摘要：人多地少是我国最基本的国情。我国虽然幅员辽阔，但山地、沙漠比重较大，再结合气候条件，宜耕土地面积不大，人均耕地资源相对不足。改革开放以来，国土开发活动全面展开，一些地方的开发强度甚至已经超过发达国家的水平，但整体利用效率不高。以经济发展为主要指标的地方政府考核方式，导致地方政府大开发、大发展的热情高涨，全国200多个地级市中，有180多个将城市定位为国际大都市，城市盲目扩张，大量圈地，导致土地资源浪费严重。本文根据笔者所从事工作经历针对耕地保护的现状去分析耕地保护的种种影响因素及其对策建议。
　　关键词：耕地保护；现状；对策；
　　
　　一、耕地保护的现状
　　在1998年《土地管理法》修订中提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国的基本国策，实行最严格的耕地保护制度，把耕地保护提到了前所未有的高度。但经过10多年经济、社会的高速发展，我国的人均耕地面积数量呈下降趋势，从1998年的人均1.65亩下降到2012年的人均不到1.35亩。在结构上灌溉水田等优质耕地的比重也呈下降趋势。在耕地资源如此紧张的条件下，各地城市扩张、圈占耕地的势头没有得到根本性转变，统筹各产业用地困难在进一步的增加。
　　二、耕地保护困难的影响因素分析
　　（一）基础数据不准确，耕地保护停留在数字台账上
　　在全国第二次土地调查之前，由于未实现图属统一管理，一些地方为了满足土地占补平衡的要求，在台账上大做文章，实地占用的大量耕地不反映在台账上，耕地的占补平衡仅仅停留在台账上，导致耕地数量急剧减少。在第二次土地调查结束后，一些经济发达省份的耕地减少和建设用地增加量甚至达到几百万亩。第二次土地调查结束后，国土资源部开始实施“一张图”工程，在管理的技术手段上进行了改革提升，违法占用耕地的势头有所减缓。
　　（二）规划刚性、弹性区域性不足，既制约地方布局也不利于保护耕地
　　土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的主要手段,是政府加强用地管理、促进土地资源合理、高效利用的基础和保证。自20世纪80年代后期以来我国已经完成了两轮土地利用总体规划,对严格控制建设用地,切实保护耕地,实现耕地总量动态平衡起到了重要作用,树立了规划应有的地位和权威。很多学者站在地方经济发展的角度对于这两轮规划的评价是：首轮土地利用总体规划“刚性不足,弹性有余”和现行土地利用总体规划“刚性有余,弹性不足”。但是，根据多年在基层工作的现实感受，现实的情况说明这种评价并不完全正确。从土地利用总体规划的法律地位来讲，城市的发展和项目的建设都应该服从于规划。但现实的情况是，地方领导确定城市发展方向和项目选址的随意性比较强，尤其是地方主要领导换届后表现更为突出，一旦出现项目选址不符合土地利用总体规划的情况，地方政府会想方设法调整土地利用总体规划，造成最终 “规划服从项目”的现象普遍发生，也为肆意占用和破坏耕地创造了条件。这严重影响了规划的应有的权威性和严肃性。另一方面，在耕地的有效保护区范围外，比如在有条件建设区的控制又相对过于严格，不利于地方灵活机动的进行产业布局。
　　（三）招商引资恶性竞争，导致地方节约集约积极性不高
　　从地方政府来讲，经济发展的任务是考核地方领导班子甚至主要领导的主要指标，所以，一切的社会经济活动都会围绕这个中心来展开。对于节约集约利用土地，地方政府本身是有这方面意愿的，但为了能招商成功，一些地方政府被迫无底线满足企业对于土地的需求，造成土地资源的巨大浪费。但对企业来讲，集约利用土地需要增加投入成本，而且土地作为资产还具有很好的升值前景，投入同样的资金，自然愿意多占土地。面对好不容易招商引资来的企业，很多地方政府在谈判中处于被动地位。为了完成招商引资任务，地方政府只能将节约节约放在其次了。
　　（四）耕地补充重量轻质，补充耕地数量难以保证
　　由于补充的耕地与占用的耕地之间缺乏针对性比较，补充耕地质量难以保证。实际工作中，通过调查、测量很容易判断耕地数量上的占补平衡，但对于耕地质量，由于其影响因素多且难以量化，很难判断占补耕地质量是否相当。揭示耕地内在质量的直观指标为种植作物产量及其生产成本。在现实中由于补充的耕地往往是新开垦的耕地，没有来得及种植，或仅是前期改良性种植，难以得出该耕地的正常平均产量水平。另外新开垦的耕地最初几年收益情况一般较差，后期改良增产潜力的大小，以及改良投资的大小往往决定着补充耕地的质量水平。因此，新旧耕地质量水平相当的标准也就呈现出复杂性的特点。目前，补充耕地验收往往是针对灌溉条件、土层厚度、平整程度等几个主要因素，以目测的直观感觉作为验收的依据，这种并非建立在精确比较基础上的粗线条验收，往往造成一些补充耕地质量达不到与占用耕地质量相当的标准。耕地质量存在着几种劣化的现象，如不及时加以控制，长期下去将引起耕地质量的优劣置换，降低耕地的总体质量，间接地威胁着国家的粮食安全。
　　（五）耕地异地占补缺乏跨区域补偿机制，异地补充耕地积极性不高
　　为了保障粮食安全，我国政府采取的一个重要措施就是保持耕地动态平衡。但考虑到我国、乃至省内国土资源区域分布不均的自然特点，以及区域经济发展不均衡的社会现状，实行耕地异地占补平衡是实现耕地总量动态平衡的有效措施。现行的做法是：在上级政府的宏观调控下，通过耕地保有量指标的分配，实现土地占补的供给与需求平衡。
　　三、解决耕地保护困难的对策与建议
　　（一）严格规范变更调查，确保基础数据准确
　　随着第二次土地调查和规划修编的全面完成，“一张图”监管的条件已经全面具备。但在今后的管理中，需要严格审查年度变更调查成果，确保基础数据准确。在变更调查中，为了保证及时准确，建议可以采取以卫片为基础，合法批准的用地由省级统一变更，合法批准以外的由国土资源部统一招标的外业调查单位独立到现场调查之后进行变更，最终数据下发地方确认。对违法用地严重地区要追究党政主要领导责任。由上级国土资源管理部门紧紧抓住耕地“台账”，事务性的审批权限下方，将有利于耕地保护制度得以有效的落实和办事效率的提高。
　　（二）强化规划管控，确保规划严格落实
　　土地利用总体规划是一个地方经济社会发展布局的总体框架，应重点进行区域管制。建议结合《全国主体功能区规划》确定城市功能和发展的规模，依此划定城市增长边界，增长边界的有效时限不短于城市规划的目标年，边界以外为耕地保护区，应该具有很强的刚性，除省及省以上重点交通、水利、电力、通讯设施等以外，不得占用，对于违法占用的，配以最严厉的处罚措施，并追究地方党政主要领导责任。
　　同时需要改变现有的唯经济指标至上的政府考核机制，依据各区域的功能定位，考核相应的指标。比如把一个县定位为以粮食生产为主县，就重点考核每年粮食生产目标完成情况。这样方能结束过去那种“村村点火、户户冒烟”的全面开发经济发展模式，地方政府耕地保护的积极性才能调动起来。
　　（三）疏堵结合，提高地方政府节约集约用地积极性
　　现有的土地利用总体规划，除了三区四界，还对具体地块有明确的用途管制，管的过细，不利于地方灵活布局。建议给予地方政府增长边界以内的区域更大的自主权限（区内占用区外补）， 这有利于地方灵活机动使用土地资源，同时由于限定了增长边界限定了地方的发展范围，可利用资源数量一目了然，地方使用土地就有了压力，低效浪费现象才会得到有效遏制，节约集约的主动性和积极性就会有效提高。节约集约利用水平提高了，耕地保护的压力就自然能減小。
　　（四）建立统一的补充耕地质量标准评价体系
　　耕地质量评价体系应综合考虑影响耕地质量诸多因素以及改良潜力大小、改良投资多少等情况，要能够量化耕地质量，做到科学评价占用与补充耕地质量是否相当，质量不相当时其相差多少，为补交开垦费数额提供依据。通过耕地质量评价体系，建立起不同区域、不同类型耕地的质量可比性，以此来实现耕地占补数量和质量相当。
　　（五）建立完善的异地占补跨界补偿机制，提高耕地保护的积极性
　　探索建立一套跨区域的占补平衡补偿机制，比如可按照异地占补耕地的数量计算财政转移支付的量，通过财政转移支付充分保障耕地补充地的共享经济发展成果，将有利于保护并提高补充耕地所在地的积极性，实现地区间的和谐、文明发展。
　　四、总结
　　综上所述，保护耕地是国土资源管理部门最根本的职责，可是，倘若我们仅仅是依靠计划和审批来实现耕地保护，实际表明，效果欠佳。如若想要更加有效地保护耕地，还需要从体制以及制度等多方面进行更有效的设计，明确上下级职责、平衡占、补双方利益，方能达到目的。