论文部分内容阅读
审批制之弊
从1949年中华人民共和国成立直到20世纪70年代末80年代初，中国的投资体制一成不变，中央政府为惟一的投资主体，以财政拨款进行投资，由行政部门安排设计和施工。这种方式就是计划经济体制下的投资审批制。
直至1979年8月，国务院批准《关于基本建设拨款改贷款的报告》，尝试用有偿使用资金的办法来管理财政投资。1980年4月，全国基本建设工作会议上提出扩大国营施工企业的经营管理自主权，确定其合理利润，实行利润留成制度。但此后20年，尽管企业的自主权一步步扩大，并未能更进一步触及依靠行政权力进行项目审批的制度设计。
1994年财政体制改革后，国家和地方财政“分灶吃饭”，地方政府在财政上的独立性和压力同时增大。各地政府都把扩大投资作为经济发展的主要方式。几乎所有的地方政府都制定了宏伟的经济发展计划，于是千方百计筹集资金，向上要项目。“长官意志”和急于求成使项目的可行性论证成为摆设。另一方面，国有企业的领导不承担投资决策失误的责任，许多企业的领导者都把扩大企业规模作为自己职级晋升的手段，向政府要投资，向银行要贷款，“吃”一把项目再说。
这样的审批制，使得投资处于无人具体负责的状态，其直接后果是项目公司难以维持，银行贷款难以偿还。投资的失败往往被建筑业的成功所掩盖，金融的损失往往被实物的增量所掩盖。很多工程的建成之日就是停产之时，运行之日就是亏损之时，整个社会资源浪费惊人。
据报道，川东天然气氯碱国家重点工程，是与中国国家“三峡工程”配套、最大的移民开发项目，工程概算近30亿元人民币，于1994年开工建设，于1997年底因资金缺乏而搁浅，至今已耗资13.2亿元，1998年底被国家发展计划委员会责令停建。工程下马，损失13亿多元，清债尚缺4.5亿元。
该工程所在的万州地区是中国典型的贫困区，建国近50年国有投资仅6亿多元。可以理解，万州地区对这个40年才争得的国家项目，寄托着“开天辟地”的莫大幻想。1992年原国家计委批准了“川东天然气氯碱工程”可行性研究报告，概算是15.8亿元；1993年，四川省政府、原化工部、国家原材料投资公司又将工程调整为20.58亿元，1995年开工后，在未获国家有关部门批准的情况下，四川省建委通过原化工部建设协调司就将总投资扩大为28.96亿元资金，最起码要吃掉万州地区十几个县区五年以上财政之和。最终，历时五年，落实到位资金只有2.1亿元，四川省承诺的12.2亿元，到位不足四分之一。
还有湖北冶钢1994年投资总额7.8亿元建设的170毫米无缝钢管厂，因中国根本没有大口径无缝钢管的需求市场、生产工艺不配套，致投资近五年来未赚一分钱，反而亏损4.3亿元。为了与这些进口的“洋设备”配套，冶钢还征用700亩农民的土地，修建了高大的“花园式”厂房，占地面积3.7万平方米，湖北冶钢1997年总利润为31万元，而冶钢无缝钢管项目每年就亏损近1亿多元，加上每年还要负本息1亿多元，使一个好端端的湖北冶钢被拖下水，生死未卜。
现实中的变形
按照文件规定，项目审批应该遵照严格的审批程序。大中型企业限额以上项目应由国家发改委（原国家计委）来审批。具体限额规定是，能源、交通、原材料等投资5000万元以上、其它行业的项目限额3000万元以上的项目由国家发改委审批；投资在2亿元以上的项目须上报国务院审批。
但据记者了解，在实际操作中，以上限额早已经以各种方式被突破。“只要你跑过项目你就会知道这个过程有多么慢长、复杂和艰辛，从可行性研究报告到最后项目批下来，没个几年根本不行。”一位曾经跑过项目的国有企业负责人对记者说。因此，“跑部前进”者的动力在于通过国家发改委审批的项目，能够拿到银行的贷款支持，以及在环保等方面获得绿灯。如果地方政府自己可以搞到钱，则主动到国家发改委要求被“审批”者实为罕见。
一个典型的例子是厦门国际机场，这个当年象征沿海改革窗口的国际机场正式通行的时候，项目建议书仍然躺在某个部委的办公室里。地方政府在到中央跑项目未果后，终于在1986年自己筹资建起了机场。
另一个例子是上海的南浦大桥。这个上海第一座跨江大桥于1991年正式通车时，据说其项目建议书也还没有被批准。据调查，去年全社会投资总额千万级投资的项目以万计，而实际上报审批的项目仅有百余个。
十年改革路
据业内人士回忆，“用项目登记备案制代替行政审批制”决非新提法。早在十年前的十四届三中全会中就已提出：“逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任。竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏。用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。”
1998年朱基总理上任之初，明确提出要彻底改革投融资体制。1998年6月30日，当时的国家计委上报了《投融资体制改革方案(修改稿)》。最后由于种种原因未能启动。
专家告诉记者，行政审批制之所以屡改不动，是因为它曾是政府宏观经济管理的重要手段。
1998年以前，经济过热一度是中国经济生活中的常态。当时政府宏观调控经济的手段非常少，只能依靠项目审批这样的行政手段。因为投资是配置资源的重要手段，要想遏制经济过热就要压缩投资，而要控制投资就要严格审批项目。
此外，改革行政审批制必须放弃自己的行政权力，放弃权力的改革如同向自己开刀，其难度可想而知。但是，正如温家宝总理近来所说：“现行行政审批不改革，就永远杜绝不了寻租现象，就永远杜绝不了‘跑部前进’，就永远杜绝不了滋生腐败的土壤。”
从1949年中华人民共和国成立直到20世纪70年代末80年代初，中国的投资体制一成不变，中央政府为惟一的投资主体，以财政拨款进行投资，由行政部门安排设计和施工。这种方式就是计划经济体制下的投资审批制。
直至1979年8月，国务院批准《关于基本建设拨款改贷款的报告》，尝试用有偿使用资金的办法来管理财政投资。1980年4月，全国基本建设工作会议上提出扩大国营施工企业的经营管理自主权，确定其合理利润，实行利润留成制度。但此后20年，尽管企业的自主权一步步扩大，并未能更进一步触及依靠行政权力进行项目审批的制度设计。
1994年财政体制改革后，国家和地方财政“分灶吃饭”，地方政府在财政上的独立性和压力同时增大。各地政府都把扩大投资作为经济发展的主要方式。几乎所有的地方政府都制定了宏伟的经济发展计划，于是千方百计筹集资金，向上要项目。“长官意志”和急于求成使项目的可行性论证成为摆设。另一方面，国有企业的领导不承担投资决策失误的责任，许多企业的领导者都把扩大企业规模作为自己职级晋升的手段，向政府要投资，向银行要贷款，“吃”一把项目再说。
这样的审批制，使得投资处于无人具体负责的状态，其直接后果是项目公司难以维持，银行贷款难以偿还。投资的失败往往被建筑业的成功所掩盖，金融的损失往往被实物的增量所掩盖。很多工程的建成之日就是停产之时，运行之日就是亏损之时，整个社会资源浪费惊人。
据报道，川东天然气氯碱国家重点工程，是与中国国家“三峡工程”配套、最大的移民开发项目，工程概算近30亿元人民币，于1994年开工建设，于1997年底因资金缺乏而搁浅，至今已耗资13.2亿元，1998年底被国家发展计划委员会责令停建。工程下马，损失13亿多元，清债尚缺4.5亿元。
该工程所在的万州地区是中国典型的贫困区，建国近50年国有投资仅6亿多元。可以理解，万州地区对这个40年才争得的国家项目，寄托着“开天辟地”的莫大幻想。1992年原国家计委批准了“川东天然气氯碱工程”可行性研究报告，概算是15.8亿元；1993年，四川省政府、原化工部、国家原材料投资公司又将工程调整为20.58亿元，1995年开工后，在未获国家有关部门批准的情况下，四川省建委通过原化工部建设协调司就将总投资扩大为28.96亿元资金，最起码要吃掉万州地区十几个县区五年以上财政之和。最终，历时五年，落实到位资金只有2.1亿元，四川省承诺的12.2亿元，到位不足四分之一。
还有湖北冶钢1994年投资总额7.8亿元建设的170毫米无缝钢管厂，因中国根本没有大口径无缝钢管的需求市场、生产工艺不配套，致投资近五年来未赚一分钱，反而亏损4.3亿元。为了与这些进口的“洋设备”配套，冶钢还征用700亩农民的土地，修建了高大的“花园式”厂房，占地面积3.7万平方米，湖北冶钢1997年总利润为31万元，而冶钢无缝钢管项目每年就亏损近1亿多元，加上每年还要负本息1亿多元，使一个好端端的湖北冶钢被拖下水，生死未卜。
现实中的变形
按照文件规定，项目审批应该遵照严格的审批程序。大中型企业限额以上项目应由国家发改委（原国家计委）来审批。具体限额规定是，能源、交通、原材料等投资5000万元以上、其它行业的项目限额3000万元以上的项目由国家发改委审批；投资在2亿元以上的项目须上报国务院审批。
但据记者了解，在实际操作中，以上限额早已经以各种方式被突破。“只要你跑过项目你就会知道这个过程有多么慢长、复杂和艰辛，从可行性研究报告到最后项目批下来，没个几年根本不行。”一位曾经跑过项目的国有企业负责人对记者说。因此，“跑部前进”者的动力在于通过国家发改委审批的项目，能够拿到银行的贷款支持，以及在环保等方面获得绿灯。如果地方政府自己可以搞到钱，则主动到国家发改委要求被“审批”者实为罕见。
一个典型的例子是厦门国际机场，这个当年象征沿海改革窗口的国际机场正式通行的时候，项目建议书仍然躺在某个部委的办公室里。地方政府在到中央跑项目未果后，终于在1986年自己筹资建起了机场。
另一个例子是上海的南浦大桥。这个上海第一座跨江大桥于1991年正式通车时，据说其项目建议书也还没有被批准。据调查，去年全社会投资总额千万级投资的项目以万计，而实际上报审批的项目仅有百余个。
十年改革路
据业内人士回忆，“用项目登记备案制代替行政审批制”决非新提法。早在十年前的十四届三中全会中就已提出：“逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任。竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏。用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。”
1998年朱基总理上任之初，明确提出要彻底改革投融资体制。1998年6月30日，当时的国家计委上报了《投融资体制改革方案(修改稿)》。最后由于种种原因未能启动。
专家告诉记者，行政审批制之所以屡改不动，是因为它曾是政府宏观经济管理的重要手段。
1998年以前，经济过热一度是中国经济生活中的常态。当时政府宏观调控经济的手段非常少，只能依靠项目审批这样的行政手段。因为投资是配置资源的重要手段，要想遏制经济过热就要压缩投资，而要控制投资就要严格审批项目。
此外，改革行政审批制必须放弃自己的行政权力，放弃权力的改革如同向自己开刀，其难度可想而知。但是，正如温家宝总理近来所说：“现行行政审批不改革，就永远杜绝不了寻租现象，就永远杜绝不了‘跑部前进’，就永远杜绝不了滋生腐败的土壤。”