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摘要本文在對农村饮水安全的政策梳理基础上，以新平县水塘镇现刀村饮水现状调查为例，发现在少数民族地区饮水不安全问题已严重制约着农民的身体健康和生活，因此对现刀村存在的饮水不安全因素进行了分析，针对水质污染严重、供水设施简陋、村民缺乏饮水安全危机意识、权责不明等问题提出加强水源保护宣传力度、多方面筹措资金以改善供水设施、引入竞争机制推行社会合作、以及建立“小区政府”，为民众提供公共利益诉求机制等相关对策建议。
关键词民族地区 农村 饮水安全
中图分类号：X52文献标识码：A
一、 农村饮水安全的政策概述
农村饮水安全是广大农民最关心、最直接、最现实的问题，也是农民生活状况改善的重要标志。早在新中国成立初期，即20世纪50~60年代，我国就逐步开展了以灌溉排水为重点的农田水利基础建设，结合蓄、引、提等灌溉工程建设，解决了一些地方农民的饮水难问题，让一些地区的农民告别了“无水喝”的历史。到了20世纪70~80年代，解决农村饮水问题列入政府工作议事日程，采取以工代赈的方式和在小型农田水利补助经费中安排专项资金等措施支持农村解决饮水困难。1983年国务院批准了《改水防治地方性氟中毒暂行办法》，1984年批准了《关于加快解决农村人畜饮水问题的报告》以及《关于农村人畜饮水工作的暂行规定》，逐步规范了农村饮水解困工作。20世纪90年代，解决农村饮水困难正式纳入国家规划。1991年国家制定了《全国农村人畜饮水、乡镇供水10年规划和“八五”计划》，1994年把解决农村人畜饮水困难纳入《国家八七扶贫攻坚计划》，进一步通过财政资金和以工代赈渠道增加投入。同时，农村的饮水安全工程也不断取得了显著的成效。
（一）“九五”期间。
在“九五”期间，党中央、国务院高度重视农村水利，特别'98大洪水以后，水利投入大幅度增加，在西部为主的贫困地区组织推广了雨水集蓄利用技术，以及配合国家的“八七”扶贫攻坚计划，大力推进农村人畜饮水解困工作。
在这一期间，共解决农村饮水困难5千万人，是“八五”期间的1.25倍，共建乡镇供水工程6千处，完成投资100亿元，新增日供水能力1400万吨，受益人口2千万。至1999年底，全国共建成各类农村供水工程300多万处，累计解决了2160万人的饮水困难。农村供水事业的发展，改善了农村人口用水条件，加快了贫困人口脱贫和小城镇建设，促进了农村经济和社会全面发展。
（二）“十五”期间。
按照1984年发布的农村人饮困难标准统计，到2000年底，全国农村仍有4639万人饮水困难，其中2042万人属于《国家八七扶贫攻坚计划》遗留的，2597万人是由于人口增加、水源枯竭、工程老化等原因新增的。2000年，国家编制了《全国解决农村饮水困难“十五”规划》，提出了分阶段解决农村饮水困难的目标，第一阶段解决《国家八七扶贫攻坚计划》遗留的饮水困难问题；第二阶段解决新出现的饮水困难问题，力争到“十五”末基本解决我国农村现存的饮水困难问题，保证群众基本的生活用水要求。2001～2004年，中央共安排国债资金97亿元，地方和群众筹资85.5亿元，解决了5618万农村人口的饮水困难问题豍。
2004年，水利部、国家发展改革委和卫生部根据农村饮水安全现状，编制了《2005～2006年农村饮水安全应急工程规划》（以下简称《应急规划》），规划解决2120万农村人口的饮水安全问题，工程总投资77.9亿元，其中中央投资38.4亿元。同时，2004年11月水利部和卫生部联合颁布了《农村饮用水安全卫生评价指标体系》。
截止到2004年底，全国农村饮水不安全人口为32280万人，占农村人口的34%。其中，水质不安全人口为22722万人，占饮水不安全总人口的70%；水量、方便程度或保证率不达标人口为9558万人，占饮水不安全总人口的30%。从2005年起，《应急规划》开始启动，2005年中央投资20亿元，地方和群众筹资20亿元，解决了1104万人的农村饮水安全问题。扣除2005年《应急规划》已解决的1104万人，到2005年底，全国农村饮水不安全人口为31176万人。“十五”期间，我国共投入资金223亿元，其中中央资金117亿元，地方自筹配套资金106亿元，解决了6722万人的饮水解困和饮水安全问题豎。
（三）“十一五”期间。
“十一五”期间，规划解决1.6亿人的农村饮水安全问题（约涉及15万多个行政村）（含《应急规划》2006年剩余的1016万人），使农村饮水不安全人数减少一半。重点解决严重影响农民身体健康的水质问题以及局部地区的严重缺水问题，优先解决部分特殊困难群众的饮水安全问题，到“十一五”末，使现已查明的中重度氟病区村、砷病区村、血吸虫疫区、以及其他涉水重病区村的饮水问题全部得到解决，人口较少民族、水库移民、华侨农场以及项目区农村学校的饮水安全问题全部得到解决。2006年至2009年间，我国共完成投资701亿元，累计解决了1.54亿农村人口的饮水安全问题，占规划解决1.6亿人口的96.3%，提前一年基本完成了规划任务，计划到2010年再解决6000多万农村人口的饮水安全问题。“十一五”期间我国共投入资金1009亿元，共解决2.1亿人的饮水安全问题，比预期超额完成了任务。
（四）新平县按照中央提出的“到2020年全面解决农村饮水安全问题”的总体目标，对解决农村饮水不安全问题进行了近期及其长远的规划。
据统计，至2004年末，新平县饮水不安全人口为92064人，在“十一五”期间规划解决40633人的农村饮水安全问题，截止2010年底，农村饮水不安全人口为49045人，预计将在“十二五”期间全部解决完成豏。
二、新平县现刀村农村饮水调查情况
新平县水塘镇现刀村位于新平县境西北部，距县城90公里，地势西高东低，全村有12个自然村（村民小组），428户，总人口为1891人（其中男956人，女935人）。现刀村属于多民族聚居地区，以傣族为主，其中傣族占87%，汉族占7.3%，彝族占3.8%，此外还有少数白族、拉祜族和哈尼族等。本次调查对云南省玉溪市新平县水塘镇现刀村（包括12个村民小组：现刀、曼便、洞岗、丙额、岔河、丙坡、麻秧、南秀、丙竜、大麻卡、小麻卡、扒拉田）主要采用抽样问卷调查与实地调查相结合的方式，随机抽样的100户家庭进行直接访谈。在此次抽样调查的100户家庭中，37%的家庭人口超过6人，由于受少数民族传统观念的影响，男子在家庭中占主导地位，因而在样本抽样中男性用户参与调查人数占据69%的分布率，仅有31%的女性直接参与本次调查与访谈豐。通过调查发现存在以下的饮水不安全问题：
（一）水质污染严重。
根据我国2004年颁布的《农村饮水安全卫生评价指标体系》规定，将农村饮用水分为安全和基本安全两个档次，分水质、水量、方便程度和保证率四项指标进行评价。并且在四项指标中只要有一项低于安全或基本安全最低值，就不能定为饮用水安全或基本安全。其中水质指标以符合国家《生活饮用水卫生标准》（安全）和《农村实施（生活饮用水卫生标准）准则》（基本安全）为准。根据《农村实施<生活饮用水卫生标准>准则》要求，其中一项是感官性状的指标，参照下表：
资料来源：《农村实施<生活饮用水卫生标准>准则》要求。
通过对现刀村的初步调查发现，当地的饮用水水质都超过了以上三个指标，全村有12个自然村（村民小组），每个自然村都有一个公共的蓄水池，没有遮盖物，经常有落叶或是死去的动物漂浮着，并且蓄水池经常无人清理，池壁已附有很厚的污垢，饮用水未经任何处理，直接饮用山泉水或河水，由于地理环境因素，甚至有的村子饮用的水是被上一村子污染过的水。通过调查还发现，水质的污染源主要来自动物污染和生活垃圾污染，面对目前的水源主要污染问题，2%的村民认为是工业污染，35%的认为是农药污染，49%的认为是生活垃圾污染，67%的认为是动物污染，30%的认为是气候、人为等原因造成的污染。有的村小组水源是污染特别严重的，都是受到上村的农药、粪便、生活垃圾等的污染，可见，饮用水安全问题已经对当地老百姓的生命健康带来重大威胁。
（二）供水设施简陋，村民参与心有余而力不足，缺乏公共利益诉求途径，同时比如供水设施的建设和维护、水质检测、水污染治理等等都没有很好的界定应由谁负责。
由于资金投入少，全村有12个自然村（村民小组），每个自然村几乎仅有一个简陋的公共蓄水池，蓄水池里的饮用水未经任何的处理，直接引入的是山泉水或河水，池面上没有遮盖物，在雨季的时候水质会變得很浑浊，都要接到自家的水桶里澄清下，然后再经过烧开才能饮用，有时在蓄水池里会有死老鼠或叶子浮在水面上，甚至有的时候水管会被死老鼠堵住，并且蓄水池经常无人清理，池壁已附有很厚的污垢。而经济状况相对贫困的村小组，由于没有足够的资金建公共蓄水池，为此每家都自己出钱买橡胶皮管直接从河里引到自己家里饮用，并且这些河里引过来的水也都是在很大的程度上受到了农药、粪便、生活垃圾等的污染。
（三）村民缺乏饮水安全危机意识。
经调查发现在抽样的人群中受教育程度较低，受小学教育的人群占46%，初中占27%，而高中及以上的仅占4%，文盲的比例达到了23%，这样在一定程度上造成了很多农民缺乏水源保护意识，影响了自身及家庭饮水条件和卫生习惯的改善，其次也影响了他们自身对饮用水干净水源的辨别不清。据关于“什么是干净的饮用水”调查显示，68%的人认为是不透明有颜色的，52%认为是水里含有杂质，71%的人认为是水面有漂浮物，25%的人认为是有味道的水，仅有7%的人认为是透明看上去干净的水豑。而以上调查均属于感官性状指标，而真正意义干净的水是要达到符合国家颁布的《农村实施<生活饮用水卫生标准>准则》相关要求而被确定为的安全或基本安全的干净饮用水，包括感官性状和一般化学指标、毒理学指标、细菌学指标三个方面才可以认定为干净安全的饮用水。
（四）农村饮水安全工程建设资金不足，管理不规范，后续监管存在严重的缺位，权责界定不清，并且用水户协会发展滞后，导致农民不能更好的参与管理。
首先，农村饮水工程是为广大农村地区提供安全饮水的基础设施，但是由于农村供水本身所具有的公共性和基础性，这些特点就决定了解决农村饮水安全问题在一定程度上必须依靠国家投资来完成，同时更需要政府的大力监管。新平县除县城供水站的供水水质相对有保障外，乡镇供水站在雨季期间普遍存在连浑水处理都无法进行的现象，有害元素超标、细菌及大肠菌群超标均不作处理，并且乡镇供水站一般由乡镇水管站代管，未严格按企业定编定员专人管理，个别乡村供水由村民临时代管，绝大部分无专人管理，更无专业技术人员实施管理，这就造成了管理水平欠缺，服务能力低下，不能严格按行业管理体制执行。其次，农村地区经济发展还相对缓慢，据抽样调查，现刀村农民年均收入只有一、二千元，甚至几百元，无法实行水价收费，并且供水设施改造分散、规模小、投资大，成本回收难，这就造成了农村供水的经营管理难度大。此外，由于农村饮水工程涉及多个部门，如果出现问题应由哪个政府部门负责，负什么样的责任，这些都是不明确的，各个部门有各自的说法，这就造成了无人监管的境地。因此，实现基本公共产品和公共服务的均等化应是服务型政府追求的目标，
三、解决现刀村农村饮水安全问题的具体对策
（一）加强农民对水源保护意识的宣传力度。
水源和水质的污染是造成饮水不安全的重要因素。在少数民族地区由于地理位置、交通、经济发展等因素，农民受教育程度普遍低，这就造成了缺乏水源保护意识，同时政府部门对农村水源保护宣传力度远远不够，农民在缺乏水源保护意识的情况下，还加剧了水源的污染程度。因此，要加强宣传和教育，提高农民的环保意识和饮水安全危机意识，要使广大农民群众深刻认识到水源的清洁卫生与自己的利益是密切相关的，并且也注意污水的合理排放，派专人定期清理公共蓄水池，应将人畜饮用水分开。
（二）多方面筹措资金，改善供水设施。
由于资金投入有限，再加上历史遗留问题，造成供水设施简陋，在抽样的12个村小组中，几乎都仅有一个公共蓄水池，并且无任何遮盖物或饮用水处理设备。目前农村对饮用水的处理一般都采用漂白粉消毒，这就造成了村民对真正意义上的自来水认识不清，仅认为用漂白粉消毒后的水即为自来水。而真正意义上的自来水是指通过自来水处理厂净化、消毒后生产出来的符合国家饮用水标准的供人们生活、生产使用的水。它主要首先必须把水源从江河湖泊中抽取到水厂，然后经过沉淀、过滤、消毒、入库，再由送水汞高压输入自来水管道，现在国家规定要用PP管，而不是以前常用的铁管，因为时间一长铁管就会生锈，会造成严重的二次污染；最后再分流到用户龙头，整个过程要经过多次水质化验，有的地方要经过二次加压，二次消毒才能进入用户家庭。而现刀村的村民所饮用的仍是通过铁管直接引入的河水，可以说，村民所饮用的并非真正意义上的自来水，也未到达国家所规定的基本安全。因此，必须加大投资力度，改善农村供水设施，有效地为农村提供公共服务，使农村同城市居民一样享受到“均等”的公共服务，这将有利于新农村建设，缩小城乡差距。
（三）引入竞争机制，推行社会合作，将每一项政策落到实处，由政府部门和受益群众共同参与监督。
世界上大多数的国家的政府部门都是把供水作为政府的公共责任，主要是政府出资建立供水单位，通过经营来实现公共服务。在这种模式下，政府负责出资，而收费是象征性的或补贴性的。同时，政府应当满足于充当“掌舵”而不是“划桨”的角色，除必须由公共部门单独承担的职能外，乡镇政府必须改变行政理念，打破政府部门对公共资源的垄断，广泛采用市场化运作方式和私营部门的管理方式，通过诸如公开竞标、全面质量管理、目标管理等方式，将公共服务承包出去，同时实现有效的监督。
（四）在农村建立“小区政府”， 为民众提供公共利益诉求机制，即政府部门应授权而不是服务，主要通过参与式民主给农民授权，这就需要处理好服务到授权的过渡。
只有“小区”的居民才能比专业人员能更多地关注自身的利益，了解自己的需求问题，让农民自己参与管理，让有受益农户代表参与或负责管理，不仅能节约管理成本，也更有利于加大用水户协会的发展，实现农民群众的民主参与、民主决策、民主管理和民主监督。
四、小结
饮水安全是当今世界各国普遍关注的主题，饮用水的安全对人的生命和健康至关重要，农村饮水不安全问题直接影响农民身体健康和农村稳定，成为人们最关心最迫切需要解决的问题之一。保障农村饮水安全事关农村居民的身体健康和正常生活，是全面建设小康社会的基础条件，也是新农村建设的重要内容。特别是在部分少数民族地区由于特殊的地理环境和水资源短缺，再加之人为的水质污染等因素，农村饮水困难问题比较普遍，已严重的制约着民族地区农民生活水平的提高和农村经济的发展，解决这一问题已是刻不容缓。因此，开展民族地区农村饮水现状调查，研究农村饮水安全问题对改善少数民族地区的生活环境、提高农民健康水平和促进民族地区农村经济持续发展具有重要的意义。□
（作者：云南财经大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策；杨莉，云南财经大学公共管理学院教授，研究方向：少数民族公共政策。）
注释：
1全国农村饮水安全工程“十一五”规划.P5
2全国农村饮水安全工程“十一五”规划.P6.P12.
3云南省玉溪市新平县农村饮水安全工程“十二五”规划.P26.
45新平县水塘镇现刀村饮水习惯调查报告.2009.
参考文献：
[1]全国农村饮水安全工程“十一五”规划
[2]云南省新平县“十一五”农村饮水安全工程规划报告（2006-2010）新平县计划发展局.新平县卫生局.新平县水利局.2008.4
[3]云南省玉溪市新平县农村饮水安全工程“十二五”规划
[4]新平县水塘镇现刀村饮水习惯调查报告.2009
[5]水利部，卫生部.农村饮水安全卫生评价指标体系.水农[2004]547号.
[6]生活饮用水卫生标准（GB5749-85）规定.
[7]李军鹏.公共服务型政府，北京大学出版社，2004.
[8]王再兴.农村公共服务概论，四川大学出版社，2008.12.
关键词民族地区 农村 饮水安全
中图分类号：X52文献标识码：A
一、 农村饮水安全的政策概述
农村饮水安全是广大农民最关心、最直接、最现实的问题，也是农民生活状况改善的重要标志。早在新中国成立初期，即20世纪50~60年代，我国就逐步开展了以灌溉排水为重点的农田水利基础建设，结合蓄、引、提等灌溉工程建设，解决了一些地方农民的饮水难问题，让一些地区的农民告别了“无水喝”的历史。到了20世纪70~80年代，解决农村饮水问题列入政府工作议事日程，采取以工代赈的方式和在小型农田水利补助经费中安排专项资金等措施支持农村解决饮水困难。1983年国务院批准了《改水防治地方性氟中毒暂行办法》，1984年批准了《关于加快解决农村人畜饮水问题的报告》以及《关于农村人畜饮水工作的暂行规定》，逐步规范了农村饮水解困工作。20世纪90年代，解决农村饮水困难正式纳入国家规划。1991年国家制定了《全国农村人畜饮水、乡镇供水10年规划和“八五”计划》，1994年把解决农村人畜饮水困难纳入《国家八七扶贫攻坚计划》，进一步通过财政资金和以工代赈渠道增加投入。同时，农村的饮水安全工程也不断取得了显著的成效。
（一）“九五”期间。
在“九五”期间，党中央、国务院高度重视农村水利，特别'98大洪水以后，水利投入大幅度增加，在西部为主的贫困地区组织推广了雨水集蓄利用技术，以及配合国家的“八七”扶贫攻坚计划，大力推进农村人畜饮水解困工作。
在这一期间，共解决农村饮水困难5千万人，是“八五”期间的1.25倍，共建乡镇供水工程6千处，完成投资100亿元，新增日供水能力1400万吨，受益人口2千万。至1999年底，全国共建成各类农村供水工程300多万处，累计解决了2160万人的饮水困难。农村供水事业的发展，改善了农村人口用水条件，加快了贫困人口脱贫和小城镇建设，促进了农村经济和社会全面发展。
（二）“十五”期间。
按照1984年发布的农村人饮困难标准统计，到2000年底，全国农村仍有4639万人饮水困难，其中2042万人属于《国家八七扶贫攻坚计划》遗留的，2597万人是由于人口增加、水源枯竭、工程老化等原因新增的。2000年，国家编制了《全国解决农村饮水困难“十五”规划》，提出了分阶段解决农村饮水困难的目标，第一阶段解决《国家八七扶贫攻坚计划》遗留的饮水困难问题；第二阶段解决新出现的饮水困难问题，力争到“十五”末基本解决我国农村现存的饮水困难问题，保证群众基本的生活用水要求。2001～2004年，中央共安排国债资金97亿元，地方和群众筹资85.5亿元，解决了5618万农村人口的饮水困难问题豍。
2004年，水利部、国家发展改革委和卫生部根据农村饮水安全现状，编制了《2005～2006年农村饮水安全应急工程规划》（以下简称《应急规划》），规划解决2120万农村人口的饮水安全问题，工程总投资77.9亿元，其中中央投资38.4亿元。同时，2004年11月水利部和卫生部联合颁布了《农村饮用水安全卫生评价指标体系》。
截止到2004年底，全国农村饮水不安全人口为32280万人，占农村人口的34%。其中，水质不安全人口为22722万人，占饮水不安全总人口的70%；水量、方便程度或保证率不达标人口为9558万人，占饮水不安全总人口的30%。从2005年起，《应急规划》开始启动，2005年中央投资20亿元，地方和群众筹资20亿元，解决了1104万人的农村饮水安全问题。扣除2005年《应急规划》已解决的1104万人，到2005年底，全国农村饮水不安全人口为31176万人。“十五”期间，我国共投入资金223亿元，其中中央资金117亿元，地方自筹配套资金106亿元，解决了6722万人的饮水解困和饮水安全问题豎。
（三）“十一五”期间。
“十一五”期间，规划解决1.6亿人的农村饮水安全问题（约涉及15万多个行政村）（含《应急规划》2006年剩余的1016万人），使农村饮水不安全人数减少一半。重点解决严重影响农民身体健康的水质问题以及局部地区的严重缺水问题，优先解决部分特殊困难群众的饮水安全问题，到“十一五”末，使现已查明的中重度氟病区村、砷病区村、血吸虫疫区、以及其他涉水重病区村的饮水问题全部得到解决，人口较少民族、水库移民、华侨农场以及项目区农村学校的饮水安全问题全部得到解决。2006年至2009年间，我国共完成投资701亿元，累计解决了1.54亿农村人口的饮水安全问题，占规划解决1.6亿人口的96.3%，提前一年基本完成了规划任务，计划到2010年再解决6000多万农村人口的饮水安全问题。“十一五”期间我国共投入资金1009亿元，共解决2.1亿人的饮水安全问题，比预期超额完成了任务。
（四）新平县按照中央提出的“到2020年全面解决农村饮水安全问题”的总体目标，对解决农村饮水不安全问题进行了近期及其长远的规划。
据统计，至2004年末，新平县饮水不安全人口为92064人，在“十一五”期间规划解决40633人的农村饮水安全问题，截止2010年底，农村饮水不安全人口为49045人，预计将在“十二五”期间全部解决完成豏。
二、新平县现刀村农村饮水调查情况
新平县水塘镇现刀村位于新平县境西北部，距县城90公里，地势西高东低，全村有12个自然村（村民小组），428户，总人口为1891人（其中男956人，女935人）。现刀村属于多民族聚居地区，以傣族为主，其中傣族占87%，汉族占7.3%，彝族占3.8%，此外还有少数白族、拉祜族和哈尼族等。本次调查对云南省玉溪市新平县水塘镇现刀村（包括12个村民小组：现刀、曼便、洞岗、丙额、岔河、丙坡、麻秧、南秀、丙竜、大麻卡、小麻卡、扒拉田）主要采用抽样问卷调查与实地调查相结合的方式，随机抽样的100户家庭进行直接访谈。在此次抽样调查的100户家庭中，37%的家庭人口超过6人，由于受少数民族传统观念的影响，男子在家庭中占主导地位，因而在样本抽样中男性用户参与调查人数占据69%的分布率，仅有31%的女性直接参与本次调查与访谈豐。通过调查发现存在以下的饮水不安全问题：
（一）水质污染严重。
根据我国2004年颁布的《农村饮水安全卫生评价指标体系》规定，将农村饮用水分为安全和基本安全两个档次，分水质、水量、方便程度和保证率四项指标进行评价。并且在四项指标中只要有一项低于安全或基本安全最低值，就不能定为饮用水安全或基本安全。其中水质指标以符合国家《生活饮用水卫生标准》（安全）和《农村实施（生活饮用水卫生标准）准则》（基本安全）为准。根据《农村实施<生活饮用水卫生标准>准则》要求，其中一项是感官性状的指标，参照下表：
资料来源：《农村实施<生活饮用水卫生标准>准则》要求。
通过对现刀村的初步调查发现，当地的饮用水水质都超过了以上三个指标，全村有12个自然村（村民小组），每个自然村都有一个公共的蓄水池，没有遮盖物，经常有落叶或是死去的动物漂浮着，并且蓄水池经常无人清理，池壁已附有很厚的污垢，饮用水未经任何处理，直接饮用山泉水或河水，由于地理环境因素，甚至有的村子饮用的水是被上一村子污染过的水。通过调查还发现，水质的污染源主要来自动物污染和生活垃圾污染，面对目前的水源主要污染问题，2%的村民认为是工业污染，35%的认为是农药污染，49%的认为是生活垃圾污染，67%的认为是动物污染，30%的认为是气候、人为等原因造成的污染。有的村小组水源是污染特别严重的，都是受到上村的农药、粪便、生活垃圾等的污染，可见，饮用水安全问题已经对当地老百姓的生命健康带来重大威胁。
（二）供水设施简陋，村民参与心有余而力不足，缺乏公共利益诉求途径，同时比如供水设施的建设和维护、水质检测、水污染治理等等都没有很好的界定应由谁负责。
由于资金投入少，全村有12个自然村（村民小组），每个自然村几乎仅有一个简陋的公共蓄水池，蓄水池里的饮用水未经任何的处理，直接引入的是山泉水或河水，池面上没有遮盖物，在雨季的时候水质会變得很浑浊，都要接到自家的水桶里澄清下，然后再经过烧开才能饮用，有时在蓄水池里会有死老鼠或叶子浮在水面上，甚至有的时候水管会被死老鼠堵住，并且蓄水池经常无人清理，池壁已附有很厚的污垢。而经济状况相对贫困的村小组，由于没有足够的资金建公共蓄水池，为此每家都自己出钱买橡胶皮管直接从河里引到自己家里饮用，并且这些河里引过来的水也都是在很大的程度上受到了农药、粪便、生活垃圾等的污染。
（三）村民缺乏饮水安全危机意识。
经调查发现在抽样的人群中受教育程度较低，受小学教育的人群占46%，初中占27%，而高中及以上的仅占4%，文盲的比例达到了23%，这样在一定程度上造成了很多农民缺乏水源保护意识，影响了自身及家庭饮水条件和卫生习惯的改善，其次也影响了他们自身对饮用水干净水源的辨别不清。据关于“什么是干净的饮用水”调查显示，68%的人认为是不透明有颜色的，52%认为是水里含有杂质，71%的人认为是水面有漂浮物，25%的人认为是有味道的水，仅有7%的人认为是透明看上去干净的水豑。而以上调查均属于感官性状指标，而真正意义干净的水是要达到符合国家颁布的《农村实施<生活饮用水卫生标准>准则》相关要求而被确定为的安全或基本安全的干净饮用水，包括感官性状和一般化学指标、毒理学指标、细菌学指标三个方面才可以认定为干净安全的饮用水。
（四）农村饮水安全工程建设资金不足，管理不规范，后续监管存在严重的缺位，权责界定不清，并且用水户协会发展滞后，导致农民不能更好的参与管理。
首先，农村饮水工程是为广大农村地区提供安全饮水的基础设施，但是由于农村供水本身所具有的公共性和基础性，这些特点就决定了解决农村饮水安全问题在一定程度上必须依靠国家投资来完成，同时更需要政府的大力监管。新平县除县城供水站的供水水质相对有保障外，乡镇供水站在雨季期间普遍存在连浑水处理都无法进行的现象，有害元素超标、细菌及大肠菌群超标均不作处理，并且乡镇供水站一般由乡镇水管站代管，未严格按企业定编定员专人管理，个别乡村供水由村民临时代管，绝大部分无专人管理，更无专业技术人员实施管理，这就造成了管理水平欠缺，服务能力低下，不能严格按行业管理体制执行。其次，农村地区经济发展还相对缓慢，据抽样调查，现刀村农民年均收入只有一、二千元，甚至几百元，无法实行水价收费，并且供水设施改造分散、规模小、投资大，成本回收难，这就造成了农村供水的经营管理难度大。此外，由于农村饮水工程涉及多个部门，如果出现问题应由哪个政府部门负责，负什么样的责任，这些都是不明确的，各个部门有各自的说法，这就造成了无人监管的境地。因此，实现基本公共产品和公共服务的均等化应是服务型政府追求的目标，
三、解决现刀村农村饮水安全问题的具体对策
（一）加强农民对水源保护意识的宣传力度。
水源和水质的污染是造成饮水不安全的重要因素。在少数民族地区由于地理位置、交通、经济发展等因素，农民受教育程度普遍低，这就造成了缺乏水源保护意识，同时政府部门对农村水源保护宣传力度远远不够，农民在缺乏水源保护意识的情况下，还加剧了水源的污染程度。因此，要加强宣传和教育，提高农民的环保意识和饮水安全危机意识，要使广大农民群众深刻认识到水源的清洁卫生与自己的利益是密切相关的，并且也注意污水的合理排放，派专人定期清理公共蓄水池，应将人畜饮用水分开。
（二）多方面筹措资金，改善供水设施。
由于资金投入有限，再加上历史遗留问题，造成供水设施简陋，在抽样的12个村小组中，几乎都仅有一个公共蓄水池，并且无任何遮盖物或饮用水处理设备。目前农村对饮用水的处理一般都采用漂白粉消毒，这就造成了村民对真正意义上的自来水认识不清，仅认为用漂白粉消毒后的水即为自来水。而真正意义上的自来水是指通过自来水处理厂净化、消毒后生产出来的符合国家饮用水标准的供人们生活、生产使用的水。它主要首先必须把水源从江河湖泊中抽取到水厂，然后经过沉淀、过滤、消毒、入库，再由送水汞高压输入自来水管道，现在国家规定要用PP管，而不是以前常用的铁管，因为时间一长铁管就会生锈，会造成严重的二次污染；最后再分流到用户龙头，整个过程要经过多次水质化验，有的地方要经过二次加压，二次消毒才能进入用户家庭。而现刀村的村民所饮用的仍是通过铁管直接引入的河水，可以说，村民所饮用的并非真正意义上的自来水，也未到达国家所规定的基本安全。因此，必须加大投资力度，改善农村供水设施，有效地为农村提供公共服务，使农村同城市居民一样享受到“均等”的公共服务，这将有利于新农村建设，缩小城乡差距。
（三）引入竞争机制，推行社会合作，将每一项政策落到实处，由政府部门和受益群众共同参与监督。
世界上大多数的国家的政府部门都是把供水作为政府的公共责任，主要是政府出资建立供水单位，通过经营来实现公共服务。在这种模式下，政府负责出资，而收费是象征性的或补贴性的。同时，政府应当满足于充当“掌舵”而不是“划桨”的角色，除必须由公共部门单独承担的职能外，乡镇政府必须改变行政理念，打破政府部门对公共资源的垄断，广泛采用市场化运作方式和私营部门的管理方式，通过诸如公开竞标、全面质量管理、目标管理等方式，将公共服务承包出去，同时实现有效的监督。
（四）在农村建立“小区政府”， 为民众提供公共利益诉求机制，即政府部门应授权而不是服务，主要通过参与式民主给农民授权，这就需要处理好服务到授权的过渡。
只有“小区”的居民才能比专业人员能更多地关注自身的利益，了解自己的需求问题，让农民自己参与管理，让有受益农户代表参与或负责管理，不仅能节约管理成本，也更有利于加大用水户协会的发展，实现农民群众的民主参与、民主决策、民主管理和民主监督。
四、小结
饮水安全是当今世界各国普遍关注的主题，饮用水的安全对人的生命和健康至关重要，农村饮水不安全问题直接影响农民身体健康和农村稳定，成为人们最关心最迫切需要解决的问题之一。保障农村饮水安全事关农村居民的身体健康和正常生活，是全面建设小康社会的基础条件，也是新农村建设的重要内容。特别是在部分少数民族地区由于特殊的地理环境和水资源短缺，再加之人为的水质污染等因素，农村饮水困难问题比较普遍，已严重的制约着民族地区农民生活水平的提高和农村经济的发展，解决这一问题已是刻不容缓。因此，开展民族地区农村饮水现状调查，研究农村饮水安全问题对改善少数民族地区的生活环境、提高农民健康水平和促进民族地区农村经济持续发展具有重要的意义。□
（作者：云南财经大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策；杨莉，云南财经大学公共管理学院教授，研究方向：少数民族公共政策。）
注释：
1全国农村饮水安全工程“十一五”规划.P5
2全国农村饮水安全工程“十一五”规划.P6.P12.
3云南省玉溪市新平县农村饮水安全工程“十二五”规划.P26.
45新平县水塘镇现刀村饮水习惯调查报告.2009.
参考文献：
[1]全国农村饮水安全工程“十一五”规划
[2]云南省新平县“十一五”农村饮水安全工程规划报告（2006-2010）新平县计划发展局.新平县卫生局.新平县水利局.2008.4
[3]云南省玉溪市新平县农村饮水安全工程“十二五”规划
[4]新平县水塘镇现刀村饮水习惯调查报告.2009
[5]水利部，卫生部.农村饮水安全卫生评价指标体系.水农[2004]547号.
[6]生活饮用水卫生标准（GB5749-85）规定.
[7]李军鹏.公共服务型政府，北京大学出版社，2004.
[8]王再兴.农村公共服务概论，四川大学出版社，2008.12.