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科学理财观是指在军队财务工作中，贯彻落实科学发展观，运用科学管理的理论与方法，坚持按客观规律办事，创新理财模式，促使有限财力最大限度地转化为保障力、战斗力。随着我军军费支出规模的增大，预算收支矛盾日渐突出，"向科学理财要保障力"，平衡预算收支，这成为"十一五"期间我军财务工作改革的方向。本文以科学理财观为指导，遵循军队预算编制体制改革的要求，提出构建军费绩效预算模式，以期达到提高军费使用效率的目的。
一、构建绩效预算模式的指导思想
科学理财观的主要思路：认真贯彻胡主席科学发展观思想，把科学理财作为新形势下财务工作的重要指导方针，运用科学理论，更新理财观念，健全理财机制，创新管理方式，改进管理手段，努力提高财务管理的质量和效益，为建设信息化军队、打赢信息化战争提供优质高效的财力保障。
科学理财发展思路的提出，为构建绩效预算模式指明了方向。科学理财要求军费分配合理、军费支出规范，而绩效预算要求按照业绩和效果的比较来安排经费，这就能实现经费分配的科学性；绩效预算要求控制项目成本，把预算控制延伸到执行环节，这确保了军费支出的规范性。因此，通过构建绩效预算模式可以促进科学理财目标的实现。
二、构建军费绩效预算模式的意义
绩效预算不仅是预算方法的一种创新，而且是军队管理理念的一次革命。绩效预算将军队预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是"结果导向"，或者说强调的是责任和效率。在预算执行上讲效果（事业进度）与拨款挂钩；在预算管理上变"过程管理"为"结果管理"，从而增强了预算资源分配与事业部门之间的联系，有助于提高军费支出的有效性。军队引入绩效预算，对于转变军队事业部门职能，优化军费投向投量和提高军费使用效益有重要的意义。
(一)加快军队向质量效能型改变的进程
实施军费绩效预算能够客观准确地衡量预算绩效，改变以往只注重部门的政绩状况，且还要看花了多少钱才实现这个政绩，这个政绩质量效能怎么样，因此能创新军队质量效能建设机制，加快军队由数量规模型向质量效能型转变的进程。通过军费预算绩效分析，能了解军队建设的绩效是否达到预期目标，什么原因导致预期目标未能实现或者超标实现，从而对军队质量效能的建设有更加清楚地认识。
（二）有利于提高军费使用效益
在现行预算资金分配模式下，资金分配者主要关注钱要投到哪里，怎么投入，预算一经批复即成定局。对于预算执行过程要完成什么，要达到什么效果，却过问得很少。审计部门监督军队资金使用情况时，军费的效益问题往往又倒逼回财务部门承担。因此，如何明确各级单位在资金使用上的权利和责任，已经成为当前亟待解决的问题。由于绩效预算要求军队各部门预算拨款与其绩效、业绩相配比，倘若一个部门经过考核，存在无绩效或者绩效与经费不配比的情况，预算主管部门就会削减预算以制止浪费，以提高军费使用效益。
（三）推进军队体制编制的重组和优化
军费预算实现以绩效为引导，着眼产出评估，顺应新军事变革需要，能积极推进军队体制编制的重组和优化。绩效观念的渗入使预算的拨款与绩效挂钩，通过绩效的评估，就可以发现一些低效能的机构或一些无绩效、无所事事的军事机构和人员，为合理削减某些军费支出和精简某些机构提供财务上的依据。
三、我军预算管理的现状分析
2001年我军开始实行预算编制改革，推行零基预算方法，打破了传统基数预算法的影响，带来了思想观念的一次更新。但是由于零基预算编制方法没有与事业部门的绩效、业绩挂钩，我军预算管理还存在一些缺陷。
（一）传统预算分配形成的"一刀切"，造成预算单位"苦乐不均"
军队再分配预算时普遍采用"一刀切"的做法，即在上年实际支出基础上，同意按某一个比例来增加本年度的预算。就军队运行规律来讲，分配预算采用的"一刀切"的做法是不合适的。军队需要根据项目的重要性，不断调整预算支出分配的重点和支出比例。采取"一刀切"分配预算资金增量，就会使得一些继续发展的单位得不到足够的资金，而一些处于维持状态的单位虽不要增量预算，却也得到了相应的增量部分，这造成了预算单位的"苦乐不均"。
（二）预算经费的分配与单位业绩不挂钩，造成单位与上级机关“讨价还价”
由于预算经费的分配与单位业绩不挂钩，预算分配缺乏客观依据，这样势必形成了一种单位与上级机关之间的"博弈关系"。单位与上级机关之间的"讨价还价"，结果是"会哭的孩子有奶吃"，哪个单位跑得多、叫得响，上级机关就多给钱。其次，预算经费分配与单位业绩不挂钩，单位多得经费并不一定要多办事，而多办事的单位又未必能多得经费。这种不公平的预算制度带来的后果是单位的权力与义务的严重不对等，有花钱的权利，却没有办事的义务，这样就无法形成"奖勤惩懒"机制。
（三）零基预算在实践过程中暴露的缺陷
我军军队预算编制体制改革开始实行零基预算以来，零基预算虽然取得一些成果，但在实践工作中也暴露一些问题。
一是零基预算以所有的预算单位基数为零作为起点，但是事实上军队工作有延续性，因此对于大部分军队事业单位来讲，它们的预算起点不可能是零，而绩效预算的核心是在原来预算的基础上解决如何通过单位预算的改善，来提高军队办事的效率和质量，提高军费的使用效率和经济效益。
二是零基预算要通过一套复杂的计算方法，来解决单位应当分得的军费数量，由于这些方法过于繁杂，而且加上统计条件的限制，这就使得军队编制预算的成本很高，而且，即使编成，除少数专业人员外，对大部分人来说"内行说不清，外行看不懂"。而绩效预算在测定绩效指标的单位成本上，既可以采用标准成本方法，也可采用历史上的多种经验数据为依据，虽然并不一定精确，但大体上能反映军队工作数量和质量的规律性。因此，就其编制成来讲，也大大低于零基预算。
三是零基预算运用不当，可能反而固化现有的军费支出压力。在我军推行零基预算的过程中，由于零基预算存在着制度缺陷，因此，往往以零基预算的名义，实际上还是按照基数法进行预算管理。更有甚者，零基预算成了固化一些不合理开支的工具。如某部门本来就存在着人员超编、经费超支的问题，在基数法的情况下，这种超编、超支是通过预算的刚性来控制的。实现零基预算后，超编的人员融入了各项支出的因素，各项超支因素分解成相关的计算预算的因素，最终导致了不合理支出的合理化。
四、构建军费绩效预算模式的思路
（一）以零基预算为平台，构建零基--绩效编制方法
绩效预算的推行需要一个平台，零基预算已在军队预算改革中实际应用，取得一些成果，也还存在很多局限，因此构建绩效预算改革路径时，可以考虑在零基预算的基础上融入绩效预算的方法，使绩效预算改革的推行相对稳健。首先，在实行零基预算框架下，需要重新核定所有预算单位的预算支出，但是对于部门的设置，零基预算无法控制。实行零基预算与绩效预算行劫的预算方法体系，军队部门获得的预算资金与其制定的业绩指标有着直接而紧密地联系，倘若一个项目经过考核，其存在无绩效或者绩效与经费不配比的行为，这将使预算部门增加或削减预算，确定决策的重要依据，同时增加个军队单位和部门使用预算资金的责任感。其次，如果将绩效预算与零基预算相结合，就可以在项目支出中引入绩效预算来确定一揽子决策，制定一系列的绩效指标，按照项目性质分门别类对一揽子决策进行相应的绩效分析、评价和排序。通过核定每个项目活动的成本与效益，择优将项目列入预算，从而启动真正意义上的项目支出预算。这样，人大代表对军队预算的审查重点就不会是各部门预算，而是每项具体支出的合理性，这在一定程度上促进了军费结构的优化，强化了人大的财政监督。
（二）合理确定军费预算绩效目标
军费预算绩效目标根据时间长短可分为长期绩效目标、中期绩效目标、短期绩效目标。长期绩效目标的制定要考虑国家安全受到威胁的程度，又必须考虑规划其政府的资源投入；中期绩效目标的制定既要以国防发展战略规划为依据，又要考虑到计划期的国防预算约束；短期绩效目标制定必须以国防建设计划为依据，并受预算年度财政能力的约束。这三种绩效目标的制定具有内在统一性，统一的基础在于资源配置。确定的绩效目标应具有5个基本特征：用字母编写SMART来表示，即明确的（Specific），可度量的（Measurable），可达到的（Attainable），面向结果的（Result oriented），有目标期限的（Target dates）。
（三）建立有效的军队预算约束机制
创新预算编制方法与编制过程，逐步引入绩效评价内容，建立绩效评价结果与预算编制紧密结合的预算约束机制。首先，要建立体现部门战略规划的滚动预算制度，增强预算的前瞻性和连续性，为编制部门年度预算和实施绩效考评创造条件。其次，建立体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度，提出明确的绩效目标，并将年度预算至于滚动预算的约束之下，真正形成滚动预算计划的分年度实施预算。最后，运用绩效指标对年度预算进行绩效评价，并根据考评结果，安排、调整下一年度预算，强化绩效评价结果对预算的约束。
（四）建立完善的预算支出绩效考评制度
预算经费支出绩效考评制度就是要考察预算经费支出的执行以及结果，并检验预算经费综合满足多个层面标准的情况。根据军费管理论要求的军队政策执行过程中的"三E原则"，即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)。我们从资源配置，财政体制和支出管理三个维度构建预算经费支出绩效考评制度，考察预算经费支出的执行过程及结果。军费支出绩效考评的过程，实质是在明确军队的军费支出绩效目标的基础上，确定实现目标所需的资源。通过各种量化的手段和方法对军费支出所获得的结果进行定性和定量的考察分析，确保军队资源的合理有效的配置，从而最大限度地满足军队发展的需要。
（五）做好各项配套工作
结合我军预算体制改革的大形势，坚持用绩效预算来优化基本支出预算、优化项目支出预算。我们在按照精减、统一、效能和依法治军的原则的基础上，继续精简、压缩编制，在严格限制人员的编制的同时，对现今军事效益较低的单位和部门进行撤销或合并，避免不必要的预算支出；坚持用绩效预算来优化项目支出预算。首先，我们需要对项目支出预算所分的三类支出继续细化，同时，对各个具体项目进行合理排序，滚动管理。其次，我们需要将项目支出预算目标的设计、规划，与编制融合为一体，按照效率规则，各部门对相关项目进行设计，而政府规划则有助于提高完成目标的效率，通过计算每项实施计划的成本与效益，择优将项目列入预算，从而最后完成项目支出预算编制。
一、构建绩效预算模式的指导思想
科学理财观的主要思路：认真贯彻胡主席科学发展观思想，把科学理财作为新形势下财务工作的重要指导方针，运用科学理论，更新理财观念，健全理财机制，创新管理方式，改进管理手段，努力提高财务管理的质量和效益，为建设信息化军队、打赢信息化战争提供优质高效的财力保障。
科学理财发展思路的提出，为构建绩效预算模式指明了方向。科学理财要求军费分配合理、军费支出规范，而绩效预算要求按照业绩和效果的比较来安排经费，这就能实现经费分配的科学性；绩效预算要求控制项目成本，把预算控制延伸到执行环节，这确保了军费支出的规范性。因此，通过构建绩效预算模式可以促进科学理财目标的实现。
二、构建军费绩效预算模式的意义
绩效预算不仅是预算方法的一种创新，而且是军队管理理念的一次革命。绩效预算将军队预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是"结果导向"，或者说强调的是责任和效率。在预算执行上讲效果（事业进度）与拨款挂钩；在预算管理上变"过程管理"为"结果管理"，从而增强了预算资源分配与事业部门之间的联系，有助于提高军费支出的有效性。军队引入绩效预算，对于转变军队事业部门职能，优化军费投向投量和提高军费使用效益有重要的意义。
(一)加快军队向质量效能型改变的进程
实施军费绩效预算能够客观准确地衡量预算绩效，改变以往只注重部门的政绩状况，且还要看花了多少钱才实现这个政绩，这个政绩质量效能怎么样，因此能创新军队质量效能建设机制，加快军队由数量规模型向质量效能型转变的进程。通过军费预算绩效分析，能了解军队建设的绩效是否达到预期目标，什么原因导致预期目标未能实现或者超标实现，从而对军队质量效能的建设有更加清楚地认识。
（二）有利于提高军费使用效益
在现行预算资金分配模式下，资金分配者主要关注钱要投到哪里，怎么投入，预算一经批复即成定局。对于预算执行过程要完成什么，要达到什么效果，却过问得很少。审计部门监督军队资金使用情况时，军费的效益问题往往又倒逼回财务部门承担。因此，如何明确各级单位在资金使用上的权利和责任，已经成为当前亟待解决的问题。由于绩效预算要求军队各部门预算拨款与其绩效、业绩相配比，倘若一个部门经过考核，存在无绩效或者绩效与经费不配比的情况，预算主管部门就会削减预算以制止浪费，以提高军费使用效益。
（三）推进军队体制编制的重组和优化
军费预算实现以绩效为引导，着眼产出评估，顺应新军事变革需要，能积极推进军队体制编制的重组和优化。绩效观念的渗入使预算的拨款与绩效挂钩，通过绩效的评估，就可以发现一些低效能的机构或一些无绩效、无所事事的军事机构和人员，为合理削减某些军费支出和精简某些机构提供财务上的依据。
三、我军预算管理的现状分析
2001年我军开始实行预算编制改革，推行零基预算方法，打破了传统基数预算法的影响，带来了思想观念的一次更新。但是由于零基预算编制方法没有与事业部门的绩效、业绩挂钩，我军预算管理还存在一些缺陷。
（一）传统预算分配形成的"一刀切"，造成预算单位"苦乐不均"
军队再分配预算时普遍采用"一刀切"的做法，即在上年实际支出基础上，同意按某一个比例来增加本年度的预算。就军队运行规律来讲，分配预算采用的"一刀切"的做法是不合适的。军队需要根据项目的重要性，不断调整预算支出分配的重点和支出比例。采取"一刀切"分配预算资金增量，就会使得一些继续发展的单位得不到足够的资金，而一些处于维持状态的单位虽不要增量预算，却也得到了相应的增量部分，这造成了预算单位的"苦乐不均"。
（二）预算经费的分配与单位业绩不挂钩，造成单位与上级机关“讨价还价”
由于预算经费的分配与单位业绩不挂钩，预算分配缺乏客观依据，这样势必形成了一种单位与上级机关之间的"博弈关系"。单位与上级机关之间的"讨价还价"，结果是"会哭的孩子有奶吃"，哪个单位跑得多、叫得响，上级机关就多给钱。其次，预算经费分配与单位业绩不挂钩，单位多得经费并不一定要多办事，而多办事的单位又未必能多得经费。这种不公平的预算制度带来的后果是单位的权力与义务的严重不对等，有花钱的权利，却没有办事的义务，这样就无法形成"奖勤惩懒"机制。
（三）零基预算在实践过程中暴露的缺陷
我军军队预算编制体制改革开始实行零基预算以来，零基预算虽然取得一些成果，但在实践工作中也暴露一些问题。
一是零基预算以所有的预算单位基数为零作为起点，但是事实上军队工作有延续性，因此对于大部分军队事业单位来讲，它们的预算起点不可能是零，而绩效预算的核心是在原来预算的基础上解决如何通过单位预算的改善，来提高军队办事的效率和质量，提高军费的使用效率和经济效益。
二是零基预算要通过一套复杂的计算方法，来解决单位应当分得的军费数量，由于这些方法过于繁杂，而且加上统计条件的限制，这就使得军队编制预算的成本很高，而且，即使编成，除少数专业人员外，对大部分人来说"内行说不清，外行看不懂"。而绩效预算在测定绩效指标的单位成本上，既可以采用标准成本方法，也可采用历史上的多种经验数据为依据，虽然并不一定精确，但大体上能反映军队工作数量和质量的规律性。因此，就其编制成来讲，也大大低于零基预算。
三是零基预算运用不当，可能反而固化现有的军费支出压力。在我军推行零基预算的过程中，由于零基预算存在着制度缺陷，因此，往往以零基预算的名义，实际上还是按照基数法进行预算管理。更有甚者，零基预算成了固化一些不合理开支的工具。如某部门本来就存在着人员超编、经费超支的问题，在基数法的情况下，这种超编、超支是通过预算的刚性来控制的。实现零基预算后，超编的人员融入了各项支出的因素，各项超支因素分解成相关的计算预算的因素，最终导致了不合理支出的合理化。
四、构建军费绩效预算模式的思路
（一）以零基预算为平台，构建零基--绩效编制方法
绩效预算的推行需要一个平台，零基预算已在军队预算改革中实际应用，取得一些成果，也还存在很多局限，因此构建绩效预算改革路径时，可以考虑在零基预算的基础上融入绩效预算的方法，使绩效预算改革的推行相对稳健。首先，在实行零基预算框架下，需要重新核定所有预算单位的预算支出，但是对于部门的设置，零基预算无法控制。实行零基预算与绩效预算行劫的预算方法体系，军队部门获得的预算资金与其制定的业绩指标有着直接而紧密地联系，倘若一个项目经过考核，其存在无绩效或者绩效与经费不配比的行为，这将使预算部门增加或削减预算，确定决策的重要依据，同时增加个军队单位和部门使用预算资金的责任感。其次，如果将绩效预算与零基预算相结合，就可以在项目支出中引入绩效预算来确定一揽子决策，制定一系列的绩效指标，按照项目性质分门别类对一揽子决策进行相应的绩效分析、评价和排序。通过核定每个项目活动的成本与效益，择优将项目列入预算，从而启动真正意义上的项目支出预算。这样，人大代表对军队预算的审查重点就不会是各部门预算，而是每项具体支出的合理性，这在一定程度上促进了军费结构的优化，强化了人大的财政监督。
（二）合理确定军费预算绩效目标
军费预算绩效目标根据时间长短可分为长期绩效目标、中期绩效目标、短期绩效目标。长期绩效目标的制定要考虑国家安全受到威胁的程度，又必须考虑规划其政府的资源投入；中期绩效目标的制定既要以国防发展战略规划为依据，又要考虑到计划期的国防预算约束；短期绩效目标制定必须以国防建设计划为依据，并受预算年度财政能力的约束。这三种绩效目标的制定具有内在统一性，统一的基础在于资源配置。确定的绩效目标应具有5个基本特征：用字母编写SMART来表示，即明确的（Specific），可度量的（Measurable），可达到的（Attainable），面向结果的（Result oriented），有目标期限的（Target dates）。
（三）建立有效的军队预算约束机制
创新预算编制方法与编制过程，逐步引入绩效评价内容，建立绩效评价结果与预算编制紧密结合的预算约束机制。首先，要建立体现部门战略规划的滚动预算制度，增强预算的前瞻性和连续性，为编制部门年度预算和实施绩效考评创造条件。其次，建立体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度，提出明确的绩效目标，并将年度预算至于滚动预算的约束之下，真正形成滚动预算计划的分年度实施预算。最后，运用绩效指标对年度预算进行绩效评价，并根据考评结果，安排、调整下一年度预算，强化绩效评价结果对预算的约束。
（四）建立完善的预算支出绩效考评制度
预算经费支出绩效考评制度就是要考察预算经费支出的执行以及结果，并检验预算经费综合满足多个层面标准的情况。根据军费管理论要求的军队政策执行过程中的"三E原则"，即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)。我们从资源配置，财政体制和支出管理三个维度构建预算经费支出绩效考评制度，考察预算经费支出的执行过程及结果。军费支出绩效考评的过程，实质是在明确军队的军费支出绩效目标的基础上，确定实现目标所需的资源。通过各种量化的手段和方法对军费支出所获得的结果进行定性和定量的考察分析，确保军队资源的合理有效的配置，从而最大限度地满足军队发展的需要。
（五）做好各项配套工作
结合我军预算体制改革的大形势，坚持用绩效预算来优化基本支出预算、优化项目支出预算。我们在按照精减、统一、效能和依法治军的原则的基础上，继续精简、压缩编制，在严格限制人员的编制的同时，对现今军事效益较低的单位和部门进行撤销或合并，避免不必要的预算支出；坚持用绩效预算来优化项目支出预算。首先，我们需要对项目支出预算所分的三类支出继续细化，同时，对各个具体项目进行合理排序，滚动管理。其次，我们需要将项目支出预算目标的设计、规划，与编制融合为一体，按照效率规则，各部门对相关项目进行设计，而政府规划则有助于提高完成目标的效率，通过计算每项实施计划的成本与效益，择优将项目列入预算，从而最后完成项目支出预算编制。