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教育经费投入不足一直是困扰我国教育事业发展的重大问题。随着我国义务教育免费政策的出台与实施,教育公平的推进和义务教育质量的提高,义务教育的建设与发展需要更多的资金投入。而我国逐年增长的教育经费很难满足目前义务教育的需要。
义务教育作为一种具有最明显外部特征的纯公共产品,其在社会经济发展中的重要战略作用,决定了政府在义务教育的发展上肩负着不可推卸的责任。我国党和政府一直关心和重视义务教育并逐步把义务教育纳入公共财政的保障范围之内,不断加大财政的投入力度。但是,由于国家经济发展水平的限制,以及义务教育的盘子过大,教育经费的投入很难满足义务教育的实际需要。政府投入不足已成为我国义务教育发展的“软肋”。义务教育基础比较薄弱,义务教育区域、城乡和校际之间存在的“鸿沟”有待填平;义务教育投入不足的历史欠账,有待“偿本还息”。因此,在国家教育经费很难增加的情况下,要促使义务教育事业的更快发展,发行义务教育公债不失为弥补义务教育经费投入不足的一个有益的尝试。
目前我国义务教育经费投入现状分析
近几年来,国家不断加大对教育的财政投入力度,并制定了一系列的措施保证落实《教育法》规定的“三个增长”。以2006年全国教育经费执行情况为例,全国教育经费为9815.31亿元,比2005年的8418.84亿元增长16.59％。其中,国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等项）为6348.36亿元,比2005的5161.08亿元增长23.00％。预算内教育经费6134.35亿元,比2005年的4946.04亿元增长24.05%。预算内教育经费占财政支出的比例也由2005年的14.58%上升到了2006年的15.18%
在肯定我国教育经费得到快速增长的同时,也要清醒地看到我国的教育投入在国际上仍然处于较低的水平,还远远满足不了教育事业自身发展和办好让人民满意的教育的需要。从教育经费绝对投入水平来看,目前全世界年人均教育经费已接近500美元(其中美国人均超过3000美元,日本人均2000美元,韩国人均1500美元),而我国2005年人均教育经费还不足100美元,只相当于世界平均水平的1/5。从公共教育经费占GDP比例的相对投入水平看,2003年经济发达国家(OECD成员国)的政府教育经费占GDP的平均比例已达到5.5%,发展中国家的平均比例已达到4.2%, 而我国2005年政府教育经费仅占到GDP的2.83%。从生均经费指数( 各级教育生均经费支出占本国当年人均GDP的比例)看,OECD成员国小学、初中生均经费指数分别为0.20和0.23,而我国仅为0.13和0.16,远低于世界各国义务教育经费相对指数的平均水平。
我国教育经费不仅总体投入水平较低,同时,地区间、城乡间、学校间经费投入水平的不均衡状况十分突出,尤其是中、西部地区和农村的教育投入水平远低于东部地区和城市。另外,要推进地区、城乡、学校间的教育公平,将众多办学条件和教育质量均处于低水平的学校提升为合格或良好教育水平的学校,也亟须加大教育投入的力度。从小学生均投入水平的地区差异来看,2005年东部地区小学生均经费为2440元(生均经费指数为0.18,接近于国际平均水平),而中西部地区小学生均经费只有1400元(生均经费指数仅为0.10),低于东部地区1000元以上;东部地区初中生均经费为3070元(生均经费指数为0.22,也接近于国际平均水平),但中西部地区初中生均经费只有1670元(生均经费指数仅为0.12), 比东部地区低1400元。据初步测算,要使我国中西部地区义务教育的生均投入水平达到东部地区目前的平均水平,需要国家年增加投入1250亿元左右。仅此一项就需要全国公共教育经费占GDP的比例提高0.7个百分点。这里需要特别说明的是, 目前东部地区各省小学、初中的生均经费仅相当于北京、上海、广州、深圳等沿海大城市平均水平的1/3左右, 经费只是基本够用,还远谈不上宽裕。从缩小全国小学、初中的城乡差距的角度来看, 2005年全国农村小学与初中的生均经费比城镇的平均水平分别要低1000元与1300元,按目前全国农村义务教育学生1.1亿人规模来计算,要使全部农村小学、初中学校生均经费与本省的城镇学校的生均经费持平,大约也要国家年增加1200多亿元的教育投入,这就是我国推进义务教育公平的必要成本。这个目标的实现不可能是一蹴而就的。
因此,用发行教育公债的方法来拓展教育资金的筹措空间,并把它专款专用于教育基本建设项目,不失为缓解我国义务教育投入不足困境的一种现实且可行之策。
我国发行义务教育公债的可行性分析
1、发行义务教育公债的客观需要
2008年3月随着温家宝总理在政府工作报告中宣布:“农村义务教育已全面纳入财政保障的范围,对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书,对家庭经济困难寄宿生提供生活补助,使1.5亿的学生和780万名家庭经济困难的寄宿生受益。……从今年秋季起全面免除城市义务教育学杂费。”这意味着,我国在确立义务教育制度22年后,首次在全国范围内普遍实行真正意义的免费义务教育。可对于一个有13亿人口的发展中国家来说,实现义务教育免费绝非轻而易举。按照目前全国中小学在校生1.8亿人,人均每年学杂费500元计算,仅这一项学杂费就需要免费金额900亿元。我国虽然每年都投入大量义务教育经费,但相对于庞大的义务教育规模,这些经费无异于杯水车薪,很难满足义务教育的需要。众所周知,义务教育本身不能直接造成经济的增长,故在一定范围内的义务教育提供应是政府行为,而非商业行为。而义务教育是一个超前性和预期性很强的基础性事业,为其筹措资金具有长期性、持续性和收益滞后性等特点,往往使得私人投资不愿涉足其中。并且相对于国外完善的市场化教育融资机制,我国社会力量参与教育的融资又比较薄弱。所以,以目前国家财政资金投入不能满足义务教育急剧增长的需求的情况下,发行义务教育公债就成为解决当前义务教育经费困难的一种有效途径。
2、发行义务教育公债的经济基础
义务教育公债是国家为了满足义务教育的资金需要,通过国家财政信用,向国内外筹集资金的一种形式,并所把获得的资金用于义务教育事业的发展。从我国的具体情况来看,近年我国的经济始终保持着9% 以上的增长速度,经济态势整体呈上升趋势。人民生活水平有了大幅提高,存款余额也随之不断增长。随着我国金融机构存款余额总数的连年攀升,截至到2006年,金融机构存款余额已达161587亿元。并且伴随着国家的宏观经济政策的实施,存贷款利率的双双提升,储蓄存款势必会进一步增加。这些闲散的社会资金,就为义务教育公债的发行提供了坚实的经济基础。
另一方面,义务教育公债对于投资者来说,较之于普通债券投资有着无可比拟的优势。第一,义务教育公债的安全性最高。义务教育公债是以国家信用为前提、以国家财政收入为保证的,国家信用是与国家主权同在,国家信誉是最高的信誉。就我国目前的财政状况而言,我国国民经济整体平稳较快发展全国财政收入显著增长。到2007年,我国财政收入已达5.3万亿元。我国财政收入连年的稳固增长也为义务教育公债投资的安全性增添了砝码。第二,收益的保证性。义务教育公债的发行是以国家信用为基础的,以取得资金在一定时间内的所有权,这种所有权的取得不同于税收等,而是一种市场行为。因此,必须以付给资金的让渡者利息为条件。尤其是在我国,由于历史的原因,发行的公债具有无风险、低流动性的特点,公债的利息率一般高于同期银行存款利率水平的1%-2%。故可保证投资者的收益。第三,税收上享有优惠政策。在世界上几乎所有的发行公债的国家中,公债的利息收入都是免缴个人所得税的。其他各种资本性的收入,如股票、公司债、金融债券等的收入都要缴纳个人所得税。除此之外,很多国家为了增强公债的流动性,降低投资者的交易成本,采取了降低公债交易税的政策,这些都是其他流通证券无法比拟的。
所以在目前我国股市相对不成熟不稳定的时期内,义务教育公债的发行不仅给资金持有者提供了一个很好的投资机遇,而且政府发行义务教育公债可以吸收广泛的社会游资,集中使用于政府的社会经济目标,建设和发展义务教育事业,使资源得到合理的配置。无疑是一个双赢的选择。
3、发行义务教育公债的理论基础
首先,从经济学的角度看,用发行公债的方式为义务教育开辟财源,亦有其合理性。其一,以义务教育经费投入的特殊性而言,若以税收形式来集资建校,会因为费用的庞大而使税率急剧提高,而这种提高又会引起纳税人的强烈不满和反对。并且如果由当前的一代或者两代的纳税人来承受全部的建设费用,而此后的若干代人则可无偿享有义务教育提供的效益,这显然违背公平和收益的准则。用举借义务教育公债来筹措资金,在归还时用税收或新债来偿还,就把建设费用由现在转移到未来,由直接享受义务教育福利的人们承担建设费用,既公平由合理。其二,发行义务教育公债可以有效地对国民经济起调节作用。国家通过发行义务教育公债可以减少流通中的现金,而在偿还债务或者回购义务教育公债时则可以使流通中的现金增加,从而起到一个调节国民经济的作用。尤其是当前我国经济过热物价上涨过快过高,国家可以通过发行义务教育公债,吸收社会资金,以减少货币流通量,从而起到抑制社会总需求和物价的作用。
其次,从财政学的角度看,发行义务教育公债也有其合理性与可行性。在我国社会主义初级阶段,公债是我国筹资建设资金的较好形式。一些投资大,建设周期长的项目,比如能源、交通等,往往会成为制约国民经济发展的“瓶颈”,这就需要政府的积极介入,包括大规模的投资。像义务教育这样的公共事业也适用于这种情况。特别是在市场经济条件下,运用各种信用方式筹措建设资金,已是越来越不可缺少的了。国家集中举借的义务教育公债资金配置到私人不愿涉足的义务教育领域,不仅有利于教育事业的发展,更有利于资源的优化配置。
再次,义务教育公债作为公债的一种,除了具有一般公债所具有的特征外,还有其独到之处。一是运用灵活,针对性强。根据教育事业的实际发展需要灵活运用利率、还贷期限等,并且其发行所得资金能够做到专款专用。二是义务教育公债使用的范围、发债方式的选择因地而异,并且由发债部门精心计算,严格限制。由此可见,政府通过发行公债解决义务教育经费不足问题,最明显的优势在于政府可以对义务教育公债实行专款专用,专户管理。在充分利用公债形式的前提下,政府可以宏观把握义务教育事业横向纵向的发展差异,实施资金的优化配置,真正发挥其最大的社会效益。
我国发行义务教育公债的策略思路
1、义务教育公债必须专款专用于义务教育
事实说明,教育的级次越低其公共产品的属性就越强。因此,国家应该把教育经费多投在外部性更明显、社会收益率更高而又缺乏投资动力的义务教育上。长期以来,我国义务教育尤其是义务教育的经费来源主要来自于财政拨款,又由于财政拨款的有限性,严重制约了义务教育事业的发展。义务教育是我国科教兴国战略的奠基工程,对提高国民素质,加快社会主义现代化进程有着基础性和决定性作用。在教育经费十分有限的情况下,通过发行教育公债的方式,使得筹集的资金优先投资于义务教育,这是绝大多数发展中国家的共同做法。
2、明确教育公债的发债主体
发债主体决定着信用上的保障。中央政府较之于地方政府有着更稳定的财政信用保障,而且我国目前还不允许地方政府发债。但实际情况是公债募集资金的直接使用者,由于历史、地域、政策等各种因素的制约,地区间实际发展差距还很大。而且基础教育公共产品的属性使得教育的发展必然带动该地区的发展,具有很强的地域收益性。相比较而言,地方政府较之于中央政府也更能够清楚本地区基础教育的实际发展情况,信息相对充分,决策制定针对性强。所以,发行教育公债,地方政府也应成为发债主体。
3、加强教育公债的使用监督
对于发行的义务教育公债,除了要做到专款专用,专户管理外,我们还应提高教育经费的使用率,并加强其监督。各级人民政府应当将义务教育经费筹措使用情况,列入年度目标管理考核内容。其他财政、审计、监察、计划、物价和教育行政部门,应当加强对义务教育经费筹措使用情况的监督检查,依法保证义务教育经费筹措渠道的畅通和合理使用。实施义务教育的学校应当加强义务教育经费的管理,提高资金使用效益,并接受有关部门的监督。
义务教育作为一种具有最明显外部特征的纯公共产品,其在社会经济发展中的重要战略作用,决定了政府在义务教育的发展上肩负着不可推卸的责任。我国党和政府一直关心和重视义务教育并逐步把义务教育纳入公共财政的保障范围之内,不断加大财政的投入力度。但是,由于国家经济发展水平的限制,以及义务教育的盘子过大,教育经费的投入很难满足义务教育的实际需要。政府投入不足已成为我国义务教育发展的“软肋”。义务教育基础比较薄弱,义务教育区域、城乡和校际之间存在的“鸿沟”有待填平;义务教育投入不足的历史欠账,有待“偿本还息”。因此,在国家教育经费很难增加的情况下,要促使义务教育事业的更快发展,发行义务教育公债不失为弥补义务教育经费投入不足的一个有益的尝试。
目前我国义务教育经费投入现状分析
近几年来,国家不断加大对教育的财政投入力度,并制定了一系列的措施保证落实《教育法》规定的“三个增长”。以2006年全国教育经费执行情况为例,全国教育经费为9815.31亿元,比2005年的8418.84亿元增长16.59％。其中,国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等项）为6348.36亿元,比2005的5161.08亿元增长23.00％。预算内教育经费6134.35亿元,比2005年的4946.04亿元增长24.05%。预算内教育经费占财政支出的比例也由2005年的14.58%上升到了2006年的15.18%
在肯定我国教育经费得到快速增长的同时,也要清醒地看到我国的教育投入在国际上仍然处于较低的水平,还远远满足不了教育事业自身发展和办好让人民满意的教育的需要。从教育经费绝对投入水平来看,目前全世界年人均教育经费已接近500美元(其中美国人均超过3000美元,日本人均2000美元,韩国人均1500美元),而我国2005年人均教育经费还不足100美元,只相当于世界平均水平的1/5。从公共教育经费占GDP比例的相对投入水平看,2003年经济发达国家(OECD成员国)的政府教育经费占GDP的平均比例已达到5.5%,发展中国家的平均比例已达到4.2%, 而我国2005年政府教育经费仅占到GDP的2.83%。从生均经费指数( 各级教育生均经费支出占本国当年人均GDP的比例)看,OECD成员国小学、初中生均经费指数分别为0.20和0.23,而我国仅为0.13和0.16,远低于世界各国义务教育经费相对指数的平均水平。
我国教育经费不仅总体投入水平较低,同时,地区间、城乡间、学校间经费投入水平的不均衡状况十分突出,尤其是中、西部地区和农村的教育投入水平远低于东部地区和城市。另外,要推进地区、城乡、学校间的教育公平,将众多办学条件和教育质量均处于低水平的学校提升为合格或良好教育水平的学校,也亟须加大教育投入的力度。从小学生均投入水平的地区差异来看,2005年东部地区小学生均经费为2440元(生均经费指数为0.18,接近于国际平均水平),而中西部地区小学生均经费只有1400元(生均经费指数仅为0.10),低于东部地区1000元以上;东部地区初中生均经费为3070元(生均经费指数为0.22,也接近于国际平均水平),但中西部地区初中生均经费只有1670元(生均经费指数仅为0.12), 比东部地区低1400元。据初步测算,要使我国中西部地区义务教育的生均投入水平达到东部地区目前的平均水平,需要国家年增加投入1250亿元左右。仅此一项就需要全国公共教育经费占GDP的比例提高0.7个百分点。这里需要特别说明的是, 目前东部地区各省小学、初中的生均经费仅相当于北京、上海、广州、深圳等沿海大城市平均水平的1/3左右, 经费只是基本够用,还远谈不上宽裕。从缩小全国小学、初中的城乡差距的角度来看, 2005年全国农村小学与初中的生均经费比城镇的平均水平分别要低1000元与1300元,按目前全国农村义务教育学生1.1亿人规模来计算,要使全部农村小学、初中学校生均经费与本省的城镇学校的生均经费持平,大约也要国家年增加1200多亿元的教育投入,这就是我国推进义务教育公平的必要成本。这个目标的实现不可能是一蹴而就的。
因此,用发行教育公债的方法来拓展教育资金的筹措空间,并把它专款专用于教育基本建设项目,不失为缓解我国义务教育投入不足困境的一种现实且可行之策。
我国发行义务教育公债的可行性分析
1、发行义务教育公债的客观需要
2008年3月随着温家宝总理在政府工作报告中宣布:“农村义务教育已全面纳入财政保障的范围,对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书,对家庭经济困难寄宿生提供生活补助,使1.5亿的学生和780万名家庭经济困难的寄宿生受益。……从今年秋季起全面免除城市义务教育学杂费。”这意味着,我国在确立义务教育制度22年后,首次在全国范围内普遍实行真正意义的免费义务教育。可对于一个有13亿人口的发展中国家来说,实现义务教育免费绝非轻而易举。按照目前全国中小学在校生1.8亿人,人均每年学杂费500元计算,仅这一项学杂费就需要免费金额900亿元。我国虽然每年都投入大量义务教育经费,但相对于庞大的义务教育规模,这些经费无异于杯水车薪,很难满足义务教育的需要。众所周知,义务教育本身不能直接造成经济的增长,故在一定范围内的义务教育提供应是政府行为,而非商业行为。而义务教育是一个超前性和预期性很强的基础性事业,为其筹措资金具有长期性、持续性和收益滞后性等特点,往往使得私人投资不愿涉足其中。并且相对于国外完善的市场化教育融资机制,我国社会力量参与教育的融资又比较薄弱。所以,以目前国家财政资金投入不能满足义务教育急剧增长的需求的情况下,发行义务教育公债就成为解决当前义务教育经费困难的一种有效途径。
2、发行义务教育公债的经济基础
义务教育公债是国家为了满足义务教育的资金需要,通过国家财政信用,向国内外筹集资金的一种形式,并所把获得的资金用于义务教育事业的发展。从我国的具体情况来看,近年我国的经济始终保持着9% 以上的增长速度,经济态势整体呈上升趋势。人民生活水平有了大幅提高,存款余额也随之不断增长。随着我国金融机构存款余额总数的连年攀升,截至到2006年,金融机构存款余额已达161587亿元。并且伴随着国家的宏观经济政策的实施,存贷款利率的双双提升,储蓄存款势必会进一步增加。这些闲散的社会资金,就为义务教育公债的发行提供了坚实的经济基础。
另一方面,义务教育公债对于投资者来说,较之于普通债券投资有着无可比拟的优势。第一,义务教育公债的安全性最高。义务教育公债是以国家信用为前提、以国家财政收入为保证的,国家信用是与国家主权同在,国家信誉是最高的信誉。就我国目前的财政状况而言,我国国民经济整体平稳较快发展全国财政收入显著增长。到2007年,我国财政收入已达5.3万亿元。我国财政收入连年的稳固增长也为义务教育公债投资的安全性增添了砝码。第二,收益的保证性。义务教育公债的发行是以国家信用为基础的,以取得资金在一定时间内的所有权,这种所有权的取得不同于税收等,而是一种市场行为。因此,必须以付给资金的让渡者利息为条件。尤其是在我国,由于历史的原因,发行的公债具有无风险、低流动性的特点,公债的利息率一般高于同期银行存款利率水平的1%-2%。故可保证投资者的收益。第三,税收上享有优惠政策。在世界上几乎所有的发行公债的国家中,公债的利息收入都是免缴个人所得税的。其他各种资本性的收入,如股票、公司债、金融债券等的收入都要缴纳个人所得税。除此之外,很多国家为了增强公债的流动性,降低投资者的交易成本,采取了降低公债交易税的政策,这些都是其他流通证券无法比拟的。
所以在目前我国股市相对不成熟不稳定的时期内,义务教育公债的发行不仅给资金持有者提供了一个很好的投资机遇,而且政府发行义务教育公债可以吸收广泛的社会游资,集中使用于政府的社会经济目标,建设和发展义务教育事业,使资源得到合理的配置。无疑是一个双赢的选择。
3、发行义务教育公债的理论基础
首先,从经济学的角度看,用发行公债的方式为义务教育开辟财源,亦有其合理性。其一,以义务教育经费投入的特殊性而言,若以税收形式来集资建校,会因为费用的庞大而使税率急剧提高,而这种提高又会引起纳税人的强烈不满和反对。并且如果由当前的一代或者两代的纳税人来承受全部的建设费用,而此后的若干代人则可无偿享有义务教育提供的效益,这显然违背公平和收益的准则。用举借义务教育公债来筹措资金,在归还时用税收或新债来偿还,就把建设费用由现在转移到未来,由直接享受义务教育福利的人们承担建设费用,既公平由合理。其二,发行义务教育公债可以有效地对国民经济起调节作用。国家通过发行义务教育公债可以减少流通中的现金,而在偿还债务或者回购义务教育公债时则可以使流通中的现金增加,从而起到一个调节国民经济的作用。尤其是当前我国经济过热物价上涨过快过高,国家可以通过发行义务教育公债,吸收社会资金,以减少货币流通量,从而起到抑制社会总需求和物价的作用。
其次,从财政学的角度看,发行义务教育公债也有其合理性与可行性。在我国社会主义初级阶段,公债是我国筹资建设资金的较好形式。一些投资大,建设周期长的项目,比如能源、交通等,往往会成为制约国民经济发展的“瓶颈”,这就需要政府的积极介入,包括大规模的投资。像义务教育这样的公共事业也适用于这种情况。特别是在市场经济条件下,运用各种信用方式筹措建设资金,已是越来越不可缺少的了。国家集中举借的义务教育公债资金配置到私人不愿涉足的义务教育领域,不仅有利于教育事业的发展,更有利于资源的优化配置。
再次,义务教育公债作为公债的一种,除了具有一般公债所具有的特征外,还有其独到之处。一是运用灵活,针对性强。根据教育事业的实际发展需要灵活运用利率、还贷期限等,并且其发行所得资金能够做到专款专用。二是义务教育公债使用的范围、发债方式的选择因地而异,并且由发债部门精心计算,严格限制。由此可见,政府通过发行公债解决义务教育经费不足问题,最明显的优势在于政府可以对义务教育公债实行专款专用,专户管理。在充分利用公债形式的前提下,政府可以宏观把握义务教育事业横向纵向的发展差异,实施资金的优化配置,真正发挥其最大的社会效益。
我国发行义务教育公债的策略思路
1、义务教育公债必须专款专用于义务教育
事实说明,教育的级次越低其公共产品的属性就越强。因此,国家应该把教育经费多投在外部性更明显、社会收益率更高而又缺乏投资动力的义务教育上。长期以来,我国义务教育尤其是义务教育的经费来源主要来自于财政拨款,又由于财政拨款的有限性,严重制约了义务教育事业的发展。义务教育是我国科教兴国战略的奠基工程,对提高国民素质,加快社会主义现代化进程有着基础性和决定性作用。在教育经费十分有限的情况下,通过发行教育公债的方式,使得筹集的资金优先投资于义务教育,这是绝大多数发展中国家的共同做法。
2、明确教育公债的发债主体
发债主体决定着信用上的保障。中央政府较之于地方政府有着更稳定的财政信用保障,而且我国目前还不允许地方政府发债。但实际情况是公债募集资金的直接使用者,由于历史、地域、政策等各种因素的制约,地区间实际发展差距还很大。而且基础教育公共产品的属性使得教育的发展必然带动该地区的发展,具有很强的地域收益性。相比较而言,地方政府较之于中央政府也更能够清楚本地区基础教育的实际发展情况,信息相对充分,决策制定针对性强。所以,发行教育公债,地方政府也应成为发债主体。
3、加强教育公债的使用监督
对于发行的义务教育公债,除了要做到专款专用,专户管理外,我们还应提高教育经费的使用率,并加强其监督。各级人民政府应当将义务教育经费筹措使用情况,列入年度目标管理考核内容。其他财政、审计、监察、计划、物价和教育行政部门,应当加强对义务教育经费筹措使用情况的监督检查,依法保证义务教育经费筹措渠道的畅通和合理使用。实施义务教育的学校应当加强义务教育经费的管理,提高资金使用效益,并接受有关部门的监督。