论文部分内容阅读
【内容提要】“新丝绸之路”计划是美国在冷战结束后即开始的“丝绸之路”计划的升级版，具有多重战略目标，其中最主要的是通过经济手段帮助美国尽早从阿富汗脱身。该计划试图通过地区基础设施、能源项目建设和推动地区贸易自由化促进以阿富汗为“枢纽”的南亚、中亚地区经济一体化。由于阿富汗安全形势没有好转迹象，美国与地区国家的利益不尽相同，且美国无力克服南亚、中亚内部区域经济合作的障碍，目前该计划实施进度缓慢。该计划的实施为南亚、中亚地区经济合作带来了资金和推动力，但无力从根本上改变地区合作的面貌。
【关键词】新丝绸之路 美国 南亚 中亚
2009年奥巴马政府上台以后即推出了“阿富汗一巴基斯坦战略”（以下简称“阿巴战略”），旨在通过加强与地区国家的合作，尽快实现从阿富汗撤军的目标。“阿巴战略”包括政治、经济、外交和安全多个层面，经济方面具体体现为2011年提出的“新丝绸之路”计划。本文主要对该计划的战略定位、实施情况、主要盲点及其对地区经济合作的影响进行具体评估。
一、美国“新丝绸之路”计划的战略定位
冷战结束后，美国为帮助新独立的中亚国家摆脱俄罗斯和伊朗的影响，走上自由民主之路，同时也为了利用里海地区新发现的油气资源实现其能源进口多元化目标，曾提出“丝绸之路计划”，这就是美国国会于1999年5月通过的《丝绸之路战略法案》（Silk Road Strategy Act of 1999）。美国出台该法案的主要考量，是将中亚国家与南高加索国家作为一个整体进行政策设计，强调通过经济手段加强这一区域同外界的联系。由于里海油气资源成为美国关注的重点，该计划的主要目标是加强中亚与南高加索国家和欧洲的经济与能源联系，削弱与南北方向的俄罗斯和伊朗的联系。
美国为了顺利地从阿富汗撤军，防止撤军后阿富汗安全形势恶化以及其在中亚和南亚地区的战略利益受损，于2011年7月提出升级版的“新丝绸之路”计划。“新丝绸之路”计划试图以阿富汗为枢纽，加强中亚与南亚国家的经济合作。
“新丝绸之路”计划的战略定位主要包括以下内容：第一，通过加强中亚-阿富汗-南亚的经济合作，帮助阿富汗在美军撤离后实现经济平稳发展，防止安全形势恶化。据估算，从发动阿富汗战争至2011年，美国向阿富汗提供了188亿美元的援助，超过其在其他任何一个国家的投入。美国及其盟友在阿富汗的大量消费与援助制造了阿富汗的“战时经济”，扭曲了阿富汗的经济增长方式，导致阿富汗国内生产总值的97%来源于国际消费。根据世界银行估算，2014年后阿富汗将很难继续保持目前的经济增长率，美军和北约军队的撤出将直接导致阿富汗的经济增长率降低2至3个百分点。2014年后，美国及其盟军在阿富汗的消费将大量减少，美国及国际社会对阿富汗的援助也将急剧下降，阿富汗经济将面临崩溃的危险。在阿富汗经济缺少内生动力、政治与安全形势为经济发展添加很多不确定因素的情况下，美国希望通过实施“新丝绸之路”计划打通中亚-阿富汗-南亚贸易通道，为阿富汗提供能源，创造就业机会，并开拓产品市场。
第二，加强与印度的战略伙伴关系。随着印度经济的迅猛发展及地区影响力的逐渐扩大，美国对美印关系的发展寄予较高期望，希望借印度的力量平衡中国和伊斯兰世界的影响。印度与阿富汗有着紧密的历史与现实联系，在阿富汗重建过程中一直试图扮演更加重要的角色。但由于顾忌巴基斯坦的态度，美国始终对在阿富汗问题上与印度合作比较低调。在美巴关系不断恶化的背景下，美国开始试图通过提升印度的地位向巴基斯坦施加压力。美国国防部长帕内塔在访问印度时表示，“美国将印度看作从印度洋到阿富汗及其他地方的安全提供者”，美国国防部官员也表示，美国欢迎印度参与培训阿富汗国防军和警察部队。“新丝绸之路”计划试图推动中亚一南亚的能源合作，这对能源短缺的印度而言有较大吸引力；计划推动以阿富汗为枢纽的基础设施建设，这和已经在阿富汗投入巨资进行社会重建的印度的目标高度契合；计划推动地区合作以稳定阿富汗经济形势，这也符合印度的利益。因此，“新丝绸之路”计划既能为印度带来实际利益，也能为其提供扩大影响力的平台；美国则希望借此拉拢印度为其战略利益服务，这也是时任美国国务卿的希拉里·克林顿在印度正式宣布“新丝绸之路”计划的原因。
第三，防止俄罗斯和中国垄断中亚事务。防止俄罗斯对中亚的垄断是美国自冷战结束以来一贯的战略。随着中国对中亚影响力的迅速提升，美国也将中国作为战略防范的对象，认为中国一中亚关系的加强不利于中亚国家向自由民主方向发展。美国认为，与19世纪中亚地区的“大博弈”不同，目前中亚的大国博弈是多层次、多维度和多行为体参与的，中亚国家也是参与其中的行为体。当美军撤离阿富汗后，中亚国家担心面临双重威胁：一是与塔利班结盟的伊斯兰恐怖主义组织可能在阿富汗掌权；二是美国的离开会使得它们面临俄罗斯和中国的压力，并被迫进入其中一国的势力范围。基于以上判断，美国试图通过“新丝绸之路”计划，为中亚国家寻找新的能源出口方向，防止它们在经济上过度依赖俄罗斯和中国，防止美国军事力量大范围撤出中亚后美国在中亚地区的“大博弈”中输给俄罗斯和中国。
第四，防止伊朗对阿富汗的干涉。伊朗和阿富汗有近1000公里的边境线，在阿富汗成为一个独立国家的各个历史时期，伊朗一直在加强对这个国家的影响，伊朗将阿富汗看作是自己的势力范围。美国推翻塔利班政权后，伊朗在阿富汗问题上发挥了巨大的影响。根据2001年时任美国阿富汗特别代表詹姆斯·道宾斯（James Dobbins）的说法，2001年在德国波恩举行的关于阿富汗问题的国际会议上，正是伊朗代表团提议卡尔扎伊应该成为阿富汗的新领导人；2002年在阿富汗问题东京会议上，伊朗宣布向阿富汗提供5.4亿美元的援助，伊朗是非经济合作与发展组织（OECD）成员国中对阿富汗援助额最多的国家，并且援助基本到位。虽然伊朗曾在阿富汗问题上发挥过一些积极作用并得到美国的肯定，但由于美国坚持通过经济制裁迫使伊朗放弃核计划，且其中东战略有抑制伊朗成为地区霸权国家的需要，因此美国反对以伊朗一阿富汗一巴基斯坦为主轴的地区能源合作，力推“新丝绸之路”计划。 二、“新丝绸之路”计划与美国南亚中亚政策的调整
“新丝绸之路”计划的提出反映了美国南亚和中亚政策的调整思路。自2001年美国发动阿富汗战争以后，南亚和中亚在美国全球战略中的地位迅速提高。美国在突如其来的情况下，匆忙推出了以阿富汗为中心的“南亚中亚政策”。但是，由于各种主客观因素，这一政策存在诸多弊端，如军事化色彩浓重，导致地区国家产生强烈的反美情绪；过度注重阿富汗而忽略地区其他国家利益，间接导致阿富汗局势每况愈下等。
2005年开始，由于美国和北约盟军在阿富汗的军事行动无法稳定阿富汗国内安全形势，且阿富汗国内政治与经济形势也进一步恶化，美国不得不开始调整其南亚中亚政策。这次政策调整的主要内容包括：第一，平衡安全（反恐）、经济能源利益与推进民主理念三大政策目标，强调三者间相互促进的关系；第二，以阿富汗为枢纽，整合中亚与南亚；第三，防止俄罗斯和中国通过地区组织主导中亚事务；第四，与印度达成民用核能合作协议，提升美印战略合作水平。这次政策调整显示，美国已经意识到地区合作对稳定阿富汗局势乃至彻底解决阿富汗问题的重要性。此外，完全依赖军事行动以及消灭恐怖分子也无法稳定阿富汗局势，必须采取政治、外交和经济等多方面的措施，这显然需要地区国家的配合与合作。
然而，乔治·沃克-布什政府的政策调整在强调经济发展和地区合作方面是非常有限的。自奥巴马政府上台以来，美国基本的战略意图是从阿富汗撤军，开始美国全球战略的调整，因此在奥巴马上任之初即提出了“阿巴战略”。“阿巴战略”的重要内容之一就是加强与地区国家的合作。很明显，“新丝绸之路计划”继承了上述政策调整中的部分战略和政策意图。一方面，该计划在原有政策的基础上继续加强对南亚和中亚的整合。2006年年初，美国国务院将中亚事务从欧洲和欧亚事务局划出，转而划归南亚事务局（后改’为南亚与中亚事务局）负责，这是在政策制定和官僚机构层面上第一次将南亚和中亚事务归为一体。之后，美国开始着手推动中亚南亚经济融合计划，以及将中亚南亚联系起来的油气管道、电网和其他基础设施项目。“新丝绸之路”计划中的很多项目实际上就是上述项目的升级版。
另一方面，“新丝绸之路”计划在原有政策的基础上继续提升美国与印度的合作关系。美国自2005年开始重视印度的战略地位，加强与印度的安全和战略合作。但是由于顾忌巴基斯坦的态度，美国在阿富汗问题上一直与印度保持着非常谨慎的合作关系，因此只是对印度在阿富汗经济和社会重建中扮演的积极角色表示肯定。在美国撤离阿富汗日期渐近而阿富汗形势没有根本改善的情况下，美国正在加大与印度的合作，希望印度在阿富汗问题上发挥更大的影响力。美国选择在印度发布“新丝绸之路”计划，很明显地表现了美国的政策企图。
与原来的美国南亚中亚政策相比，“新丝绸之路”计划在以下两个方面有所突破：其一，该计划是经济合作计划，美国将其单独推出显示了奥巴马政府的两个基本认知。一是经济发展对稳定阿富汗形势以及美军顺利撤退非常重要；二是经济发展是目前地区国家可以进行有效合作的少有几个领域之一，如果美国希望加强地区合作并共同改善阿富汗形势，就必须以经济为切入点。实际上，经济与政治和安全互相影响，美国推出以加强南亚与中亚经济整合为目标的“新丝绸之路”计划，反映出美国在阿富汗的战略困境及其试图纠正以前战略偏差的决心。目前，阿富汗政治和解进程艰难前行，安全形势混乱，不稳定的局势又使得经济难以发展。在经济停滞甚至倒退的情况下，阿富汗中央政府更加难以推动政治和解对话。可以说，恶性循环周而复始，阿富汗问题的解决前景暗淡。过去，美国的地区政策对经济的重视程度不高，现在则高度重视，就是希望恶性循环不再继续下去。此外，地区主要国家，如俄罗斯和伊朗等，在美国发动阿富汗战争之初都给予了必要的支持，但随着战争的继续，地区国家对美国政策日益不满，在美国意识到解决阿富汗问题离不开地区国家合作的背景下，美国却发现地区合作很难进行。在美国即将撤离阿富汗的大背景下，虽然地区国家也意识到与美国合作的重要性和紧迫性，但由于基本互信缺失，要开展安全或政治合作仍有相当难度。奥巴马政府认识到这一点，因此推出“新丝绸之路”计划，希望通过加强地区经济合作稳定阿富汗形势，并将这些经济合作项目当作“信心建立措施”以提升地区国家间的互信，为进一步安全合作创造条件。
其二，美国动用了相当的外交资源来推动印度和巴基斯坦的双边贸易。这也是奥巴马政府“阿巴战略”的重要内容。美国认为，巴基斯坦对阿富汗问题的解决具有非常重要的影响力，印巴关系缓和对于减轻巴基斯坦的战略担忧并在阿富汗问题上与美国靠拢至关重要。因此，强化印巴双边贸易关系，既可以作为两国进一步缓和关系的“信心建立措施”，也有利于两国分别与阿富汗开展贸易活动，直到建立起覆盖整个地区的贸易网络。
三、美国“新丝绸之路”计划的执行情况
实施“新丝绸之路”计划的政策手段主要包括四个方面：第一是基础设施建设，包括阿富汗国内公路建设，阿富汗与周边国家的铁路网建设，地区电网建设等；第二是降低贸易壁垒，推动地区国家间的贸易往来；第三是建设土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度（TAPI）天然气管道；第四是推动地区水资源共享。
然而从2011年7月美国政府宣布“新丝绸之路”计划至今，除跨国铁路建设有所进展外，其他方面都未取得预期的成果。
首先，在基础设施方面，跨国铁路建设取得了可喜的进展。2013年6月5日，土库曼斯坦-阿富汗-塔吉克斯坦铁路铺轨仪式在土库曼斯坦列巴普州举行。参加开工仪式的三国元首共同表示，该铁路的修建不仅会密切三国经贸联系，而且对地区跨境运输走廊建设也具有重要意义。土库曼斯坦对该项目显示出极大的热情，第一期工程建设将由其出资，因此项目在资金上不会碰到问题。与此相比，中亚-南亚高压输电线路“CASA-1000”项目则进展缓慢。该项目希望将塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦的高压电输送至阿富汗和巴基斯坦，以缓解阿巴两国的能源紧缺，并帮助消化塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦夏季的剩余电量。虽然世界银行反复声称该项目只是将塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦夏季的多余电量出口至阿富汗和巴基斯坦，不存在通过修建罗贡坝水库提高发电量的问题，但塔吉克斯坦政府坚称“CASA-1000”项目和罗贡坝水库的修建直接相关，这引起了乌兹别克斯坦的强烈反对。塔乌矛盾成为该项目久拖不前的主要原因。另外，塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦之间在两国边界划分上也存在分歧，该项目成功后可能为这一地区“非法卖电”提供更为便捷的通道等因素也使相关投资方正在考虑退出“CASA-1000”项目。最新动态显示，亚洲开发银行（ADB）也有可能退出该项目，令此项目的前景更加暗淡。 其次，中亚与南亚的贸易联系未能实现实质性发展。中亚五国因历史、政治和经济利益争端，对区内贸易不积极，贸易量自苏联解体以来始终处于较低水平。各国出口的增长主要是依赖中国和俄罗斯两大市场的拉动。具体而言，中亚五国处在不同的发展层次上；哈萨克斯坦与吉尔吉斯斯坦之间和乌兹别克斯坦与塔吉克斯坦之间的水资源争端无法达成和解，吉尔吉斯斯坦局势走向不明，都导致中亚地区一体化无法在短期内实现。在南亚地区，阿富汗和巴基斯坦在美国等国的推动下于2011年签订了《过境贸易协定》（APTTA）。该协定旨在推动阿富汗和巴基斯坦之间的贸易往来，特别是帮助阿富汗货物通过巴基斯坦出口到印度、中国乃至其他地区，以提高两国政府税收，为两国创造更多的工作岗位。APTTA正式实施后，由于大量走私货物从阿富汗进入巴基斯坦，造成巴基斯坦政府税收减少，经济严重受损，因此巴基斯坦抱怨不断。虽然在美国的推动下两国政府试图减少贸易障碍，但由于两国政治分歧的影响，边境贸易实际上未能达到预期水平。由于印度与巴基斯坦之间的贸易也未能实现长足进展，南亚区域内经贸合作水平总体较低。在此背景下，中亚与南亚的贸易联系根本无法实现实质性发展。
再次，TAN项目进展缓慢。TAPI管道项目经过多年可行性研究和谈判，逐渐取得一些进展，特别是在2013年7月，土库曼斯坦与阿富汗签订了天然气交易协定。尽管如此，该项目的未来前景仍有很大的不确定性。这主要体现在以下四个方面：一是四个参与国能否就天然气价格达成一致，因为在达成之前土库曼斯坦和阿富汗之间的交易仅以备忘录为基础。二是该项目未来能否获得持续的资金投入。根据计算，该项目共需100亿～120亿美元的资金，目前亚洲开发银行仅承诺投入75亿美元。三是项目难度高，需要主要的国际石油与天然气公司的参与，但土库曼斯坦政府对此表示拒绝，同时，雪佛龙、埃克森美孚和英国石油等公司也因无法在上游获利而不愿参与。四是阿富汗安全形势不稳定，管道的安全保护工作堪忧。TAPI管线全长1735公里，其中735公里在阿富汗境内，虽然阿富汗政府承诺将派遣9000～12000名警察负责项目安全，但阿富汗警察部队能否完成安全任务仍是未知数。而且根据现有规划，TAPI项目的设计和建造将费时4～5年，根据实际进展工程时间很可能延长。
最后，塔吉克斯坦的罗贡坝水库（Rogun Dam）建设难有进展。该水库原为苏联时期项目，于20世纪70年代开始建设，后因苏联解体而未完工。经历了20世纪90年代内战后，由于面临恢复经济与改善能源短缺的挑战，塔吉克斯坦政府于2006年开始重新修建该水库，希望通过恢复该项目将其充沛的水资源转化为电力，供国内电力需求并出口电力到其他国家。然而，处于瓦赫什河（Vakhsh River）下游的乌兹别克斯坦认为，大坝设计和使用的技术陈旧，如果因地震等因素发生破损将造成人道主义灾难，而且大坝的修建可能对中亚地区的水供应和环境造成影响。为了阻止该项目建设，乌兹别克斯坦动用了外交和经济手段，阻拦大坝建设获得国际资金，这些行动遭到塔吉克斯坦的强烈反对，两国的矛盾因此几乎上升到“民族荣誉感”的高度。为了调解双方矛盾，世界银行作为第三方为项目提供了独立的技术评估，但由于该项目已被塔乌双方高度政治化，该项目短期内难有进展。
三、美国“新丝绸之路”计划存在的主要问题
美国“新丝绸之路”计划自2011年7月提出后进展并不顺利，主要是因为该计划存在以下一些问题。
首先，该计划的主要目标是通过促进地区经济合作稳定阿富汗经济形势，以帮助美国尽早从阿富汗撤军，这种以阿富汗为中心和“枢纽”的地区经济合作在阿富汗安全形势高度不确定的背景下很难在短期内获得进展。美国学者曾警告，“新丝绸之路”计划不能过于以阿富汗为中心。按照“新丝绸之路”计划的设想，阿富汗经济形势稳定并好转将有利于安全形势的改善。这个想法本身没有错，但阿富汗安全形势不稳的另一个重要原因是政治和解进程步履维艰。从目前情况看，2011年以来阿富汗政府与塔利班的对话与谈判一直没有取得积极进展，阿富汗和巴基斯坦的政治关系也未有明显改善。只要政治和解方案不能为阿富汗国内各派政治势力以及阿富汗主要邻国特别是巴基斯坦所接受，那么阿富汗的安全形势就不可能有根本的改观。在各方政治势力尚未达成妥协的情况下，美国2014年撤军又给阿富汗安全形势带来很大的不确定性。“新丝绸之路”计划的各项基础设施和能源项目的建设都高度依赖于地区安全形势，特别是阿富汗的安全形势。因阿富汗安全形势不稳，这些项目或多或少地受到干扰，由此导致投资不稳定、项目建设进度拖延，未来发展前景堪忧。
其次，美国不愿也无力推动中亚与南亚的地区间合作。因阿富汗战争的需要，美国的中亚政策于2001年开始转型，转型的主要政策目标是既强调中亚对阿富汗反恐和重建的重要性，又注重中亚与南亚和中东的紧密联系，同时兼顾经济、能源和民主等其他利益。由于美国的政策目标重在阿富汗，所以虽然乔治·w·布什政府口头上不断强调中亚的重要性，但实际上对中亚各国的援助金额有限；同时，因只注重发展与地区国家的双边关系，对形成地区合作框架着力甚少。奥巴马政府对中亚地区合作也毫无兴趣，不愿投入任何政治、外交和经济资源解决妨碍地区合作的问题，甚至少有高官访问中亚。对此，美国学者批评道：“美国高层不访问中亚不是因为路途遥远——奥巴马总统曾访问阿富汗，从阿富汗再飞一个小时就能到达中亚国家的首都。也不是因为美国领导人太忙……美国领导人不愿去中亚主要是不愿给那些非民主国家首脑们‘奖励’，特别当访问可能遭致国会的批评时。”虽然印度和巴基斯坦之间的经贸关系出现了一些好转的势头，如巴基斯坦已答应将给予印度贸易“最惠国待遇”（MFN），但南亚地区经济合作总体上仍然处于较低水平。印度和巴基斯坦的合作是地区经济一体化发展最重要的影响因素，但美国在推动印巴经贸合作方面有心无力。自奥巴马政府推出“阿巴战略”以来，美国就试图通过加强与地区国家的合作来稳定阿富汗形势。印度和巴基斯坦都是阿富汗重要的邻国，双方的历史积怨和现实分歧都在阿富汗问题上有所体现。美国政府一直试图说服印巴和好，以帮助自身从阿富汗脱困，但基本没有任何效果。在中亚和南亚彼此地区内合作难以展开的情况下，以阿富汗为“枢纽”的地区间合作没有坚实的基础，难以迅速见效。 再次，美国不顾地区国家的利益，阻碍它们主导的地区合作项目，强推“新丝绸之路”计划中的项目。例如，美国全力支持TAPI项目，反对伊朗一巴基斯坦一印度（IPI）之间的天然气管道项目，这引起了巴基斯坦的不满。根据相关协议，2014年IPI天然气管道项目每天将可向巴基斯坦提供7.5亿立方英尺的天然气。但美国出于对伊朗制裁的需要，于2008年通过核能合作诱使印度退出IPI天然气管道项目，之后又向巴基斯坦施压，要求其放弃该项目。美国的做法令巴基斯坦非常不满，更使地区国家相信，美国“新丝绸之路”计划考虑的是自身利益。
最后，“新丝绸之路”计划主要以喀布尔等阿富汗大城市为中心，这种定位忽略了阿富汗广大的农村地区，导致该计划未能准确把握阿富汗经济的症结。对该计划的制定者来说，他们更容易了解如喀布尔、马扎尔一沙里夫和赫拉特等阿富汗大城市的情况，但忽略了那些阿富汗政府顾及不到的地区，如马尔亚、乌鲁兹甘和库伦加尔山谷地带等。这些被忽略的地方的战略重要性不言而喻，赫尔曼德省的人口数量虽然只占阿富汗全国人口的3%，但其鸦片产量却占全球的40%。“新丝绸之路”计划强调通过矿业发展扩大税收，增加工作岗位，其经济效应将辐射至阿富汗全国。虽然增加出口创汇能够帮助喀布尔，但大量边远地区可能根本无法受益。矿业的发展需要巨额投资，而且创造的工作岗位有限，在外资大量撤离阿富汗、相关经济部门间缺乏联系的情况下，矿业不仅不能确保继续获得大量投资，也不可能创造足够多的工作岗位。
四、美国“新丝绸之路”计划对阿富汗经济形势及地区合作的影响
“新丝绸之路”计划是一个推动南亚与中亚地区经济合作的计划，主旨是为了稳定2014年后的阿富汗经济形势。自2011年正式推出以来，该计划对稳定阿富汗经济形势基本未能产生积极影响，对该地区的经济一体化进程的影响也非常有限。
根据世界银行的预测，2013年阿富汗经济增速为3.1%，2014年为3.5%，相比2012年的14.4%有较大的回落。造成经济增长较大回落的主要原因是政治和安全转型带来的日益增加的不确定性，同时持续的暴力、经济犯罪和系统性的腐败也是拖累经济发展的原因。阿富汗经济的稳定发展需要稳定的政治和安全形势、邻国的积极配合、持续不断的国际援助，以及国内经济金融体系的逐步完善，而“新丝绸之路”计划的定位决定了它无法在这些方面有所作为，在可预见的未来也不可能有较大的改观，因此它在稳定阿富汗经济形势上并没有发挥出任何积极的影响。
此外，该计划对地区经济一体化进程的影响也较为有限。第一，计划为地区国家借助外力实现自身经济发展目标提供了更多机遇。南亚和中亚地区大部分国家的经济发展水平较低，加之历史、文化和现实政治原因，两个地区目前的经济一体化水平也较低，地区经济合作亟需外部资金、技术和政治支持。“新丝绸之路”计划虽然存在各种问题，但在美国的带动下，亚洲开发银行和世界银行等一些国际组织纷纷向该计划内的多个项目投入资金，这对地区国家而言总体上是有利的。虽然该计划主要考虑的是美国自身利益，但它也确实给地区国家经济发展创造了外部条件，为地区经济一体化发展提供了更多机遇。
第二，该计划没有推动地区合作出现实质性进展。南亚和中亚地区经济一体化是个艰难的过程，复杂的历史、文化、现实政治、地理和经济条件等原因，使得经济一体化进程发展缓慢。美国推出“新丝绸之路”计划的目标是稳定阿富汗经济，使自己尽快从阿富汗脱身。该计划依托一些历史上已经存在但因各种原因尚未启动或完成的基础设施项目建设，以阿富汗为中心的贸易往来、基础设施联通为重点。由于缺乏经济利益和政策过于急功近利，美国对中亚、南亚各自区域内的经济一体化进程并不真正感兴趣，也并不着力推动解决妨碍地区合作的问题，但事实上正是这些问题阻碍了“新丝绸之路”计划很多项目的进展。此外，一些地区国家和美国在阿富汗问题上的看法不同，在地区战略上有冲突，在某些具体项目上的利益也不同，这些不同也导致它们在与美国的合作中摩擦不断，直接影响了“新丝绸之路”计划的实施效果。
第三，该计划对地区其他多边合作机制的影响有限。目前，在中亚和南亚地区有许多促进地区经济合作的多边机制，它们也都关注到了阿富汗问题。上海合作组织是中亚地区重要的区域合作组织，在加强地区经济合作方面取得了重大进展。2003年9月，上海合作组织六国总理签署了《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，明确了区域经济合作的近、中、远期目标。虽然由于成员国经济社会发展水平差异悬殊，各国资源禀赋各不相同，交通联系不够顺畅，在发展地区经济一体化方面仍面临不少困难和挑战，但总体而言，各成员国对加强区域经济合作的愿望更加迫切，条件也更加成熟。2012年6月，阿富汗成为上海合作组织观察员。2013年9月的上海合作组织元首峰会宣言强调了对阿富汗问题的关注。上海合作组织框架内的经济合作必将对稳定阿富汗局势发挥积极的作用。阿富汗另一个参与其中的地区合作组织是经济合作组织（ECO），该组织共有10个成员国，近年来其合作领域覆盖了贸易与投资、交通与通讯、能源矿产与环境、农业、旅游等多个方面。阿富汗于2007年正式成为南亚区域合作联盟（SAARC）的成员，这意味着阿富汗可以在南盟框架下加大与南亚国家在反恐、反毒和经济领域的合作，特别是在经济上可以分享南亚地区经济发展成果，这对阿富汗的长远发展十分有益。“新丝绸之路”计划和上述地区组织的经济合作项目有重叠和相同之处，但其影响只是局部的，主要原因是该计划本身的成效有限，对相关国家的吸引力也有限，并且在一定程度上影响了某些地区组织的凝聚力。
（编辑 吴兆礼）
【关键词】新丝绸之路 美国 南亚 中亚
2009年奥巴马政府上台以后即推出了“阿富汗一巴基斯坦战略”（以下简称“阿巴战略”），旨在通过加强与地区国家的合作，尽快实现从阿富汗撤军的目标。“阿巴战略”包括政治、经济、外交和安全多个层面，经济方面具体体现为2011年提出的“新丝绸之路”计划。本文主要对该计划的战略定位、实施情况、主要盲点及其对地区经济合作的影响进行具体评估。
一、美国“新丝绸之路”计划的战略定位
冷战结束后，美国为帮助新独立的中亚国家摆脱俄罗斯和伊朗的影响，走上自由民主之路，同时也为了利用里海地区新发现的油气资源实现其能源进口多元化目标，曾提出“丝绸之路计划”，这就是美国国会于1999年5月通过的《丝绸之路战略法案》（Silk Road Strategy Act of 1999）。美国出台该法案的主要考量，是将中亚国家与南高加索国家作为一个整体进行政策设计，强调通过经济手段加强这一区域同外界的联系。由于里海油气资源成为美国关注的重点，该计划的主要目标是加强中亚与南高加索国家和欧洲的经济与能源联系，削弱与南北方向的俄罗斯和伊朗的联系。
美国为了顺利地从阿富汗撤军，防止撤军后阿富汗安全形势恶化以及其在中亚和南亚地区的战略利益受损，于2011年7月提出升级版的“新丝绸之路”计划。“新丝绸之路”计划试图以阿富汗为枢纽，加强中亚与南亚国家的经济合作。
“新丝绸之路”计划的战略定位主要包括以下内容：第一，通过加强中亚-阿富汗-南亚的经济合作，帮助阿富汗在美军撤离后实现经济平稳发展，防止安全形势恶化。据估算，从发动阿富汗战争至2011年，美国向阿富汗提供了188亿美元的援助，超过其在其他任何一个国家的投入。美国及其盟友在阿富汗的大量消费与援助制造了阿富汗的“战时经济”，扭曲了阿富汗的经济增长方式，导致阿富汗国内生产总值的97%来源于国际消费。根据世界银行估算，2014年后阿富汗将很难继续保持目前的经济增长率，美军和北约军队的撤出将直接导致阿富汗的经济增长率降低2至3个百分点。2014年后，美国及其盟军在阿富汗的消费将大量减少，美国及国际社会对阿富汗的援助也将急剧下降，阿富汗经济将面临崩溃的危险。在阿富汗经济缺少内生动力、政治与安全形势为经济发展添加很多不确定因素的情况下，美国希望通过实施“新丝绸之路”计划打通中亚-阿富汗-南亚贸易通道，为阿富汗提供能源，创造就业机会，并开拓产品市场。
第二，加强与印度的战略伙伴关系。随着印度经济的迅猛发展及地区影响力的逐渐扩大，美国对美印关系的发展寄予较高期望，希望借印度的力量平衡中国和伊斯兰世界的影响。印度与阿富汗有着紧密的历史与现实联系，在阿富汗重建过程中一直试图扮演更加重要的角色。但由于顾忌巴基斯坦的态度，美国始终对在阿富汗问题上与印度合作比较低调。在美巴关系不断恶化的背景下，美国开始试图通过提升印度的地位向巴基斯坦施加压力。美国国防部长帕内塔在访问印度时表示，“美国将印度看作从印度洋到阿富汗及其他地方的安全提供者”，美国国防部官员也表示，美国欢迎印度参与培训阿富汗国防军和警察部队。“新丝绸之路”计划试图推动中亚一南亚的能源合作，这对能源短缺的印度而言有较大吸引力；计划推动以阿富汗为枢纽的基础设施建设，这和已经在阿富汗投入巨资进行社会重建的印度的目标高度契合；计划推动地区合作以稳定阿富汗经济形势，这也符合印度的利益。因此，“新丝绸之路”计划既能为印度带来实际利益，也能为其提供扩大影响力的平台；美国则希望借此拉拢印度为其战略利益服务，这也是时任美国国务卿的希拉里·克林顿在印度正式宣布“新丝绸之路”计划的原因。
第三，防止俄罗斯和中国垄断中亚事务。防止俄罗斯对中亚的垄断是美国自冷战结束以来一贯的战略。随着中国对中亚影响力的迅速提升，美国也将中国作为战略防范的对象，认为中国一中亚关系的加强不利于中亚国家向自由民主方向发展。美国认为，与19世纪中亚地区的“大博弈”不同，目前中亚的大国博弈是多层次、多维度和多行为体参与的，中亚国家也是参与其中的行为体。当美军撤离阿富汗后，中亚国家担心面临双重威胁：一是与塔利班结盟的伊斯兰恐怖主义组织可能在阿富汗掌权；二是美国的离开会使得它们面临俄罗斯和中国的压力，并被迫进入其中一国的势力范围。基于以上判断，美国试图通过“新丝绸之路”计划，为中亚国家寻找新的能源出口方向，防止它们在经济上过度依赖俄罗斯和中国，防止美国军事力量大范围撤出中亚后美国在中亚地区的“大博弈”中输给俄罗斯和中国。
第四，防止伊朗对阿富汗的干涉。伊朗和阿富汗有近1000公里的边境线，在阿富汗成为一个独立国家的各个历史时期，伊朗一直在加强对这个国家的影响，伊朗将阿富汗看作是自己的势力范围。美国推翻塔利班政权后，伊朗在阿富汗问题上发挥了巨大的影响。根据2001年时任美国阿富汗特别代表詹姆斯·道宾斯（James Dobbins）的说法，2001年在德国波恩举行的关于阿富汗问题的国际会议上，正是伊朗代表团提议卡尔扎伊应该成为阿富汗的新领导人；2002年在阿富汗问题东京会议上，伊朗宣布向阿富汗提供5.4亿美元的援助，伊朗是非经济合作与发展组织（OECD）成员国中对阿富汗援助额最多的国家，并且援助基本到位。虽然伊朗曾在阿富汗问题上发挥过一些积极作用并得到美国的肯定，但由于美国坚持通过经济制裁迫使伊朗放弃核计划，且其中东战略有抑制伊朗成为地区霸权国家的需要，因此美国反对以伊朗一阿富汗一巴基斯坦为主轴的地区能源合作，力推“新丝绸之路”计划。 二、“新丝绸之路”计划与美国南亚中亚政策的调整
“新丝绸之路”计划的提出反映了美国南亚和中亚政策的调整思路。自2001年美国发动阿富汗战争以后，南亚和中亚在美国全球战略中的地位迅速提高。美国在突如其来的情况下，匆忙推出了以阿富汗为中心的“南亚中亚政策”。但是，由于各种主客观因素，这一政策存在诸多弊端，如军事化色彩浓重，导致地区国家产生强烈的反美情绪；过度注重阿富汗而忽略地区其他国家利益，间接导致阿富汗局势每况愈下等。
2005年开始，由于美国和北约盟军在阿富汗的军事行动无法稳定阿富汗国内安全形势，且阿富汗国内政治与经济形势也进一步恶化，美国不得不开始调整其南亚中亚政策。这次政策调整的主要内容包括：第一，平衡安全（反恐）、经济能源利益与推进民主理念三大政策目标，强调三者间相互促进的关系；第二，以阿富汗为枢纽，整合中亚与南亚；第三，防止俄罗斯和中国通过地区组织主导中亚事务；第四，与印度达成民用核能合作协议，提升美印战略合作水平。这次政策调整显示，美国已经意识到地区合作对稳定阿富汗局势乃至彻底解决阿富汗问题的重要性。此外，完全依赖军事行动以及消灭恐怖分子也无法稳定阿富汗局势，必须采取政治、外交和经济等多方面的措施，这显然需要地区国家的配合与合作。
然而，乔治·沃克-布什政府的政策调整在强调经济发展和地区合作方面是非常有限的。自奥巴马政府上台以来，美国基本的战略意图是从阿富汗撤军，开始美国全球战略的调整，因此在奥巴马上任之初即提出了“阿巴战略”。“阿巴战略”的重要内容之一就是加强与地区国家的合作。很明显，“新丝绸之路计划”继承了上述政策调整中的部分战略和政策意图。一方面，该计划在原有政策的基础上继续加强对南亚和中亚的整合。2006年年初，美国国务院将中亚事务从欧洲和欧亚事务局划出，转而划归南亚事务局（后改’为南亚与中亚事务局）负责，这是在政策制定和官僚机构层面上第一次将南亚和中亚事务归为一体。之后，美国开始着手推动中亚南亚经济融合计划，以及将中亚南亚联系起来的油气管道、电网和其他基础设施项目。“新丝绸之路”计划中的很多项目实际上就是上述项目的升级版。
另一方面，“新丝绸之路”计划在原有政策的基础上继续提升美国与印度的合作关系。美国自2005年开始重视印度的战略地位，加强与印度的安全和战略合作。但是由于顾忌巴基斯坦的态度，美国在阿富汗问题上一直与印度保持着非常谨慎的合作关系，因此只是对印度在阿富汗经济和社会重建中扮演的积极角色表示肯定。在美国撤离阿富汗日期渐近而阿富汗形势没有根本改善的情况下，美国正在加大与印度的合作，希望印度在阿富汗问题上发挥更大的影响力。美国选择在印度发布“新丝绸之路”计划，很明显地表现了美国的政策企图。
与原来的美国南亚中亚政策相比，“新丝绸之路”计划在以下两个方面有所突破：其一，该计划是经济合作计划，美国将其单独推出显示了奥巴马政府的两个基本认知。一是经济发展对稳定阿富汗形势以及美军顺利撤退非常重要；二是经济发展是目前地区国家可以进行有效合作的少有几个领域之一，如果美国希望加强地区合作并共同改善阿富汗形势，就必须以经济为切入点。实际上，经济与政治和安全互相影响，美国推出以加强南亚与中亚经济整合为目标的“新丝绸之路”计划，反映出美国在阿富汗的战略困境及其试图纠正以前战略偏差的决心。目前，阿富汗政治和解进程艰难前行，安全形势混乱，不稳定的局势又使得经济难以发展。在经济停滞甚至倒退的情况下，阿富汗中央政府更加难以推动政治和解对话。可以说，恶性循环周而复始，阿富汗问题的解决前景暗淡。过去，美国的地区政策对经济的重视程度不高，现在则高度重视，就是希望恶性循环不再继续下去。此外，地区主要国家，如俄罗斯和伊朗等，在美国发动阿富汗战争之初都给予了必要的支持，但随着战争的继续，地区国家对美国政策日益不满，在美国意识到解决阿富汗问题离不开地区国家合作的背景下，美国却发现地区合作很难进行。在美国即将撤离阿富汗的大背景下，虽然地区国家也意识到与美国合作的重要性和紧迫性，但由于基本互信缺失，要开展安全或政治合作仍有相当难度。奥巴马政府认识到这一点，因此推出“新丝绸之路”计划，希望通过加强地区经济合作稳定阿富汗形势，并将这些经济合作项目当作“信心建立措施”以提升地区国家间的互信，为进一步安全合作创造条件。
其二，美国动用了相当的外交资源来推动印度和巴基斯坦的双边贸易。这也是奥巴马政府“阿巴战略”的重要内容。美国认为，巴基斯坦对阿富汗问题的解决具有非常重要的影响力，印巴关系缓和对于减轻巴基斯坦的战略担忧并在阿富汗问题上与美国靠拢至关重要。因此，强化印巴双边贸易关系，既可以作为两国进一步缓和关系的“信心建立措施”，也有利于两国分别与阿富汗开展贸易活动，直到建立起覆盖整个地区的贸易网络。
三、美国“新丝绸之路”计划的执行情况
实施“新丝绸之路”计划的政策手段主要包括四个方面：第一是基础设施建设，包括阿富汗国内公路建设，阿富汗与周边国家的铁路网建设，地区电网建设等；第二是降低贸易壁垒，推动地区国家间的贸易往来；第三是建设土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度（TAPI）天然气管道；第四是推动地区水资源共享。
然而从2011年7月美国政府宣布“新丝绸之路”计划至今，除跨国铁路建设有所进展外，其他方面都未取得预期的成果。
首先，在基础设施方面，跨国铁路建设取得了可喜的进展。2013年6月5日，土库曼斯坦-阿富汗-塔吉克斯坦铁路铺轨仪式在土库曼斯坦列巴普州举行。参加开工仪式的三国元首共同表示，该铁路的修建不仅会密切三国经贸联系，而且对地区跨境运输走廊建设也具有重要意义。土库曼斯坦对该项目显示出极大的热情，第一期工程建设将由其出资，因此项目在资金上不会碰到问题。与此相比，中亚-南亚高压输电线路“CASA-1000”项目则进展缓慢。该项目希望将塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦的高压电输送至阿富汗和巴基斯坦，以缓解阿巴两国的能源紧缺，并帮助消化塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦夏季的剩余电量。虽然世界银行反复声称该项目只是将塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦夏季的多余电量出口至阿富汗和巴基斯坦，不存在通过修建罗贡坝水库提高发电量的问题，但塔吉克斯坦政府坚称“CASA-1000”项目和罗贡坝水库的修建直接相关，这引起了乌兹别克斯坦的强烈反对。塔乌矛盾成为该项目久拖不前的主要原因。另外，塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦之间在两国边界划分上也存在分歧，该项目成功后可能为这一地区“非法卖电”提供更为便捷的通道等因素也使相关投资方正在考虑退出“CASA-1000”项目。最新动态显示，亚洲开发银行（ADB）也有可能退出该项目，令此项目的前景更加暗淡。 其次，中亚与南亚的贸易联系未能实现实质性发展。中亚五国因历史、政治和经济利益争端，对区内贸易不积极，贸易量自苏联解体以来始终处于较低水平。各国出口的增长主要是依赖中国和俄罗斯两大市场的拉动。具体而言，中亚五国处在不同的发展层次上；哈萨克斯坦与吉尔吉斯斯坦之间和乌兹别克斯坦与塔吉克斯坦之间的水资源争端无法达成和解，吉尔吉斯斯坦局势走向不明，都导致中亚地区一体化无法在短期内实现。在南亚地区，阿富汗和巴基斯坦在美国等国的推动下于2011年签订了《过境贸易协定》（APTTA）。该协定旨在推动阿富汗和巴基斯坦之间的贸易往来，特别是帮助阿富汗货物通过巴基斯坦出口到印度、中国乃至其他地区，以提高两国政府税收，为两国创造更多的工作岗位。APTTA正式实施后，由于大量走私货物从阿富汗进入巴基斯坦，造成巴基斯坦政府税收减少，经济严重受损，因此巴基斯坦抱怨不断。虽然在美国的推动下两国政府试图减少贸易障碍，但由于两国政治分歧的影响，边境贸易实际上未能达到预期水平。由于印度与巴基斯坦之间的贸易也未能实现长足进展，南亚区域内经贸合作水平总体较低。在此背景下，中亚与南亚的贸易联系根本无法实现实质性发展。
再次，TAN项目进展缓慢。TAPI管道项目经过多年可行性研究和谈判，逐渐取得一些进展，特别是在2013年7月，土库曼斯坦与阿富汗签订了天然气交易协定。尽管如此，该项目的未来前景仍有很大的不确定性。这主要体现在以下四个方面：一是四个参与国能否就天然气价格达成一致，因为在达成之前土库曼斯坦和阿富汗之间的交易仅以备忘录为基础。二是该项目未来能否获得持续的资金投入。根据计算，该项目共需100亿～120亿美元的资金，目前亚洲开发银行仅承诺投入75亿美元。三是项目难度高，需要主要的国际石油与天然气公司的参与，但土库曼斯坦政府对此表示拒绝，同时，雪佛龙、埃克森美孚和英国石油等公司也因无法在上游获利而不愿参与。四是阿富汗安全形势不稳定，管道的安全保护工作堪忧。TAPI管线全长1735公里，其中735公里在阿富汗境内，虽然阿富汗政府承诺将派遣9000～12000名警察负责项目安全，但阿富汗警察部队能否完成安全任务仍是未知数。而且根据现有规划，TAPI项目的设计和建造将费时4～5年，根据实际进展工程时间很可能延长。
最后，塔吉克斯坦的罗贡坝水库（Rogun Dam）建设难有进展。该水库原为苏联时期项目，于20世纪70年代开始建设，后因苏联解体而未完工。经历了20世纪90年代内战后，由于面临恢复经济与改善能源短缺的挑战，塔吉克斯坦政府于2006年开始重新修建该水库，希望通过恢复该项目将其充沛的水资源转化为电力，供国内电力需求并出口电力到其他国家。然而，处于瓦赫什河（Vakhsh River）下游的乌兹别克斯坦认为，大坝设计和使用的技术陈旧，如果因地震等因素发生破损将造成人道主义灾难，而且大坝的修建可能对中亚地区的水供应和环境造成影响。为了阻止该项目建设，乌兹别克斯坦动用了外交和经济手段，阻拦大坝建设获得国际资金，这些行动遭到塔吉克斯坦的强烈反对，两国的矛盾因此几乎上升到“民族荣誉感”的高度。为了调解双方矛盾，世界银行作为第三方为项目提供了独立的技术评估，但由于该项目已被塔乌双方高度政治化，该项目短期内难有进展。
三、美国“新丝绸之路”计划存在的主要问题
美国“新丝绸之路”计划自2011年7月提出后进展并不顺利，主要是因为该计划存在以下一些问题。
首先，该计划的主要目标是通过促进地区经济合作稳定阿富汗经济形势，以帮助美国尽早从阿富汗撤军，这种以阿富汗为中心和“枢纽”的地区经济合作在阿富汗安全形势高度不确定的背景下很难在短期内获得进展。美国学者曾警告，“新丝绸之路”计划不能过于以阿富汗为中心。按照“新丝绸之路”计划的设想，阿富汗经济形势稳定并好转将有利于安全形势的改善。这个想法本身没有错，但阿富汗安全形势不稳的另一个重要原因是政治和解进程步履维艰。从目前情况看，2011年以来阿富汗政府与塔利班的对话与谈判一直没有取得积极进展，阿富汗和巴基斯坦的政治关系也未有明显改善。只要政治和解方案不能为阿富汗国内各派政治势力以及阿富汗主要邻国特别是巴基斯坦所接受，那么阿富汗的安全形势就不可能有根本的改观。在各方政治势力尚未达成妥协的情况下，美国2014年撤军又给阿富汗安全形势带来很大的不确定性。“新丝绸之路”计划的各项基础设施和能源项目的建设都高度依赖于地区安全形势，特别是阿富汗的安全形势。因阿富汗安全形势不稳，这些项目或多或少地受到干扰，由此导致投资不稳定、项目建设进度拖延，未来发展前景堪忧。
其次，美国不愿也无力推动中亚与南亚的地区间合作。因阿富汗战争的需要，美国的中亚政策于2001年开始转型，转型的主要政策目标是既强调中亚对阿富汗反恐和重建的重要性，又注重中亚与南亚和中东的紧密联系，同时兼顾经济、能源和民主等其他利益。由于美国的政策目标重在阿富汗，所以虽然乔治·w·布什政府口头上不断强调中亚的重要性，但实际上对中亚各国的援助金额有限；同时，因只注重发展与地区国家的双边关系，对形成地区合作框架着力甚少。奥巴马政府对中亚地区合作也毫无兴趣，不愿投入任何政治、外交和经济资源解决妨碍地区合作的问题，甚至少有高官访问中亚。对此，美国学者批评道：“美国高层不访问中亚不是因为路途遥远——奥巴马总统曾访问阿富汗，从阿富汗再飞一个小时就能到达中亚国家的首都。也不是因为美国领导人太忙……美国领导人不愿去中亚主要是不愿给那些非民主国家首脑们‘奖励’，特别当访问可能遭致国会的批评时。”虽然印度和巴基斯坦之间的经贸关系出现了一些好转的势头，如巴基斯坦已答应将给予印度贸易“最惠国待遇”（MFN），但南亚地区经济合作总体上仍然处于较低水平。印度和巴基斯坦的合作是地区经济一体化发展最重要的影响因素，但美国在推动印巴经贸合作方面有心无力。自奥巴马政府推出“阿巴战略”以来，美国就试图通过加强与地区国家的合作来稳定阿富汗形势。印度和巴基斯坦都是阿富汗重要的邻国，双方的历史积怨和现实分歧都在阿富汗问题上有所体现。美国政府一直试图说服印巴和好，以帮助自身从阿富汗脱困，但基本没有任何效果。在中亚和南亚彼此地区内合作难以展开的情况下，以阿富汗为“枢纽”的地区间合作没有坚实的基础，难以迅速见效。 再次，美国不顾地区国家的利益，阻碍它们主导的地区合作项目，强推“新丝绸之路”计划中的项目。例如，美国全力支持TAPI项目，反对伊朗一巴基斯坦一印度（IPI）之间的天然气管道项目，这引起了巴基斯坦的不满。根据相关协议，2014年IPI天然气管道项目每天将可向巴基斯坦提供7.5亿立方英尺的天然气。但美国出于对伊朗制裁的需要，于2008年通过核能合作诱使印度退出IPI天然气管道项目，之后又向巴基斯坦施压，要求其放弃该项目。美国的做法令巴基斯坦非常不满，更使地区国家相信，美国“新丝绸之路”计划考虑的是自身利益。
最后，“新丝绸之路”计划主要以喀布尔等阿富汗大城市为中心，这种定位忽略了阿富汗广大的农村地区，导致该计划未能准确把握阿富汗经济的症结。对该计划的制定者来说，他们更容易了解如喀布尔、马扎尔一沙里夫和赫拉特等阿富汗大城市的情况，但忽略了那些阿富汗政府顾及不到的地区，如马尔亚、乌鲁兹甘和库伦加尔山谷地带等。这些被忽略的地方的战略重要性不言而喻，赫尔曼德省的人口数量虽然只占阿富汗全国人口的3%，但其鸦片产量却占全球的40%。“新丝绸之路”计划强调通过矿业发展扩大税收，增加工作岗位，其经济效应将辐射至阿富汗全国。虽然增加出口创汇能够帮助喀布尔，但大量边远地区可能根本无法受益。矿业的发展需要巨额投资，而且创造的工作岗位有限，在外资大量撤离阿富汗、相关经济部门间缺乏联系的情况下，矿业不仅不能确保继续获得大量投资，也不可能创造足够多的工作岗位。
四、美国“新丝绸之路”计划对阿富汗经济形势及地区合作的影响
“新丝绸之路”计划是一个推动南亚与中亚地区经济合作的计划，主旨是为了稳定2014年后的阿富汗经济形势。自2011年正式推出以来，该计划对稳定阿富汗经济形势基本未能产生积极影响，对该地区的经济一体化进程的影响也非常有限。
根据世界银行的预测，2013年阿富汗经济增速为3.1%，2014年为3.5%，相比2012年的14.4%有较大的回落。造成经济增长较大回落的主要原因是政治和安全转型带来的日益增加的不确定性，同时持续的暴力、经济犯罪和系统性的腐败也是拖累经济发展的原因。阿富汗经济的稳定发展需要稳定的政治和安全形势、邻国的积极配合、持续不断的国际援助，以及国内经济金融体系的逐步完善，而“新丝绸之路”计划的定位决定了它无法在这些方面有所作为，在可预见的未来也不可能有较大的改观，因此它在稳定阿富汗经济形势上并没有发挥出任何积极的影响。
此外，该计划对地区经济一体化进程的影响也较为有限。第一，计划为地区国家借助外力实现自身经济发展目标提供了更多机遇。南亚和中亚地区大部分国家的经济发展水平较低，加之历史、文化和现实政治原因，两个地区目前的经济一体化水平也较低，地区经济合作亟需外部资金、技术和政治支持。“新丝绸之路”计划虽然存在各种问题，但在美国的带动下，亚洲开发银行和世界银行等一些国际组织纷纷向该计划内的多个项目投入资金，这对地区国家而言总体上是有利的。虽然该计划主要考虑的是美国自身利益，但它也确实给地区国家经济发展创造了外部条件，为地区经济一体化发展提供了更多机遇。
第二，该计划没有推动地区合作出现实质性进展。南亚和中亚地区经济一体化是个艰难的过程，复杂的历史、文化、现实政治、地理和经济条件等原因，使得经济一体化进程发展缓慢。美国推出“新丝绸之路”计划的目标是稳定阿富汗经济，使自己尽快从阿富汗脱身。该计划依托一些历史上已经存在但因各种原因尚未启动或完成的基础设施项目建设，以阿富汗为中心的贸易往来、基础设施联通为重点。由于缺乏经济利益和政策过于急功近利，美国对中亚、南亚各自区域内的经济一体化进程并不真正感兴趣，也并不着力推动解决妨碍地区合作的问题，但事实上正是这些问题阻碍了“新丝绸之路”计划很多项目的进展。此外，一些地区国家和美国在阿富汗问题上的看法不同，在地区战略上有冲突，在某些具体项目上的利益也不同，这些不同也导致它们在与美国的合作中摩擦不断，直接影响了“新丝绸之路”计划的实施效果。
第三，该计划对地区其他多边合作机制的影响有限。目前，在中亚和南亚地区有许多促进地区经济合作的多边机制，它们也都关注到了阿富汗问题。上海合作组织是中亚地区重要的区域合作组织，在加强地区经济合作方面取得了重大进展。2003年9月，上海合作组织六国总理签署了《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，明确了区域经济合作的近、中、远期目标。虽然由于成员国经济社会发展水平差异悬殊，各国资源禀赋各不相同，交通联系不够顺畅，在发展地区经济一体化方面仍面临不少困难和挑战，但总体而言，各成员国对加强区域经济合作的愿望更加迫切，条件也更加成熟。2012年6月，阿富汗成为上海合作组织观察员。2013年9月的上海合作组织元首峰会宣言强调了对阿富汗问题的关注。上海合作组织框架内的经济合作必将对稳定阿富汗局势发挥积极的作用。阿富汗另一个参与其中的地区合作组织是经济合作组织（ECO），该组织共有10个成员国，近年来其合作领域覆盖了贸易与投资、交通与通讯、能源矿产与环境、农业、旅游等多个方面。阿富汗于2007年正式成为南亚区域合作联盟（SAARC）的成员，这意味着阿富汗可以在南盟框架下加大与南亚国家在反恐、反毒和经济领域的合作，特别是在经济上可以分享南亚地区经济发展成果，这对阿富汗的长远发展十分有益。“新丝绸之路”计划和上述地区组织的经济合作项目有重叠和相同之处，但其影响只是局部的，主要原因是该计划本身的成效有限，对相关国家的吸引力也有限，并且在一定程度上影响了某些地区组织的凝聚力。
（编辑 吴兆礼）