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信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众的重要桥梁、倾听群众呼声的重要窗口、体察群众疾苦的重要途径。党中央、国务院对信访工作始终高度重视，推出了一系列重要部署和有效举措，全力维护人民群众的合法权益。与此同时，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，也出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，导致少数群众“信访不信法”甚至“弃法转访”、“以访压法”等问题比较突出，严重损害司法权威，影响正常有序的涉法涉诉信访秩序。
各种社会矛盾，最终还是要在规范的、法律的轨道上解决。这既需要法律精神和法律思维的养成，也需要完善相关制度、机制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》），提出改革涉法涉诉信访工作机制，依法处理涉法涉诉信访问题。推动涉法涉诉信访工作机制改革，既是全面推进依法治国的必然要求，也是维护最广大人民根本利益的需要。
一 、涉法涉诉信访改革的主要内容
《意见》提出改革涉法涉诉信访工作机制，依法处理涉法涉诉信访问题的总体思路是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。
《意见》提出要改革下列五项涉法涉诉信访工作机制：一是实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。二是建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，各级政法机关及时审查涉法涉诉信访事项，符合法律规定的，依法转入相应法律程序办理；不符合法律规定的，做好解释说明工作。三是严格落实依法按程序办理制度，对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定时限内公正办结。四是建立涉法涉诉信访依法终结制度，对经过中央或省级政法机关审核，认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。五是健全国家司法救助制度，对因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难的，按规定及时给予司法救助。
同时，《意见》提出要通过提高执法质量、强化执法监督、严格责任追究、深化检务公开，进一步提高执法司法公信力；通过畅通信访渠道、防止案件积压、引导信访下行、严肃处理违法上访行为，依法维护涉法涉诉信访秩序；通过完善领导体制机制、健全协作配合机制、排除对依法处理涉法涉诉信访问题的干扰、创造良好舆论环境，加强和改进依法处理涉法涉诉信访问题的组织领导。
二、涉法涉诉信访改革存在的问题
涉法涉诉改革既是对政法机关执法方式、工作机制的重大变革，也是对现行信访体制、信访制度的重大调整，牵一发而动全身，既要解决好老问题，又要预防和处理好新问题，尽可能减小改革带来的冲击和动荡。笔者认为目前涉法涉诉改革起步不久，很多配套机制还不成熟和完善，改革过程中可能会存在以下几方面的问题：
（一）“入口”不顺。
1、“诉”与“访”未能确实有序实施分离，导致应当由政法机关处置的涉法涉诉信访案件未能及时导入司法程序。究其原因，可能是接收信访的部门和审查人员对两者的界定标准还未完全理解透。
2、司法不独立，导致“入口”不正当。在中国，党政领导有权对司法机关作出指示，因此司法机关在很多时候要依赖领导的批示。有些领导批示确实对案件的公正处理起到积极作用，有些案件如果没有领导的批示，信访人的合法权益可能得不到及时维护。但是一个信访案件虽然符合启动法律程序的条件，却是依靠领导的一个批示就进入司法程序，这似乎从表面上看有利于促成法治，但实际上却是不正当的，极容易给人留下“谁的官大就找谁”、“人治”要比“法治”管用的印象。
3、信访者本身的局限。大多数上访者法律素养不高，有的甚至还是文盲，很难对法律、政策有正确的认识和准确的把握，一旦他们认为自己的利益受损便四方投诉求援，到处寄信申诉，根本不管自己的这个事情该归哪个部门管，期待他们通过正确的途径和程序向正确的机关反映问题无疑是不现实的，因此多头申诉、多头受理的现象时有发生。
（二）“程序”空转。
改革后，政法机关信访量增加，为避免案件积压，超时限办案等，出于应付、拖延思想，容易出现仅在法律程序上“兜圈子”，不解决实际问题的状况。
（三）“出口”不畅。
1、终结案件质量有瑕疵。对控告申诉案件，并未走完法律程序，对上访者反映的合理诉求并未全部解决等，就终结案件，导致信访不止。
2、信访处理方式无原则。一些上访者采取越级访、非正常访、缠访闹访等方式表达诉求，有的机关或部门为避免涉法涉诉信访案件“终而不结”，突破政策、法律底线，简单地“花钱买平安”，继而引发新的涉法涉诉信访问题。
3、案件办结答复超期限。修改后的刑诉法、民诉法调整了涉法涉诉信访的处理流程和办法，例如民诉法第209条规定，原来属于法院、公安受理的一部分涉法涉诉信访案件，信访人将转向检察机关寻求权利救济，检察机关信访案件受理数量激增，加之检察机关新的工作机制运转一时还不适应，部分院控申力量薄弱，容易出现案件积压、处置不及时。信访人得不到回应，又会寻求新的救济途径，可能影响信访秩序，干扰法律正常实施。
三、推进涉法涉诉信访改革的几点建议
涉法涉诉信访改革总会遇到各种各样的问题，是一个需要磨合、衔接的过程，是一个不断发现问题、解决问题的过程。笔者觉得针对上述存在的问题，采取以下有效解决方式，改革措施实施会更顺畅，改革成效也会更明显。 （一）坚持预防为先，从源头减少涉检涉诉信访问题。
1、业务部门要加强执法办案风险评估预警。对检察执法办案行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等风险进行分析研判，科学设定案件风险等级，按照“谁评估，谁负责”的原则，严格落实风险化解责任。案件管理部门要加强对执法办案风险评估预警情况的组织协调和督促检查。
2、控申部门要加强内外协作，形成处置涉法涉诉信访问题的合力。要建立与业务部门的对接机制，了解办案过程中存在的风险以及相关案件情况，以便与案件有关联的人来访时能迅速合理应对。同时，要加强与公安、法院的沟通联系，例如通过定期召开联席会、建立控告申诉案件审查受理信息互通互享机制等方式，强化监督，对涉法涉诉信访事项做到早发现、早疏导、早化解。
（二）畅通信访渠道，兼顾实体和程序解决信访事项。
1、坚持诉访分离，确保导入法律程序畅通。针对诉访分离、法律程序导入方面存在的突出问题，严格依照刑诉法、民诉法和检察机关涉法涉诉信访案件范围，科学设定审查受理与甄别分流的条件和程序。具体而言，对符合法定条件、依法应进入法律程序的要及时导入；对存在执法瑕疵但不影响实体处理的，分别不同情况，通过提出检察建议、发送纠正违法通知书等方式，及时予以补正，争取当事人的理解和认可；对涉及其他政法机关的，建立健全衔接配合机制，确保每一起案件都有相应的部门接待受理，防止因入口不畅激化矛盾。
2、加大法制宣传教育力度，引导群众依法逐级反映诉求、理性文明上访维权。同时。畅通群众表达诉求的渠道，通过预约接访、视频接访、领导下访等方式，方便群众行使控告申诉的权利。
（三）完善配套机制，扎实推进涉法涉诉信访改革。
建立特殊疑难信访问题专项救助资金，用于重大疑难信访问题的处理，列入信访财政预算，推动疑难复杂信访问题有效解决。对个别确属按司法渠道难以解决，通过信访专项救助能够彻底息诉罢访的特殊疑难涉法涉诉信访个案，予以救助，其信访专项资金支付标准以生效判决等法律文书和裁定未执结部分为依据支付。
随着依法治国基本方略不断推进，人民群众的法律意识、权利意识不断增强，遇事“找法律”、“讨说法”的现象日益普遍，大量社会矛盾以涉法涉诉信访案件的形式汇聚到政法机关，对政法机关解决涉法涉诉信访提出了更高更严的要求，改革势在必行，尽管改革的道路漫长而艰难，但是只要政法干警坚守让民众在每一个案件中都感受到公平正义的信念，相信 “信法不信访”的改革预想最终一定会实现。
（作者通讯地址：南通市人民检察院，江苏 南通 226000；南通市通州区人民检察院，江苏 南通 226300）
各种社会矛盾，最终还是要在规范的、法律的轨道上解决。这既需要法律精神和法律思维的养成，也需要完善相关制度、机制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》），提出改革涉法涉诉信访工作机制，依法处理涉法涉诉信访问题。推动涉法涉诉信访工作机制改革，既是全面推进依法治国的必然要求，也是维护最广大人民根本利益的需要。
一 、涉法涉诉信访改革的主要内容
《意见》提出改革涉法涉诉信访工作机制，依法处理涉法涉诉信访问题的总体思路是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。
《意见》提出要改革下列五项涉法涉诉信访工作机制：一是实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。二是建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，各级政法机关及时审查涉法涉诉信访事项，符合法律规定的，依法转入相应法律程序办理；不符合法律规定的，做好解释说明工作。三是严格落实依法按程序办理制度，对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定时限内公正办结。四是建立涉法涉诉信访依法终结制度，对经过中央或省级政法机关审核，认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。五是健全国家司法救助制度，对因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难的，按规定及时给予司法救助。
同时，《意见》提出要通过提高执法质量、强化执法监督、严格责任追究、深化检务公开，进一步提高执法司法公信力；通过畅通信访渠道、防止案件积压、引导信访下行、严肃处理违法上访行为，依法维护涉法涉诉信访秩序；通过完善领导体制机制、健全协作配合机制、排除对依法处理涉法涉诉信访问题的干扰、创造良好舆论环境，加强和改进依法处理涉法涉诉信访问题的组织领导。
二、涉法涉诉信访改革存在的问题
涉法涉诉改革既是对政法机关执法方式、工作机制的重大变革，也是对现行信访体制、信访制度的重大调整，牵一发而动全身，既要解决好老问题，又要预防和处理好新问题，尽可能减小改革带来的冲击和动荡。笔者认为目前涉法涉诉改革起步不久，很多配套机制还不成熟和完善，改革过程中可能会存在以下几方面的问题：
（一）“入口”不顺。
1、“诉”与“访”未能确实有序实施分离，导致应当由政法机关处置的涉法涉诉信访案件未能及时导入司法程序。究其原因，可能是接收信访的部门和审查人员对两者的界定标准还未完全理解透。
2、司法不独立，导致“入口”不正当。在中国，党政领导有权对司法机关作出指示，因此司法机关在很多时候要依赖领导的批示。有些领导批示确实对案件的公正处理起到积极作用，有些案件如果没有领导的批示，信访人的合法权益可能得不到及时维护。但是一个信访案件虽然符合启动法律程序的条件，却是依靠领导的一个批示就进入司法程序，这似乎从表面上看有利于促成法治，但实际上却是不正当的，极容易给人留下“谁的官大就找谁”、“人治”要比“法治”管用的印象。
3、信访者本身的局限。大多数上访者法律素养不高，有的甚至还是文盲，很难对法律、政策有正确的认识和准确的把握，一旦他们认为自己的利益受损便四方投诉求援，到处寄信申诉，根本不管自己的这个事情该归哪个部门管，期待他们通过正确的途径和程序向正确的机关反映问题无疑是不现实的，因此多头申诉、多头受理的现象时有发生。
（二）“程序”空转。
改革后，政法机关信访量增加，为避免案件积压，超时限办案等，出于应付、拖延思想，容易出现仅在法律程序上“兜圈子”，不解决实际问题的状况。
（三）“出口”不畅。
1、终结案件质量有瑕疵。对控告申诉案件，并未走完法律程序，对上访者反映的合理诉求并未全部解决等，就终结案件，导致信访不止。
2、信访处理方式无原则。一些上访者采取越级访、非正常访、缠访闹访等方式表达诉求，有的机关或部门为避免涉法涉诉信访案件“终而不结”，突破政策、法律底线，简单地“花钱买平安”，继而引发新的涉法涉诉信访问题。
3、案件办结答复超期限。修改后的刑诉法、民诉法调整了涉法涉诉信访的处理流程和办法，例如民诉法第209条规定，原来属于法院、公安受理的一部分涉法涉诉信访案件，信访人将转向检察机关寻求权利救济，检察机关信访案件受理数量激增，加之检察机关新的工作机制运转一时还不适应，部分院控申力量薄弱，容易出现案件积压、处置不及时。信访人得不到回应，又会寻求新的救济途径，可能影响信访秩序，干扰法律正常实施。
三、推进涉法涉诉信访改革的几点建议
涉法涉诉信访改革总会遇到各种各样的问题，是一个需要磨合、衔接的过程，是一个不断发现问题、解决问题的过程。笔者觉得针对上述存在的问题，采取以下有效解决方式，改革措施实施会更顺畅，改革成效也会更明显。 （一）坚持预防为先，从源头减少涉检涉诉信访问题。
1、业务部门要加强执法办案风险评估预警。对检察执法办案行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等风险进行分析研判，科学设定案件风险等级，按照“谁评估，谁负责”的原则，严格落实风险化解责任。案件管理部门要加强对执法办案风险评估预警情况的组织协调和督促检查。
2、控申部门要加强内外协作，形成处置涉法涉诉信访问题的合力。要建立与业务部门的对接机制，了解办案过程中存在的风险以及相关案件情况，以便与案件有关联的人来访时能迅速合理应对。同时，要加强与公安、法院的沟通联系，例如通过定期召开联席会、建立控告申诉案件审查受理信息互通互享机制等方式，强化监督，对涉法涉诉信访事项做到早发现、早疏导、早化解。
（二）畅通信访渠道，兼顾实体和程序解决信访事项。
1、坚持诉访分离，确保导入法律程序畅通。针对诉访分离、法律程序导入方面存在的突出问题，严格依照刑诉法、民诉法和检察机关涉法涉诉信访案件范围，科学设定审查受理与甄别分流的条件和程序。具体而言，对符合法定条件、依法应进入法律程序的要及时导入；对存在执法瑕疵但不影响实体处理的，分别不同情况，通过提出检察建议、发送纠正违法通知书等方式，及时予以补正，争取当事人的理解和认可；对涉及其他政法机关的，建立健全衔接配合机制，确保每一起案件都有相应的部门接待受理，防止因入口不畅激化矛盾。
2、加大法制宣传教育力度，引导群众依法逐级反映诉求、理性文明上访维权。同时。畅通群众表达诉求的渠道，通过预约接访、视频接访、领导下访等方式，方便群众行使控告申诉的权利。
（三）完善配套机制，扎实推进涉法涉诉信访改革。
建立特殊疑难信访问题专项救助资金，用于重大疑难信访问题的处理，列入信访财政预算，推动疑难复杂信访问题有效解决。对个别确属按司法渠道难以解决，通过信访专项救助能够彻底息诉罢访的特殊疑难涉法涉诉信访个案，予以救助，其信访专项资金支付标准以生效判决等法律文书和裁定未执结部分为依据支付。
随着依法治国基本方略不断推进，人民群众的法律意识、权利意识不断增强，遇事“找法律”、“讨说法”的现象日益普遍，大量社会矛盾以涉法涉诉信访案件的形式汇聚到政法机关，对政法机关解决涉法涉诉信访提出了更高更严的要求，改革势在必行，尽管改革的道路漫长而艰难，但是只要政法干警坚守让民众在每一个案件中都感受到公平正义的信念，相信 “信法不信访”的改革预想最终一定会实现。
（作者通讯地址：南通市人民检察院，江苏 南通 226000；南通市通州区人民检察院，江苏 南通 226300）