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【摘要】随着工业化、城镇化建设的不断推进，房屋征收工作工作日益成为各级政府需要面对的焦点和难点问题。泰州市顺应征收制度改革方向，调整发展思路，坚持以人为本；规范征收行为，完善运作机制；科学调研规划，改变补偿模式；公开公平公正，推行民主参与；坚持文明拆迁，慎用强制手段，积极稳妥地打开征收工作新局面。
【关键词】新条例；征收；公共利益；补偿
近年来，我国社会经济快速发展，城市化和现代化进程不断加快，城市化与工业化带来了用地压力。为满足日益激增的用地规模，出现了大量的由征地拆迁而引起的利益矛盾，成为了影响社会稳定的重要因素。为进一步规范我国城市房屋拆迁行为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例）于 2011 年 1月 21 日由国务院公布施行。新条例对国家征收制度改革的一种有益尝试，同时也体现了立法理念和设计模式的嬗变，是“拆迁”与“征收”的分水岭。新条例出台后，泰州市进一步更新理念，顺应征收制度改革方向，积极稳妥地打开征收工作新局面。
一、新征收条例的解读
（一）新条例的亮点分析
1、征收行为公益化
新条例明确了征收条件，房屋拆迁是为了公共利益，非“公共利益”不得征收。以前，公共利益的范围一直没有明确的界限，新条例以列举的方式对公共利益进行了明确界定，排除商业利益参与房屋征收，列举式的界定方式使公共利益的范围更加确定，实践中具有较强强的可操作性。另外，还把公众意见作为是否是公共利益范围的一个重要参考，增强了公共利益确定中的民主性。
2、征收主体唯一化
理顺了行政征收法律关系，明确了政府是唯一的征收、补偿主体。新条例将拆迁许可证的方式废除，明确国有土地上房屋征收行为都必须是政府行为，政府负责，征收和补偿的主体必须是政府。过去建设单位也可以作为拆迁主体实施拆迁，为了追求利润容易产生各种社会矛盾，分开公共利益与商业利益，可以将利益关系明确化，政府是唯一补偿主体意味着公益性征收、补偿的主体只能是政府，而不再可能是开发商、建设单位。这加大了政府的责任，促使政府谨慎地对待房屋征收与补偿工作，一旦出现问题，责任主体也是明确的。
3、补偿标准市场化
征收引发纠纷往往是由于对补偿不满意，特别当补偿价明显低于市场价时，被征收人的权益得不到保障，更容易导致强制搬迁和各种矛盾激化。新条例规定，对被征收人的补偿，包括被征收房屋价值的补偿、搬迁与临时安置补偿、停业损失补偿和补助、奖励。对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格。对符合条件的被征收人除给予补偿外，还要优先给予住房保障。新条例还规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，征收补偿费用在作出房屋征收决定前应当足额到位。被征人自行选择货币或房屋产权调换的补偿方式。补偿标准市场化是保证被征收人合法权益的一个重要保障。[1]
4、征收过程民主化
新条例规定，房屋征收与补偿工作中重视被拆迁人和公众的意愿和公众权利，征收补偿方案要征求公众意见；因旧城改建需要征收房屋，而多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，政府应当组织听证会并修改方案；政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布；被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。无疑，所有这些规定都增强了公民参与的力度，为公民维权提供了有效的渠道。
5、强制搬迁司法化
新条例明确规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。这一规定，改变了政府直接进行强制拆迁的做法，以前行政机关自行强制拆迁引发的极端案件不少，将政府的征收决定提交法院来判决，通过司法程序来进行强制搬迁，对强制征收进行审查和制约，实际上也设置了一个屏障，防止行政权力滥用，从源头上避免强制拆迁引发的矛盾纠纷。
（二）新条例的不足
《国有土地上房屋征收与补偿条例》较之《土地管理法》与原《城市房屋拆迁管理条例》有很大进步。但是，进步并不代表完善，《征收条例》也存在着不足，在一些问题上仍有许多不明确的地方，因而在实施过程中将难免会出现偏差，如在公共利益的界定上过于宽松而不具有可操作性，存在公共利益的滥用的可能，征收补偿上补偿款规定过于原则性，集体土地上房屋征收规定的空白，以及司法裁决公正性的保障等，[2]等等。实践中，需要进一步加以完善，思考如何进一步增强操作性，以切实保障公民的财产权利。
二、泰州市房屋征收的主要做法
1、调整发展思路，坚持以人为本
征收行为公益化意味着非公共利益需要就不得征收，以前城市“大拆大建”抢速度行为将被终止，房屋征收向可持续发展、为公共利益转变。着眼于实现泰州城市化率要由目前的53%提高到“十二五”期末的60%左右目标，城市建设进程仍需加快，房屋征收步伐不能停止。因此，围绕征收既要满足城市发展需要，在稳步实施老城区的征收改造同时，集中精力和力量建设新城区，进一步完善功能、优化布局、提升品质，加快彰显城市发展主阵地的作用。更要符合公共利益要求，充分保障被征收人利益，让响应政府决策的群众得实惠，是政府应尽职责。切实关心被征收群众生活，建立特殊群体的帮扶机制，对于生活困难、住房困难的被征收人，对照有关规定，研究相应的补助和奖励办法，尽可能使其基本生活优先得到保障。实行一站式服务，从丈量、认定到补偿资金的结算和兑付，都在房屋征收现场进行，为被征收群众提供全方位业务服务。
2、规范征收行为，完善运作机制
为了规范本市国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《省政府关于印发江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题规定的通知》及有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定《泰州市国有土地上房屋征收与补偿办法》。明确政府是公共利益征收的唯一补偿主体，所有房屋征收行为都变为政府行为。泰州市市房产管理局为本级政府的房屋征收部门，组织实施由政府作出征收决定的房屋征收与补偿工作，负责建立房屋征收信息化管理系统，并对全市房屋征收行为进行指导。根据征收条例规定，可以委托房屋征收服务单位协助承担征收的具体工作，原来的拆迁单位，整合转变为房屋征收服务单位。 建立联动推进机制，成立市征收工作领导小组，负责征收工作的指挥、组织和协调，按照“统一领导、分组落实”的总体方针，一级包一级，层层抓落实。明确各项目责任主体，各项目的责任主体牵头，相关部门参加，成立专门工作组，共同做好每个项目的具体实施工作。由政法、法院、住建等部门和乡镇牵头，成立调解小组，尽力通过思想上的沟通、感情上的互动、利益上的维护达成共识，取得实效。提升征收队伍素质，同时要求征收人员必须熟练掌握相关法律、法规、政策和业务知识，与时俱进胜任新时期房屋征收工作。
3、科学调研规划，改变补偿模式
在实施征收工作前，成立民意调查小组，发放民意调查表进户摸底，建立被征收户档案，在调查认定的基础上，研究起草征收补偿和安置的具体方案，方案充分征求民意，考虑群众的合理诉求补偿标准实行市场化，即市场价补偿和市场价安置，对被征收房屋按照市场价进行评估确定补偿金额，保障被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积类似的住房，切实使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。高起点、高标准建设规模化集中居住区，用高品质小区吸引老百姓搬迁，变“要我拆”为“我要拆”。探索借鉴发达国家可持续性混合社区的做法，实行在商品房小区中配建保障性住房的保障方式，政府在土地挂牌出让时，将提供一部分保障性住房作为附加条件。高水平配套小区绿化及公共设施，打造精品小区，逐步实行现房安置，确保有优质房源让被征收人选择。拓宽安置房房源渠道，针对房屋征收项目周边无合适存量房源的实际问题，探索实行向周边成熟商品房小区统一购置成幢商品房方式，直接用于征收安置。
4、公开公平公正，推行民主参与
全面推行“阳光拆迁”，实行拆迁程序全公开。在“阳光拆迁”中，把遵守操作规程作为重点，在每一个拆迁现场设立公示栏、投诉信箱和举报电话。加强征收信息公开化建设，通过电视、报纸、网络等信息公开渠道，及时向社会公布房屋征收补偿法规政策，及时向被征收人公布房屋征收的具体方案和实施情况，确保被征收人的知情权，使整个拆迁工作置于拆迁当事人和社会舆论的监督之中，真正做到拆迁的公开、公平、公正。
实施“五同步五公示”新制度，“五同步”是指监察、住建、国土、规划、城管、街道办6部门同入户、同丈量、同登记、同定性、同核准；“五公示”则是将拆迁户的全房面积、住改非的营业面积和年限、补偿标准、特殊补偿费用及安置补偿结果进行全程公示。“五同步五公示”制度执行后，群众切身感受到了工作的公正公平，拆迁速度加快了，矛盾减少了，后遗症基本消失了。
创新了“一看、二听、三议、四表决、五申请”的民主参与新方式，“一看”，每户派一代表集中去外地农民集中居住区参观，亲身感受居住区良好的生活环境，回来后再组织到安置小区现场看效果图和沙盘；“二听”，听人家介绍农民集中居住的成功经验、做法和好处；“三议”，组织村民讨论农民集中居住房屋征收补偿方案；“四表决”，召开村民代表大会表决通过征收补偿方案；“五申请”，各户出具房屋自愿收购及征地、带征的承诺申请。
5、坚持文明拆迁，慎用强制手段
坚持从群众的角度考虑问题，换位思考，人性化服务，在实施房屋征收时，必须以做群众思想工作为主抓手，切实维护被征收人的合法利益，尽最大可能慎用司法强制搬迁。高港区采取“协议动迁”模式，在房屋征收补偿方案被85%以上的被征收人认可，且被征收户出具房屋自愿收购及征地、带征承诺申请后，方可正式进入征收实施程序。对余下不到15%的滞留户，组织被征收人和工作人员共同做工作，通过被征收人做被征收人的工作，并实行捆绑式联动奖励来推进，取得良好效果。
规定搬迁司法化后，在项目征收相关手续办理上，必须严谨完备，每一个实施程序和环节，都应当依法、规范运作，不能有任何“瑕疵”，为稳妥实施司法强制征收奠定扎实基础。
条例出台并不意味着因征收引起的问题已得到全面解决，条例在实践中是否可以并且如何得到全面落实也是重要的问题。基于此，为进一步做好房屋征收工作，需要认真贯彻执行好《征收条例》，挖掘新条例的内容实质，转变观念，为依法征收打好基础，确保征收项目程序合法、补偿资金到位、安置方案落实、征收补偿信息公开。同时，要完善配套措施，因为，拆迁问题不是一部法律就能解决的，更重要的是需要对公众和行政执法人员进行观念更新。[3]
参考文献：
[1] 张玉阳.从“新拆迁条例”解读我国征地制度的改革趋势[J].商业时代，2011（35）
[2] [3] 赵勇宾.由“强制拆迁”到“征收补偿”———对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的思[J].榆 林学院学报，2011（5）
【关键词】新条例；征收；公共利益；补偿
近年来，我国社会经济快速发展，城市化和现代化进程不断加快，城市化与工业化带来了用地压力。为满足日益激增的用地规模，出现了大量的由征地拆迁而引起的利益矛盾，成为了影响社会稳定的重要因素。为进一步规范我国城市房屋拆迁行为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例）于 2011 年 1月 21 日由国务院公布施行。新条例对国家征收制度改革的一种有益尝试，同时也体现了立法理念和设计模式的嬗变，是“拆迁”与“征收”的分水岭。新条例出台后，泰州市进一步更新理念，顺应征收制度改革方向，积极稳妥地打开征收工作新局面。
一、新征收条例的解读
（一）新条例的亮点分析
1、征收行为公益化
新条例明确了征收条件，房屋拆迁是为了公共利益，非“公共利益”不得征收。以前，公共利益的范围一直没有明确的界限，新条例以列举的方式对公共利益进行了明确界定，排除商业利益参与房屋征收，列举式的界定方式使公共利益的范围更加确定，实践中具有较强强的可操作性。另外，还把公众意见作为是否是公共利益范围的一个重要参考，增强了公共利益确定中的民主性。
2、征收主体唯一化
理顺了行政征收法律关系，明确了政府是唯一的征收、补偿主体。新条例将拆迁许可证的方式废除，明确国有土地上房屋征收行为都必须是政府行为，政府负责，征收和补偿的主体必须是政府。过去建设单位也可以作为拆迁主体实施拆迁，为了追求利润容易产生各种社会矛盾，分开公共利益与商业利益，可以将利益关系明确化，政府是唯一补偿主体意味着公益性征收、补偿的主体只能是政府，而不再可能是开发商、建设单位。这加大了政府的责任，促使政府谨慎地对待房屋征收与补偿工作，一旦出现问题，责任主体也是明确的。
3、补偿标准市场化
征收引发纠纷往往是由于对补偿不满意，特别当补偿价明显低于市场价时，被征收人的权益得不到保障，更容易导致强制搬迁和各种矛盾激化。新条例规定，对被征收人的补偿，包括被征收房屋价值的补偿、搬迁与临时安置补偿、停业损失补偿和补助、奖励。对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格。对符合条件的被征收人除给予补偿外，还要优先给予住房保障。新条例还规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，征收补偿费用在作出房屋征收决定前应当足额到位。被征人自行选择货币或房屋产权调换的补偿方式。补偿标准市场化是保证被征收人合法权益的一个重要保障。[1]
4、征收过程民主化
新条例规定，房屋征收与补偿工作中重视被拆迁人和公众的意愿和公众权利，征收补偿方案要征求公众意见；因旧城改建需要征收房屋，而多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，政府应当组织听证会并修改方案；政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布；被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。无疑，所有这些规定都增强了公民参与的力度，为公民维权提供了有效的渠道。
5、强制搬迁司法化
新条例明确规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。这一规定，改变了政府直接进行强制拆迁的做法，以前行政机关自行强制拆迁引发的极端案件不少，将政府的征收决定提交法院来判决，通过司法程序来进行强制搬迁，对强制征收进行审查和制约，实际上也设置了一个屏障，防止行政权力滥用，从源头上避免强制拆迁引发的矛盾纠纷。
（二）新条例的不足
《国有土地上房屋征收与补偿条例》较之《土地管理法》与原《城市房屋拆迁管理条例》有很大进步。但是，进步并不代表完善，《征收条例》也存在着不足，在一些问题上仍有许多不明确的地方，因而在实施过程中将难免会出现偏差，如在公共利益的界定上过于宽松而不具有可操作性，存在公共利益的滥用的可能，征收补偿上补偿款规定过于原则性，集体土地上房屋征收规定的空白，以及司法裁决公正性的保障等，[2]等等。实践中，需要进一步加以完善，思考如何进一步增强操作性，以切实保障公民的财产权利。
二、泰州市房屋征收的主要做法
1、调整发展思路，坚持以人为本
征收行为公益化意味着非公共利益需要就不得征收，以前城市“大拆大建”抢速度行为将被终止，房屋征收向可持续发展、为公共利益转变。着眼于实现泰州城市化率要由目前的53%提高到“十二五”期末的60%左右目标，城市建设进程仍需加快，房屋征收步伐不能停止。因此，围绕征收既要满足城市发展需要，在稳步实施老城区的征收改造同时，集中精力和力量建设新城区，进一步完善功能、优化布局、提升品质，加快彰显城市发展主阵地的作用。更要符合公共利益要求，充分保障被征收人利益，让响应政府决策的群众得实惠，是政府应尽职责。切实关心被征收群众生活，建立特殊群体的帮扶机制，对于生活困难、住房困难的被征收人，对照有关规定，研究相应的补助和奖励办法，尽可能使其基本生活优先得到保障。实行一站式服务，从丈量、认定到补偿资金的结算和兑付，都在房屋征收现场进行，为被征收群众提供全方位业务服务。
2、规范征收行为，完善运作机制
为了规范本市国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《省政府关于印发江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题规定的通知》及有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定《泰州市国有土地上房屋征收与补偿办法》。明确政府是公共利益征收的唯一补偿主体，所有房屋征收行为都变为政府行为。泰州市市房产管理局为本级政府的房屋征收部门，组织实施由政府作出征收决定的房屋征收与补偿工作，负责建立房屋征收信息化管理系统，并对全市房屋征收行为进行指导。根据征收条例规定，可以委托房屋征收服务单位协助承担征收的具体工作，原来的拆迁单位，整合转变为房屋征收服务单位。 建立联动推进机制，成立市征收工作领导小组，负责征收工作的指挥、组织和协调，按照“统一领导、分组落实”的总体方针，一级包一级，层层抓落实。明确各项目责任主体，各项目的责任主体牵头，相关部门参加，成立专门工作组，共同做好每个项目的具体实施工作。由政法、法院、住建等部门和乡镇牵头，成立调解小组，尽力通过思想上的沟通、感情上的互动、利益上的维护达成共识，取得实效。提升征收队伍素质，同时要求征收人员必须熟练掌握相关法律、法规、政策和业务知识，与时俱进胜任新时期房屋征收工作。
3、科学调研规划，改变补偿模式
在实施征收工作前，成立民意调查小组，发放民意调查表进户摸底，建立被征收户档案，在调查认定的基础上，研究起草征收补偿和安置的具体方案，方案充分征求民意，考虑群众的合理诉求补偿标准实行市场化，即市场价补偿和市场价安置，对被征收房屋按照市场价进行评估确定补偿金额，保障被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积类似的住房，切实使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。高起点、高标准建设规模化集中居住区，用高品质小区吸引老百姓搬迁，变“要我拆”为“我要拆”。探索借鉴发达国家可持续性混合社区的做法，实行在商品房小区中配建保障性住房的保障方式，政府在土地挂牌出让时，将提供一部分保障性住房作为附加条件。高水平配套小区绿化及公共设施，打造精品小区，逐步实行现房安置，确保有优质房源让被征收人选择。拓宽安置房房源渠道，针对房屋征收项目周边无合适存量房源的实际问题，探索实行向周边成熟商品房小区统一购置成幢商品房方式，直接用于征收安置。
4、公开公平公正，推行民主参与
全面推行“阳光拆迁”，实行拆迁程序全公开。在“阳光拆迁”中，把遵守操作规程作为重点，在每一个拆迁现场设立公示栏、投诉信箱和举报电话。加强征收信息公开化建设，通过电视、报纸、网络等信息公开渠道，及时向社会公布房屋征收补偿法规政策，及时向被征收人公布房屋征收的具体方案和实施情况，确保被征收人的知情权，使整个拆迁工作置于拆迁当事人和社会舆论的监督之中，真正做到拆迁的公开、公平、公正。
实施“五同步五公示”新制度，“五同步”是指监察、住建、国土、规划、城管、街道办6部门同入户、同丈量、同登记、同定性、同核准；“五公示”则是将拆迁户的全房面积、住改非的营业面积和年限、补偿标准、特殊补偿费用及安置补偿结果进行全程公示。“五同步五公示”制度执行后，群众切身感受到了工作的公正公平，拆迁速度加快了，矛盾减少了，后遗症基本消失了。
创新了“一看、二听、三议、四表决、五申请”的民主参与新方式，“一看”，每户派一代表集中去外地农民集中居住区参观，亲身感受居住区良好的生活环境，回来后再组织到安置小区现场看效果图和沙盘；“二听”，听人家介绍农民集中居住的成功经验、做法和好处；“三议”，组织村民讨论农民集中居住房屋征收补偿方案；“四表决”，召开村民代表大会表决通过征收补偿方案；“五申请”，各户出具房屋自愿收购及征地、带征的承诺申请。
5、坚持文明拆迁，慎用强制手段
坚持从群众的角度考虑问题，换位思考，人性化服务，在实施房屋征收时，必须以做群众思想工作为主抓手，切实维护被征收人的合法利益，尽最大可能慎用司法强制搬迁。高港区采取“协议动迁”模式，在房屋征收补偿方案被85%以上的被征收人认可，且被征收户出具房屋自愿收购及征地、带征承诺申请后，方可正式进入征收实施程序。对余下不到15%的滞留户，组织被征收人和工作人员共同做工作，通过被征收人做被征收人的工作，并实行捆绑式联动奖励来推进，取得良好效果。
规定搬迁司法化后，在项目征收相关手续办理上，必须严谨完备，每一个实施程序和环节，都应当依法、规范运作，不能有任何“瑕疵”，为稳妥实施司法强制征收奠定扎实基础。
条例出台并不意味着因征收引起的问题已得到全面解决，条例在实践中是否可以并且如何得到全面落实也是重要的问题。基于此，为进一步做好房屋征收工作，需要认真贯彻执行好《征收条例》，挖掘新条例的内容实质，转变观念，为依法征收打好基础，确保征收项目程序合法、补偿资金到位、安置方案落实、征收补偿信息公开。同时，要完善配套措施，因为，拆迁问题不是一部法律就能解决的，更重要的是需要对公众和行政执法人员进行观念更新。[3]
参考文献：
[1] 张玉阳.从“新拆迁条例”解读我国征地制度的改革趋势[J].商业时代，2011（35）
[2] [3] 赵勇宾.由“强制拆迁”到“征收补偿”———对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的思[J].榆 林学院学报，2011（5）