的公务用车改革继续深入推进下去。进一步研究公务接待制度改革，探索建立适应市场经济的公务接待制度。三是应加强公务支出管理。继续扩大公务卡使用范围，创造条件，使偏远地区也逐渐能使用公务卡进行结算，同时不断提高公务卡的综合功能。“三公”经费公开应更详细，让人能够理解，看得明白。继续深入推进后勤服务管理社会化改革。
注释
①《李克强：用法治精神建设现代经济、现代社会、现代政府》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115053583.htm，2013年3月17日。②Chien-huei W. How does TRIPS transform Chinese administrative law. Global Jurist，2008， Vol.8， No.1， p.6.③Ed Gerrish. The impact of performance management on performance in public organizations：a meta-analysis. Public administration review，2016， Vol.76， No.1， pp.48—66.④Johan P. Olsen. Democratic order，autonomy，and accountability. Governance，2015， Vol.28， No.4， pp.425—440.⑤Peter Self. Political Theories of Modern Government：Its Role and Reform. New York：Routledge， 2009.⑥Andrew Podger， Hon Chan. The Concept of of‘Merit’in Australia， China and Taiwan.Australian journal of public administration，2015， Vol.74， No.3， pp.257—269.⑦Gong Ting， Zhou Na. Corruption and marketization：formal and informal rules in Chinese public procurement. Regulation & governance，2015， Vol.9， No.1， pp.63—76.⑧李军鹏：《中国现代政府建设的基本评估与发展趋势》，《新视野》2015年第1期。
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