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旅游业具有"无烟工业"和"永远的朝阳产业"的美称,旅游业在中国的蓬勃发展,对于增加就业机会,提高资源利用率,扩大内需,拉动经济增长,促进贫困地区致富都有积极的推动作用。旅游业对经济的巨大拉动作用,使其成为了许多地区的重要产业。但是,与之不相适应的是,我国在旅游法制建设方面却始终停滞不前,这极不利于旅游业的持续稳定发展。因此,研究如何构建与完善我国现有的旅游法律制度,有着较强的理论和现实意义。
一、我国旅游立法的现状分析
(一)我国现有的旅游立法体系
1、国家级层面的法律
到目前为止,我国还没有一部国家级层面的旅游综合性法律出台,只是在一些由国家制定的各种通用性法律,如《民法通则》、《消费者权益保护法》、《合同法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》等,有部分条款可适用于旅游业,而在适用这些法律处理旅游行业特殊法律关系时却有一定的局限性。同时,旅游专项立法也基本处于空白状态,这使得旅游业目前突出的问题之一,就是旅游活动中频繁发生旅游纠纷,而重要的法律规范却缺位,纠纷解决缺乏依据(如没有旅游合同、住宿合同的规定,也没有旅游企业免责或限额赔偿的规定,没有精神赔偿的规定),导致司法处理争议不断,严重影响旅游业的健康发展。
2、有关旅游的行政法规、规章
旅游业的发展应遵循旅游自身的客观规律,仅仅依靠通用性法律调整是不够的,在通用性法律提供的基本原则下,还应结合旅游业的实际情况,具体地制定调整旅游关系的行政法规、部门规章及规范性文件。这些规定既要体现旅游业的行业规律,又要符合法制的一般原则,将起到通用性法律难以发挥的作用。针对旅游业的特殊性,国务院和国家旅游局制定了一系列的法律文件,这些法律文件主要涉及到旅行社、导游、出境旅游、饭店管理以及旅游安全管理和保险等方面。
3、地方旅游法规、规章及规范性文件
我国的地方旅游法制建设的速度和成绩是令人瞩目的,早在1995年6月22日,海南省第一届人大常委会就批准了《海南省旅游管理条例》,这是我国第一部以省人大地方立法的形式确立的地方性旅游法规,开创了我国地方旅游立法的先河。从此,各省也纷纷加快了旅游立法的步伐。
(二)我国现有旅游立法体系存在的问题
我国旅游法律法规的建设虽已初具规模,为我国旅游业的发展提供了有力的保障。但仍存在以下问题:
1、部分法规内容已经过时。
尽管我国在旅游业的发展过程中制定了许多的法律、法规、规章,但是法律的滞后性及各项法规、条例具有明显的暂时性和应急性,不适应某一行业或部门的实际情况。如旅行社方面的《导游人员管理暂行规定》、旅馆方面的《旅馆基本建设管理暂行办法》、旅游投诉方面的《旅游投诉管理暂行规定》以及旅游资源方面的《风景名胜管理暂行条例》等等。这些法规、条例的制定当然有其客观背景,但这种暂时性随着时间的推移、经济体制的转变和旅游市场经济的快速发展显得越来越不适宜,对相应部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。
2、有关旅游者权利义务的规范缺乏。
由于旅游者是旅游活动和旅游法律关系的重要主体,其合法权益的保护问题直接关系到一个国家旅游业的命运,各国都十分重视这个问题,都相应制定、颁布了许多法律法规和行业规章,来调整旅游者和旅游业有关部门的关系。我国旅游立法在这些方面己经有了起步,维护旅游秩序既有包括《民法通则》在内的通用性规范,也有涵盖《旅行社条例》等法规和规章的专门性法律。
3、现有旅游立法权威性不够。
导致旅游相关法规缺乏权威性的原因,归根到底,主要还是大部分旅游业的法规都是由国家旅游局颁布的,其法律效力处于较低层次。我国旅游业已被作为国民经济的增长点,与此地位相适应,就应制定具有足够权威的"旅游法"保证旅游业的发展。我国目前在旅游业各个主要方面,如"旅行社、饭店、景点、旅游安全、旅游投诉等领域均有相应的法规,但大多数是条例、暂行规定、通知之类,显而易见的是这些法规的法律效力较低,像《风景名胜区管理暂行条例》一"暂行"就暂行二十几年。除了上述之外,其它有的还只是政策性的文件。到目前为止,我国既没有《旅行社法》、《饭店法》、也没有《导游法》、《景点景区管理法》,更不用说《旅游保险法》、《旅游消费者权益保护法》、《旅游合同法》了。"
4、基本法缺失,立法内容上不够统一。
WTO前总干事素帕猜前几年在广东发表的演讲中对中国法治的不统一提出了批评,他说:"中国不同的地区、省、市有不同的法律,所以中国需要法律的统一、法律的一致性。"我国在旅游法治领域一样存在这个问题,主要表现在没有以旅游基本法为统帅。旅游基本法是一个国家发展旅游事业的根本大法,是确定旅游业的发展方向、发展宗旨和政策原则的根本性大法。国外许多国家在旅游法制建设方面已自成体系,旅游基本法早已出台。如美国1979年就有了《全国旅游政策法》,墨西哥也在1979年颁布了《旅游法》,日本则在1963年就制定了《旅游基本法》。我国曾经在1981年3月和1990年3月两次启动《旅游法》的起草工作,但对社会的影响不大。随着旅游业的快速发展,以及我国加入WTO,越来越多的人开始关注这一工作。中国社科院旅游研究中心举办的2009年《旅游绿皮书》新闻发布会暨旅游发展研讨会上,与会专家一致认为,2008年,中国旅游业取得了长足发展,但在国内旅游立法等方面还需新思路加以完善,中国旅游业发展迫切需要旅游基本法来进行规制。虽然中国的旅游法酝酿了将近20年,然而人们期盼的旅游基本法的目标至今未能实现。
二、构建与完善我国旅游立法体系
(一)加快制定旅游业的"宪法"——《中华人民共和国旅游法》
旅游基本法是规定一个国家发展旅游事业的根本宗旨、根本原则和旅游活动各主体根本权利义务关系的基础性法律,它的制定,对于旅游业的长远发展具有至关重要的意义。可以这样说,旅游基本法是一个国家发展旅游事业的根本大法,没有它则难以保证旅游业的发展方向、确立旅游业的发展宗旨和政策原则,旅游基本法不仅有利于推动当地旅游事业的发展,而且对于理顺一国内部错综复杂的旅游法律关系,明晰相关旅游法规体系的结构也是大有好处的。
综上所述,笔者认为,我们可以在考虑我国基本国情的前提下,了解和吸收外国旅游立法活动中的有益经验,尽快来制定该法。旅游法作为基本法的立法宗旨应主要包括:1、促进本国旅游业的健康发展,从而促进本国的经济社会和文化的全面发展;2、提高本国企业在国家旅游市场的综合竞争力;3、保护旅游者的合法权益;4、促进本国国民和其他游客的健康文化生活;5、促进世界和平,增进各个民族之间的相互了解与信任等。对于基本法的内容,笔者认为应该包括如下内容:国家发展旅游业的根本宗旨和原则;旅游主管机构的法律地位和职能;旅游资源开发、利用和保护的原则;各类旅游企业的行为准则;对旅游者合法权益保护的规定;国际旅游原则;一系列行业管理制度;法律责任等等。
(二)完善旅游專项立法
为继续推进旅游业的发展壮大,完善我国旅游法律制度的建设,在先行出台旅游基本法的前提下,应抓紧修订现有的单项行政规章,使之上升为单行法,这些单行法是我国旅游法律制构建的一部分。
第一,《旅行社法》。2009年5月1日,新的《旅行社条例》颁布实施,该条例的实施,可以说为进一步规范旅行市场主体行为和保护旅游消费者的合法权益提供了依据,但自该法颁布实施以来,有法不依,执法不严的现象仍屡有发生。如在该条例中禁止旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者,但现实中,旅行社低于旅游成本的报价招徕旅游者,致使游客因低团费而拒绝购物而付出生命代价和遭受侮辱的事件在今年频繁发生。这些现象的存在,一方面是由于旅游者自身的原因造成的,但更重要的是由于旅游经营者蔑视法律,旅游行政管理部门有法不依,执法不严造成的。因此,应对现行的《旅行社条例》做进一步的修改与完善,加大对违规旅行社的处罚力度,明确处罚主体、处罚标准、处罚时效,在条件成熟的时候,出台我国的《旅行社法》。
第二,《导游法》。导游即引导游览,让游客感受山水之美,并且在这个过程中给予游客食、宿、行等各方面帮助,并解决旅游途中可能出现问题的人。导游资格是对导游执业的敲门砖。导游只有达到了较高专业水平和较高尚的道德水平,才能发挥导游在旅游活动中主导性的作用。可见,出台《导游法》,详细规定取得一导游资格的条件是非常必要的。笔者认为,《导游法》的主体应包括导游、旅行社、游客、旅游行政管理部门。《导游法》的调整对象应包括导游与旅行社、导游与游客、导游与旅游行政管理部门之间的关系,确立导游人员薪酬办法应是《导游法》中重要的内容之一。导游人员薪酬过低或者说是导游人员无薪酬是导致笔者在上中所述的陈佑明事件和珠海导游事件的直接诱因。
第三,出台《饭店法》,填补立法空白。在饭店业方面,我国现在仅星级饭店数量就己经上万,该领域内的开放程度也比较高,但截止目前,只有几部关于星级饭店评定标准的部门规章和中国饭店业协会制定的行业规范来对整个行业进行管理,虽然饭店业的总体资产已超过了旅行社的资产,但在饭店方面却没有象《旅行社条例》,《导游人员管理条例》这类立法。如此大的一个市场却没有与之相适应的法律法规去规制,这与我国旅游大国的身份是极不相称的,在这些领域出现旅游者权益受损害的事件也就在所难免了。制定我国的《饭店法》或《饭店管理条例》或《饭店条例》己经是饭店业健康发展和保护消费者权利、解决国际纠纷的客观要求,同时,它们也是构建我国旅游法律制度的重要组成部分。"建立我国饭店法律制度,已经是饭店业健康发展和保护消费者权利、解决国际纠纷的客观要求。"符合我国国情的《饭店法》,在宗旨上应以保护旅客的合法权益为核心,内容上要明确饭店和旅客的基本权利义务,同时也应涉及到饭店的注册登记、饭店的设施管理、旅客的财务报关制度、饭店的安全制度、饭店的法律责任规定等多个方面,使得饭店业的运营真正做到有法可依。
(三)发挥地方立法的作用,并予以规范
与国家层面旅游立法屡屡受阻相比,我国地方旅游立法与法制建设取得突破性进展。1995年6月海南省第一届人大批准的《海南省旅游管理条例》开创了我国地方旅游立法的先河。至2003年9月,我国共有30个省级人大颁布了旅游管理条例或旅游条例,内容涉及旅游法律关系的方方面面。这些地方旅游立法一方面在某种程度上填补了国家层面旅游立法的空白,另一方面也为国家层面的旅游立法做了有益的探索和积累,應当予以鼓励和支持。但是,地方旅游立法也有不合理的地方,如地方保护、地域限制、相互矛盾等等,都需要进一步予以规范。
综上所述,旅游法律制度的构建与完善,应该是旅游基本法、旅游专项法以及地方旅游法律规范性文件的全面协调与完善。旅游业的快速发展及旅游国际化的趋势,都迫切需要健全的旅游法制保驾护航。
一、我国旅游立法的现状分析
(一)我国现有的旅游立法体系
1、国家级层面的法律
到目前为止,我国还没有一部国家级层面的旅游综合性法律出台,只是在一些由国家制定的各种通用性法律,如《民法通则》、《消费者权益保护法》、《合同法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》等,有部分条款可适用于旅游业,而在适用这些法律处理旅游行业特殊法律关系时却有一定的局限性。同时,旅游专项立法也基本处于空白状态,这使得旅游业目前突出的问题之一,就是旅游活动中频繁发生旅游纠纷,而重要的法律规范却缺位,纠纷解决缺乏依据(如没有旅游合同、住宿合同的规定,也没有旅游企业免责或限额赔偿的规定,没有精神赔偿的规定),导致司法处理争议不断,严重影响旅游业的健康发展。
2、有关旅游的行政法规、规章
旅游业的发展应遵循旅游自身的客观规律,仅仅依靠通用性法律调整是不够的,在通用性法律提供的基本原则下,还应结合旅游业的实际情况,具体地制定调整旅游关系的行政法规、部门规章及规范性文件。这些规定既要体现旅游业的行业规律,又要符合法制的一般原则,将起到通用性法律难以发挥的作用。针对旅游业的特殊性,国务院和国家旅游局制定了一系列的法律文件,这些法律文件主要涉及到旅行社、导游、出境旅游、饭店管理以及旅游安全管理和保险等方面。
3、地方旅游法规、规章及规范性文件
我国的地方旅游法制建设的速度和成绩是令人瞩目的,早在1995年6月22日,海南省第一届人大常委会就批准了《海南省旅游管理条例》,这是我国第一部以省人大地方立法的形式确立的地方性旅游法规,开创了我国地方旅游立法的先河。从此,各省也纷纷加快了旅游立法的步伐。
(二)我国现有旅游立法体系存在的问题
我国旅游法律法规的建设虽已初具规模,为我国旅游业的发展提供了有力的保障。但仍存在以下问题:
1、部分法规内容已经过时。
尽管我国在旅游业的发展过程中制定了许多的法律、法规、规章,但是法律的滞后性及各项法规、条例具有明显的暂时性和应急性,不适应某一行业或部门的实际情况。如旅行社方面的《导游人员管理暂行规定》、旅馆方面的《旅馆基本建设管理暂行办法》、旅游投诉方面的《旅游投诉管理暂行规定》以及旅游资源方面的《风景名胜管理暂行条例》等等。这些法规、条例的制定当然有其客观背景,但这种暂时性随着时间的推移、经济体制的转变和旅游市场经济的快速发展显得越来越不适宜,对相应部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。
2、有关旅游者权利义务的规范缺乏。
由于旅游者是旅游活动和旅游法律关系的重要主体,其合法权益的保护问题直接关系到一个国家旅游业的命运,各国都十分重视这个问题,都相应制定、颁布了许多法律法规和行业规章,来调整旅游者和旅游业有关部门的关系。我国旅游立法在这些方面己经有了起步,维护旅游秩序既有包括《民法通则》在内的通用性规范,也有涵盖《旅行社条例》等法规和规章的专门性法律。
3、现有旅游立法权威性不够。
导致旅游相关法规缺乏权威性的原因,归根到底,主要还是大部分旅游业的法规都是由国家旅游局颁布的,其法律效力处于较低层次。我国旅游业已被作为国民经济的增长点,与此地位相适应,就应制定具有足够权威的"旅游法"保证旅游业的发展。我国目前在旅游业各个主要方面,如"旅行社、饭店、景点、旅游安全、旅游投诉等领域均有相应的法规,但大多数是条例、暂行规定、通知之类,显而易见的是这些法规的法律效力较低,像《风景名胜区管理暂行条例》一"暂行"就暂行二十几年。除了上述之外,其它有的还只是政策性的文件。到目前为止,我国既没有《旅行社法》、《饭店法》、也没有《导游法》、《景点景区管理法》,更不用说《旅游保险法》、《旅游消费者权益保护法》、《旅游合同法》了。"
4、基本法缺失,立法内容上不够统一。
WTO前总干事素帕猜前几年在广东发表的演讲中对中国法治的不统一提出了批评,他说:"中国不同的地区、省、市有不同的法律,所以中国需要法律的统一、法律的一致性。"我国在旅游法治领域一样存在这个问题,主要表现在没有以旅游基本法为统帅。旅游基本法是一个国家发展旅游事业的根本大法,是确定旅游业的发展方向、发展宗旨和政策原则的根本性大法。国外许多国家在旅游法制建设方面已自成体系,旅游基本法早已出台。如美国1979年就有了《全国旅游政策法》,墨西哥也在1979年颁布了《旅游法》,日本则在1963年就制定了《旅游基本法》。我国曾经在1981年3月和1990年3月两次启动《旅游法》的起草工作,但对社会的影响不大。随着旅游业的快速发展,以及我国加入WTO,越来越多的人开始关注这一工作。中国社科院旅游研究中心举办的2009年《旅游绿皮书》新闻发布会暨旅游发展研讨会上,与会专家一致认为,2008年,中国旅游业取得了长足发展,但在国内旅游立法等方面还需新思路加以完善,中国旅游业发展迫切需要旅游基本法来进行规制。虽然中国的旅游法酝酿了将近20年,然而人们期盼的旅游基本法的目标至今未能实现。
二、构建与完善我国旅游立法体系
(一)加快制定旅游业的"宪法"——《中华人民共和国旅游法》
旅游基本法是规定一个国家发展旅游事业的根本宗旨、根本原则和旅游活动各主体根本权利义务关系的基础性法律,它的制定,对于旅游业的长远发展具有至关重要的意义。可以这样说,旅游基本法是一个国家发展旅游事业的根本大法,没有它则难以保证旅游业的发展方向、确立旅游业的发展宗旨和政策原则,旅游基本法不仅有利于推动当地旅游事业的发展,而且对于理顺一国内部错综复杂的旅游法律关系,明晰相关旅游法规体系的结构也是大有好处的。
综上所述,笔者认为,我们可以在考虑我国基本国情的前提下,了解和吸收外国旅游立法活动中的有益经验,尽快来制定该法。旅游法作为基本法的立法宗旨应主要包括:1、促进本国旅游业的健康发展,从而促进本国的经济社会和文化的全面发展;2、提高本国企业在国家旅游市场的综合竞争力;3、保护旅游者的合法权益;4、促进本国国民和其他游客的健康文化生活;5、促进世界和平,增进各个民族之间的相互了解与信任等。对于基本法的内容,笔者认为应该包括如下内容:国家发展旅游业的根本宗旨和原则;旅游主管机构的法律地位和职能;旅游资源开发、利用和保护的原则;各类旅游企业的行为准则;对旅游者合法权益保护的规定;国际旅游原则;一系列行业管理制度;法律责任等等。
(二)完善旅游專项立法
为继续推进旅游业的发展壮大,完善我国旅游法律制度的建设,在先行出台旅游基本法的前提下,应抓紧修订现有的单项行政规章,使之上升为单行法,这些单行法是我国旅游法律制构建的一部分。
第一,《旅行社法》。2009年5月1日,新的《旅行社条例》颁布实施,该条例的实施,可以说为进一步规范旅行市场主体行为和保护旅游消费者的合法权益提供了依据,但自该法颁布实施以来,有法不依,执法不严的现象仍屡有发生。如在该条例中禁止旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者,但现实中,旅行社低于旅游成本的报价招徕旅游者,致使游客因低团费而拒绝购物而付出生命代价和遭受侮辱的事件在今年频繁发生。这些现象的存在,一方面是由于旅游者自身的原因造成的,但更重要的是由于旅游经营者蔑视法律,旅游行政管理部门有法不依,执法不严造成的。因此,应对现行的《旅行社条例》做进一步的修改与完善,加大对违规旅行社的处罚力度,明确处罚主体、处罚标准、处罚时效,在条件成熟的时候,出台我国的《旅行社法》。
第二,《导游法》。导游即引导游览,让游客感受山水之美,并且在这个过程中给予游客食、宿、行等各方面帮助,并解决旅游途中可能出现问题的人。导游资格是对导游执业的敲门砖。导游只有达到了较高专业水平和较高尚的道德水平,才能发挥导游在旅游活动中主导性的作用。可见,出台《导游法》,详细规定取得一导游资格的条件是非常必要的。笔者认为,《导游法》的主体应包括导游、旅行社、游客、旅游行政管理部门。《导游法》的调整对象应包括导游与旅行社、导游与游客、导游与旅游行政管理部门之间的关系,确立导游人员薪酬办法应是《导游法》中重要的内容之一。导游人员薪酬过低或者说是导游人员无薪酬是导致笔者在上中所述的陈佑明事件和珠海导游事件的直接诱因。
第三,出台《饭店法》,填补立法空白。在饭店业方面,我国现在仅星级饭店数量就己经上万,该领域内的开放程度也比较高,但截止目前,只有几部关于星级饭店评定标准的部门规章和中国饭店业协会制定的行业规范来对整个行业进行管理,虽然饭店业的总体资产已超过了旅行社的资产,但在饭店方面却没有象《旅行社条例》,《导游人员管理条例》这类立法。如此大的一个市场却没有与之相适应的法律法规去规制,这与我国旅游大国的身份是极不相称的,在这些领域出现旅游者权益受损害的事件也就在所难免了。制定我国的《饭店法》或《饭店管理条例》或《饭店条例》己经是饭店业健康发展和保护消费者权利、解决国际纠纷的客观要求,同时,它们也是构建我国旅游法律制度的重要组成部分。"建立我国饭店法律制度,已经是饭店业健康发展和保护消费者权利、解决国际纠纷的客观要求。"符合我国国情的《饭店法》,在宗旨上应以保护旅客的合法权益为核心,内容上要明确饭店和旅客的基本权利义务,同时也应涉及到饭店的注册登记、饭店的设施管理、旅客的财务报关制度、饭店的安全制度、饭店的法律责任规定等多个方面,使得饭店业的运营真正做到有法可依。
(三)发挥地方立法的作用,并予以规范
与国家层面旅游立法屡屡受阻相比,我国地方旅游立法与法制建设取得突破性进展。1995年6月海南省第一届人大批准的《海南省旅游管理条例》开创了我国地方旅游立法的先河。至2003年9月,我国共有30个省级人大颁布了旅游管理条例或旅游条例,内容涉及旅游法律关系的方方面面。这些地方旅游立法一方面在某种程度上填补了国家层面旅游立法的空白,另一方面也为国家层面的旅游立法做了有益的探索和积累,應当予以鼓励和支持。但是,地方旅游立法也有不合理的地方,如地方保护、地域限制、相互矛盾等等,都需要进一步予以规范。
综上所述,旅游法律制度的构建与完善,应该是旅游基本法、旅游专项法以及地方旅游法律规范性文件的全面协调与完善。旅游业的快速发展及旅游国际化的趋势,都迫切需要健全的旅游法制保驾护航。