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摘 要：杭州市企业投资项目审批“最多跑一次”改革作为公共政策，其出台及执行涉及并影响到了社会的各机构各群体各方面。因此，政策评估是其实施过程中不可或缺的部分。本文将政策施行的结果和反馈与威廉·N·邓恩的六项标准相结合，对其绩效进行客观而科学的评价，从而为政策制定者提供决策信息，明确政府进一步努力的方向。研究结果显示，该政策自实施以来，除效益与公平性外，其在效率、充足性、回应性及适应性方面仍存在一定问题，但整体而言，是杭州市对企业投资项目审批的一次有益改革。
关键词：企业投资项目审批;“最多跑一次”;公共政策评价方法;绩效评价
威廉·N·邓恩认为政策评估是对政策全过程的评估，“就是设法发现预想和实际执行情况之间的差异，由此提供政策的相关知识，从而在政策制定的过程的评估阶段为政策制定者提供帮助”。本文将从效率、效益、充足性、公平性、回应性和适宜性这六个政策方案的优选标准方面来评价杭州市企业投资项目审批“最多跑一次”改革的绩效。
1.效益评估：服务对象与中介机构稳步增加
（1）服务对象稳步增加。2016年至2019年杭州市企业投资项目申报总数持续增长，辐射范围不断扩大。
（2）中介机构数量繁多[1]。截至2020年4月初，中介机构统计累计登记1143家，信息公开880家，业务量总数达7484项。
2.效率评估：“一網打通”与“一窗受理”的实现VS特殊材料仍需线下提交
（1）高效率、低成本。“最多跑一次”改革通过数据共享服务平台基本解决了“数据孤岛”问题，政府行政效率明显提高，企业投资项目审批时间从平均200多天缩短为90天。杭州市首创的投资项目“一站式”服务中心，靶向攻坚“部门审批不协同、中介服务不可控、改革举措不系统”三大难题，实现了企业投资项目（一般工业项目）从拿地到开工（含中介服务）仅需42天，房地产、商贸旅游等其他企业投资项目和政府投资项目（含招投标时间）开工前审批不超过100天。
（2）各类资源合理配置，“一窗受理”的部门联动机制。改革后建立的“投资项目综合受理区”一定程度破除了部门间的信息壁垒，改善了企业重复递交材料与窗口投入人力成本高的情况，实现了自然资源、人力资源等资源的优化配置。在窗口按照标准化材料清单交付后即可收件，收件后将由政府工作人员负责派送到各个部门业务审批区。
（3）特殊材料仍需线下提交。投资项目的业务审批区负责核实企业所递交的承诺材料是否真实可信。但有些材料由于其特殊性，仍需递交纸质材料，或由于项目体量大，数据量大且复杂，需要进行线下的沟通交流，所以线上平台还无法完全取代实体大厅的作用。
3.充足性评估：审批新速度提升改革满意度 VS 顶层设计与法律框架约束改革
（1）实现高效“一网办理”新模式。在改革前，企业投资项目审批共有14家涉审部门，其各有门户网站，累计达21个系统。企业需自行辨别审批其项目的部门，登陆其门户网站，然后再进行项目申报。2017年9月，杭州市依托投资项目在线审批监管平台2.0打通了12个系统，实现了一个口子登录即可申请所有部门审批，即“一口受理”，实现企业投资项目审批“一口受理、网上办理、全流程服务、全方位监管”。企业在线即可将材料转办到相关部门，可随时查看储存在互联网上的材料与进度，大大减少了“多跑”和“误跑”的现象。
（2）实现改革满意度提升。近四成受访企业对投资项目“最多跑一次”改革表示非常满意，近五成表示比较满意，企业获得感总体较高，只有一成左右企业表示对目前改革状况不理想，但改革仍有提升空间。
（3）在顶层设计与法律框架下，改革难以突破。杭州市的企业投资项目审批“最多跑一次”改革一直遵循浙江省顶层设计，安全平稳改革的同时也难以构建自己的特色、特效、特殊的改革蓝图。同时，审批必须依法执行，但某些改革内容的确存在着与现行法律的某种冲突，这也使改革未能彻底奏效，难以发挥出其最大的效果。
4.公平性评估：审批流程规范化与新型事中事后监管模式
（1）规范企业投资项目审批程序和审批标准。统一的审批和监管标准意味着对办理同一项目的所有企业一视同仁，不存在偏差情况。
（2）创新事中事后监管模式。在改革前更注重事前审批，以“严收”减少后续监管压力;在改革后的事中事后监管模式们更注重“宽进严出”，减少审批压力;此外，更注重事中与事后的监管。
5.回应性评估：改革总体取得明显成效VS改革与企业意愿部分背离
（1）企业投资项目“最多跑一次”改革推动了简政放权、放管结合、优化服务改革，使投资体制改革取得新的重大突破，通过大幅缩减投资项目审批范围，落实了企业投资自主权，调动了社会资本积极性，其中备受肯定的改革成果为“审批流程简化、办理材料减少”。
（2）在线审批监管平台的上线为企业办理企业投资项目审批提供便利。经过各企业的实际操作体验后，九成企业对平台表示满意，近一成的企业认为平台仍有较大的改善空间。一些企业认为，投资项目在线审批监管平台因运营问题，有较大的几率会出现卡机状况，正在操作的材料就需要重新提交。第二，由于改革的深入，一些材料需要在网站进行备份，但网站主页缺少便捷易懂的使用指南和快捷跳转链接。第三，目前一些材料必须亲自到行政服务中心提交纸质稿，网站还无法覆盖全内容。第四，虽然平台存在草稿箱功能，但很难找到其位置。
（3）改革与企业意愿部分背离。虽然企业投资项目审批“最多跑一次”改革的初衷是为了优化审批流程，提高办事效率，致力于造福企业。但在真正执行过程中，没有做到完全了解企业的意愿。改革存在过于求快的状况，对于某些特殊企业来说，其手头同时拥有较多的投资项目，一旦审批周期缩短，并且在企业投资项目审批承诺制的作用下，就意味着其多个项目必须加快完工，要在指定日期进行验收。如此不仅没有便利企业，反而成为棘手之事。
6.适宜性评估：九成受访企业表示改善显著VS改革政策执行存在落差
（1）企业对投资项目“最多跑一次”改革整体表示满意。将近九成的企业表示有较大改善。由于涉及项目审批部门多、事项多、周期长，各项工作尚在攻坚阶段，成效完全显现尚需时日，以及部分审批者改革前没有接触过该类型审批，不存在对比，因此表示不清楚。持没有改善意见的民众，大部分存在不愉快的政府办事经历，说明改革仍需努力，服务质量仍需提升。
（2）改革政策执行存在落差。改革自上而下到基层落地延伸过程中的执行情况及最终成效与改革的最初设想是否一致，是极为关键的问题。在企业投资项目审批“最多跑一次”改革政策传达过程中，省级单位是否对改革内容框架做出清晰明了的解释，各级政府是否完全吸收、理解、执行，基层工作人员的业务水平是否足够，个人是否对改革内容理解到位等问题都会对政策执行的效果产生影响。
参考文献
[1] [美]威廉·N·邓恩：《公共政策分析导论》，中国人民大学出版社2003年版，第16页.
[2] 数据来源：浙江政务服务网投资项目在线审批监管平台
[3] 数据来源：笔者进行的杭州市企业投资项目“最多跑一次”改革问卷调查
基金项目：浙江省大学生科技创新活动计划暨新苗人才计划（项目编号：2019R403047）
关键词：企业投资项目审批;“最多跑一次”;公共政策评价方法;绩效评价
威廉·N·邓恩认为政策评估是对政策全过程的评估，“就是设法发现预想和实际执行情况之间的差异，由此提供政策的相关知识，从而在政策制定的过程的评估阶段为政策制定者提供帮助”。本文将从效率、效益、充足性、公平性、回应性和适宜性这六个政策方案的优选标准方面来评价杭州市企业投资项目审批“最多跑一次”改革的绩效。
1.效益评估：服务对象与中介机构稳步增加
（1）服务对象稳步增加。2016年至2019年杭州市企业投资项目申报总数持续增长，辐射范围不断扩大。
（2）中介机构数量繁多[1]。截至2020年4月初，中介机构统计累计登记1143家，信息公开880家，业务量总数达7484项。
2.效率评估：“一網打通”与“一窗受理”的实现VS特殊材料仍需线下提交
（1）高效率、低成本。“最多跑一次”改革通过数据共享服务平台基本解决了“数据孤岛”问题，政府行政效率明显提高，企业投资项目审批时间从平均200多天缩短为90天。杭州市首创的投资项目“一站式”服务中心，靶向攻坚“部门审批不协同、中介服务不可控、改革举措不系统”三大难题，实现了企业投资项目（一般工业项目）从拿地到开工（含中介服务）仅需42天，房地产、商贸旅游等其他企业投资项目和政府投资项目（含招投标时间）开工前审批不超过100天。
（2）各类资源合理配置，“一窗受理”的部门联动机制。改革后建立的“投资项目综合受理区”一定程度破除了部门间的信息壁垒，改善了企业重复递交材料与窗口投入人力成本高的情况，实现了自然资源、人力资源等资源的优化配置。在窗口按照标准化材料清单交付后即可收件，收件后将由政府工作人员负责派送到各个部门业务审批区。
（3）特殊材料仍需线下提交。投资项目的业务审批区负责核实企业所递交的承诺材料是否真实可信。但有些材料由于其特殊性，仍需递交纸质材料，或由于项目体量大，数据量大且复杂，需要进行线下的沟通交流，所以线上平台还无法完全取代实体大厅的作用。
3.充足性评估：审批新速度提升改革满意度 VS 顶层设计与法律框架约束改革
（1）实现高效“一网办理”新模式。在改革前，企业投资项目审批共有14家涉审部门，其各有门户网站，累计达21个系统。企业需自行辨别审批其项目的部门，登陆其门户网站，然后再进行项目申报。2017年9月，杭州市依托投资项目在线审批监管平台2.0打通了12个系统，实现了一个口子登录即可申请所有部门审批，即“一口受理”，实现企业投资项目审批“一口受理、网上办理、全流程服务、全方位监管”。企业在线即可将材料转办到相关部门，可随时查看储存在互联网上的材料与进度，大大减少了“多跑”和“误跑”的现象。
（2）实现改革满意度提升。近四成受访企业对投资项目“最多跑一次”改革表示非常满意，近五成表示比较满意，企业获得感总体较高，只有一成左右企业表示对目前改革状况不理想，但改革仍有提升空间。
（3）在顶层设计与法律框架下，改革难以突破。杭州市的企业投资项目审批“最多跑一次”改革一直遵循浙江省顶层设计，安全平稳改革的同时也难以构建自己的特色、特效、特殊的改革蓝图。同时，审批必须依法执行，但某些改革内容的确存在着与现行法律的某种冲突，这也使改革未能彻底奏效，难以发挥出其最大的效果。
4.公平性评估：审批流程规范化与新型事中事后监管模式
（1）规范企业投资项目审批程序和审批标准。统一的审批和监管标准意味着对办理同一项目的所有企业一视同仁，不存在偏差情况。
（2）创新事中事后监管模式。在改革前更注重事前审批，以“严收”减少后续监管压力;在改革后的事中事后监管模式们更注重“宽进严出”，减少审批压力;此外，更注重事中与事后的监管。
5.回应性评估：改革总体取得明显成效VS改革与企业意愿部分背离
（1）企业投资项目“最多跑一次”改革推动了简政放权、放管结合、优化服务改革，使投资体制改革取得新的重大突破，通过大幅缩减投资项目审批范围，落实了企业投资自主权，调动了社会资本积极性，其中备受肯定的改革成果为“审批流程简化、办理材料减少”。
（2）在线审批监管平台的上线为企业办理企业投资项目审批提供便利。经过各企业的实际操作体验后，九成企业对平台表示满意，近一成的企业认为平台仍有较大的改善空间。一些企业认为，投资项目在线审批监管平台因运营问题，有较大的几率会出现卡机状况，正在操作的材料就需要重新提交。第二，由于改革的深入，一些材料需要在网站进行备份，但网站主页缺少便捷易懂的使用指南和快捷跳转链接。第三，目前一些材料必须亲自到行政服务中心提交纸质稿，网站还无法覆盖全内容。第四，虽然平台存在草稿箱功能，但很难找到其位置。
（3）改革与企业意愿部分背离。虽然企业投资项目审批“最多跑一次”改革的初衷是为了优化审批流程，提高办事效率，致力于造福企业。但在真正执行过程中，没有做到完全了解企业的意愿。改革存在过于求快的状况，对于某些特殊企业来说，其手头同时拥有较多的投资项目，一旦审批周期缩短，并且在企业投资项目审批承诺制的作用下，就意味着其多个项目必须加快完工，要在指定日期进行验收。如此不仅没有便利企业，反而成为棘手之事。
6.适宜性评估：九成受访企业表示改善显著VS改革政策执行存在落差
（1）企业对投资项目“最多跑一次”改革整体表示满意。将近九成的企业表示有较大改善。由于涉及项目审批部门多、事项多、周期长，各项工作尚在攻坚阶段，成效完全显现尚需时日，以及部分审批者改革前没有接触过该类型审批，不存在对比，因此表示不清楚。持没有改善意见的民众，大部分存在不愉快的政府办事经历，说明改革仍需努力，服务质量仍需提升。
（2）改革政策执行存在落差。改革自上而下到基层落地延伸过程中的执行情况及最终成效与改革的最初设想是否一致，是极为关键的问题。在企业投资项目审批“最多跑一次”改革政策传达过程中，省级单位是否对改革内容框架做出清晰明了的解释，各级政府是否完全吸收、理解、执行，基层工作人员的业务水平是否足够，个人是否对改革内容理解到位等问题都会对政策执行的效果产生影响。
参考文献
[1] [美]威廉·N·邓恩：《公共政策分析导论》，中国人民大学出版社2003年版，第16页.
[2] 数据来源：浙江政务服务网投资项目在线审批监管平台
[3] 数据来源：笔者进行的杭州市企业投资项目“最多跑一次”改革问卷调查
基金项目：浙江省大学生科技创新活动计划暨新苗人才计划（项目编号：2019R403047）