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摘要：文章评述了近年西部生态移民方式变革的进步与局限。指出有效解决西部贫困暨生态恶化区域贫困及生态恶化的问题，最终绕不开“外向转移人口压力”，建议适度改革现行以内部生态移民及整村推进开发扶贫为重点的扶贫战略，利用我国农业劳动力转移与教育发展大趋势，整合目前国家相关发展战略，多种措施有效卸载西部生态脆弱区的人口压力，从根本上解决西部贫困与生态问题。
关键词：西部生态移民；“外向转移人口压力”战略；扶贫
中图分类号：C922文献标识码：A文章编号：1000-4149（2014）03-0042-09
一、世纪之初生态移民的基本矛盾
21世纪初西部大规模退耕后，退耕区普遍面临着发展后续产业的难题，农牧民在相当程度上靠退耕补助生活，“给钱就退，没钱再垦”的矛盾一度非常突出。究其原因，是由于自“八七扶贫攻坚”以来随着贫困人口的大量减少，剩下的贫困人口日益集中于生态环境恶劣的所谓“一方水土养不了一方人”的连片贫困地带。大规模退耕后该地区人地矛盾事实上进一步尖锐了，“造
血”已基本无从谈起。例如，国家退耕标杆县陕北山区吴起县退耕后农民的耕地由20亩降到2亩，尽管同时期扶贫力度不断增大，但农业生计依然难以改观。吴起县政府2004年“整村推进”重点扶贫，开发扶植20个偏僻山区村（通电、通路等），投入扶贫资金2600多万元，县里打报告仍称资金远不够使用，而相关通路、通电措施根本无法改变退耕后村民仅靠“十年九旱”的干旱山区2亩耕地来维持生活的状况。显然，解决西部生态脆弱区的人口问题、贫困问题、生态恶化问题，必须触及人口迁移。除非采取“外向转移人口压力”战略，否则再多的人力、物力、财力投入仍可能收效甚微，在这种意义上，在西部贫困暨生态恶化区采取生态移民措施，从解决该地区贫困问题来看完全有必要。
2004～2005年我们在甘肃、陕西、宁夏、新疆、青海、内蒙古6省区对生态移民工作进行调研
2005～2013年以来在各地调研，我们主要是与政府相关各级管理机构座谈，以及在移民点与村民座谈并做问卷调查。西部地广人稀特点显著，移民点分布更为分散，调查中移民点选择不可能完全随机进行，为此，我们参考了当地政府的建议。政府提供的移民点一般属于当地移民情况的中等以上水平，因此我们认为调查中所发现的某些问题非常具有普遍性。后认为，迁入地选择的适当与否，决定着移民工作的成败。国家对生态移民工作提出 “搬得出、稳得住，富起来”的要求，原则上是完全正确的。但在实践中，区域内已经鲜有适宜移居的地区，于是政府提出就近搬迁的原则，移民基本上仍安排在贫困暨生态脆弱区之内，乃至一些地区甚至一度形成了“就地”移民现象（农民只在村内移动了住房）；内蒙古荒漠化严重地区的搬迁虽暂时缓解了“沙进人退”地点尖锐的生存矛盾，但同时也加重了迁入地的环境压力，因迁入地自然条件差，移民生产、生活存在困难，移民返回原住地的情况时有发生，贫困地区内部人口压力没有真正得到缓解。
那么，如何越过导致“就近移民”的那些客观上的障碍？我们曾提出，这一方面意味着有必要改革移民经济政策，以“买地移民”在内地寻求扩展生态移民途径；另一方面单纯生态移民手段毕竟有很大局限性，解决西部贫困暨生态恶化地区人口问题的根本途径需要我们结合全国城镇化形势，实行当初称之为“劳务输出与户籍改革相配套”的人口转移与扶贫战略[1]。
二、近年来西北生态移民方式的进步
为观察早期生态移民的后续结果，2009～2013年我们对西部生态移民进行了跟踪调查。发现21世纪初期的某些移民活动已经宣告失败，贫困地区农民只有外出打工才有长足发展。与此同时，随着资金增多，政府推动的更大规模的移民浪潮此起彼伏。2009年以来，我们跟踪调查了青海格尔木三江源生态移民，内蒙古鄂尔多斯市、陕北吴起县、甘肃民勤以及宁夏西海固等地的生态移民。其中青海格尔木三江源生态移民基本是城镇化方式移民，且仍在按既定方针及趋势进行，其问题主要是需要政府对藏族移民进一步加强保障与服务。这里主要对其他地区生态移民方式的转换做一评论。
1.修正“就近”生态移民
陕北吴起县位于陕北黄土高原的丘陵沟壑区，曾是水土流失最严重的县份之一。面对严重的生态恶化问题，1999年全县一次性退耕1555万亩，至今是全国退耕面积最大的县。因长期人口增长及过度开发，吴起县实际已无可以移民之地，这导致21世纪初吴起县移民方式十分特殊（这实际也是陕北许多地区的移民方式），对此我们称之为“就地移民”。
近年来，吴起县已经开始新一轮合并、收缩方式的生态移民。包括以往花费不赀的 “整村推进”扶贫村在内的某些偏远农村被彻底放弃，人口向接近城镇及公路的相对平坦地带进行收缩、合并迁移。退耕后吴起县农民基本只保留了人均2亩耕地（山地或山区川地），这种收缩、合并迁移，实际上无法根本解决当地的农业困境，但相对于“就地移民”已经有了重要改进。同时，依托农民外出打工、中央惠农政策以及地方政府的各种补贴（吴起县依赖石油收入，2008年人均GDP已经超过北京，政府对农业有多种帮扶），农民生活也得到提高，对退耕补助的依赖已经大幅度减低。事实上，在宁夏西海固等其他西部山区，我们也观察到类似的移民现象，这正成为西部山区生态移民较普遍的方式之一[2] 。由于农民普遍外出打工，许多西部山区对国家退耕补助的依赖显著降低。
将西部偏远山区贫困人口向靠近行政及经济中心的地域合并、收缩，使得边远生态脆弱地区的人类活动大大减少（其中包括一些移民离开了灾害频发区），甚至形成一些无人区，这为边远地区生态自然恢复创造了前所未有的条件；同时也更便于政府有效率地集中使用生态建设资金、扶贫资金以及其他支农资金，实施移民村人口的管理与服务，加强移民村各种基础设施建设，使生态移民的生活及受教育条件等都得到了更好的改善，农民外出打工也更便捷。尽管这种农业安置的新方式在一些地区也存在着移民耕地不足、生产条件改善不足（移民实际上很难因迁入地的农业而富起来）、人口增加对水资源的压力增大等问题，但这种移民方式在很大程度上还是进步的。 2.城镇化移民比重有所增高
内蒙古鄂尔多斯市是新兴的西部资源型城市，调研中该市官员直言不讳地宣称21世纪之初的农业性质生态移民多已失败，新一波移民浪潮正在兴起。在新的移民规划中，政府将鄂尔多斯农业区划分为农业优势区、限制开发区、禁止开发区三类，拟将限制开发区、禁止开发区60万人口整体主要搬迁到鄂尔多斯城镇，并在城镇解决其住房、户籍、社会保障等问题。鄂尔多斯市常住人口当年仅160余万，因此，这一移民计划尽管有其他地区难以匹敌的财政实力做支持，仍过于雄心勃勃。尽管如此，鄂尔多斯市“三区生态移民”鲜明地体现出政府已经清楚认识到在生态脆弱区内部农业移民的局限性，认识到城镇化移民是根本出路。鄂尔多斯市根据自然条件及土地承载力将农业区划分为优势区、限制发展区及禁止发展区，并据此部署“三区生态移民”，生态移民不再以“就近”为原则，而明确地由一种区域性主体功能区规划为指导，这是生态移民工作科学性增强的范例。
目前宁夏正加快全国著名的西海固贫困山区35万人口的生态移民工作，除在西海固内部采取合并收缩式移民外，在宁夏河套地区沿黄经济带采取城镇化“劳务移民”方式的力度也在增强。至于吴起县，在采取上述收缩合并式移民之后，近年来已经开始实施新的“无土化移民”，即将所有移民“无土化”安置在县城及重点镇。某些地区城镇化移民活动在移民融入城市经济方面也是成功的。
3.非政府组织的自发移民兴起
2005年在内地28个平原村的调研中，我们曾分析指出，我国耕地的农转非工作表明，如价格合理， 土地出让工作是能受到出让土地的农民欢迎的。生态移民也涉及迁入地土地出让问题，利益与市场机制同样决定着迁入地农民的态度。对迁入地农民让出的耕地，政府补偿如果有一定的力度，同样的利益机制也会促进寻找适当的移民迁入地的工作。在政府与农牧民对生态移民均花费不赀的基础上，该调查也表明在一些远离城镇（地价低）、土地相对富裕的适宜移民地区实行我们建议的“买地移民政策”是可行的[3]，对比政府的行政手段，这种方式在财政及管理成本等方面具有多种优势。
近年来的调研中，我们欣喜地看到宁夏西海固农民到北部河套地带买地的移民暗潮已经自发涌动。一些南部山区农民经市场化私人交易取得北部农民转让的土地而移居。自发移民者到达黄灌区后，生产、生活更加稳定，且无需政府在基础建设上大动干戈，总的花费比政府组织的生态移民低，这对西海固移民及迁入地农民（农业收益不高）来讲是双赢的。政府移民工作改革已经明显落后于群众的实践，如何在生态移民工作中借用这类自发买地移民的力量，很值得思考。
4.工程建设质量有所提高，移民民生综合配套政策体系更加完善
以往很多地区在保障基础设施及住房建设质量方面做得不够好。在新一波移民中，我们看到各地移民财政投入水平在提高，房屋及各项基础设施建设水平有所提升。
移民初期，移民需要一定时间来适应新的移民环境，政府的帮助对于移民来说是非常重要的。今天，在生活补贴、住房、就业、就业培训、社会保障等方面，政府的综合配套政策更加完善，既体现了生态移民规划方面的进步，也表现出了政府对生态移民民生问题更高度的重视。
三、新一波生态移民的局限性
1.农业安置方式仍存在种种问题
目前，合并、收缩式移民已成为西部生态移民较普遍的方式之一。与以往相比，这种移民方式有重要的进步意义，但移民仍安置于生态脆弱区内部，偏远村庄被废弃，生态脆弱区内部耕地总量进一步减少，新迁入地人口生产、生活压力，生态压力不可避免地增大，一些移民点水资源供给不足或出现水井水位下降。近年主要得益于年轻农民普遍外出打工，也得益于国家各项惠农政策，此类移民生产、生活的困境被较大地淡化。但中年以上农民如无打工收入，其生活依然会受到影响。迁入地水资源供给及其对环境的影响，也仍需加以关注。
此外，受寻找适宜迁入地的限制，就地移民，即只迁徙农民住房，农民仍耕种原有土地的移民方式，在当前不少地区依然存在。对确实存在地质灾害威胁的村落而言，这无可厚非，但实际移民工作并非仅仅如此，因为相比生活条件，这类移民更难改变的是生产条件。
2.城镇化移民暴露出新的问题
目前有较好条件实施城镇化移民的主要还是西部新兴资源型城市。但在西部山区的新兴资源型城市，实行城镇化移民并不容易，外向转移才是其根本出路。例如，石油（开采）经济增长迅速的陕北吴起县，虽然2008年县人均GDP已经超过北京，但吴起县城是山地包围之中的一小片川地，地域狭窄、干旱少雨、水资源有限，在这种基本制约下，非石油经济发展及城镇扩展都受到限制。吴起县近年采取了合并、收缩式农业移民策略，并且在当前进一步扩大移民规模时，采取了就地农业安置方式与城镇化方式的一种变形嫁接，一方面移民全部无土城镇化安置，另一方面又忌惮移民的就业问题，允许移民继续耕种几十里之外原有的土地，均可以看成是城镇化移民不易所致。
此外，上已述及，鄂尔多斯市的常住人口是160万，曾规划搬迁人口60万，主要是城镇安置。尽管这一规划有强大的财政实力支持，实施之初一些旗县已反映出存在资金问题及移民就业问题。近年来在金融危机影响下，这一移民规划遭遇了更多困难，资金问题、移民就业问题凸显。鄂尔多斯市无土城镇化移民中户均投资突破30万元，迁出地村庄已经拆毁，移民的后续就业及生活问题则已成为令政府头疼的长期负担。到2010年底鄂尔多斯市无土城镇化移民已经停止，移民数量仅以万计。
经济实力雄厚的吴起县及鄂尔多斯市近年的实践告诉人们，从总体上看，受制于多种条件限制，城镇化移民近期还很难成为西部生态移民的重要方式之一。然而，这种方式目前在西部移民工作中有扩大推广之势。例如，除吴起县移民已经采取全部城镇安置外，2013～2017年内蒙古自治区全区37万移民规划中明确要求无土劳务移民达到30%。 3.没有尝试去外部市场买地移民
上已述及，宁夏西海固农民自发到北部买地移民已经暗潮涌动。这突破了地理界限，开拓了向平原地区要地的渠道，对西海固移民及出让多余土地的黄灌区农民（土地收益低）来讲是双赢的。这种移民更稳定，无需政府在基础设施建设方面大动干戈，一次性移民总花费也比政府生态移民花费低。事实上西部宁夏、陕西、甘肃以及我国其他一些西部省份，境内均有平原可以通过“买地移民”的方式挖掘潜力，本来就不必局限在生态脆弱区内部勉强进行移民安排。
4.扶贫工作视野局限于生态脆弱区内部，无法充分发挥效率
目前我国西部扶贫重点是就地“整村推进”开发式扶贫及内部生态移民。在扶贫工作视野局限于生态脆弱区内部的情况下，目前已经形成了中央及地方政府越有钱，对生态脆弱区投入越大，随之“整村推进”开发式扶贫资金越多，生态移民规模也日益增大的局面。但生态脆弱区内的开发式扶贫实际上已难以达到稳定效果，有的整村推进重点扶贫村随后又被实行生态移民；而不断增大移民规模且拟在移民工作中添加改革色彩，扩展耗资更多的城镇化无土移民方式等，难免增加某些风险。
近年，无论是中央还是地方政府投入西部生态脆弱区的资金越来越多，有生态建设、新农村建设、危房改造、农田水利、中央政府扶贫资金、地方扶贫配套资金、省际对口扶贫资金、地方各级政府部门对口扶贫、扶贫与计划生育相结合的“少生快富”资金，以及中央和地方民政、教育、农业部门的有关投入，等等。在一些资源县投入惊人，陕北吴起县2013年贫困人口有24万人，政府扶贫投入高达366亿元，人均达到了15万元； 2012年吴起县政府投入的农业产业化建设资金也达到农民人均4000多元，为配合陕西省减少贫困人口的目标，吴起县实行“有劳动能力的年补，无劳动能力的月补”，每年直接划到贫困人口卡上的资金也有1000元。
近些年，在西部生态脆弱区的退耕、退牧区，包括著名的西海固贫困带，我们确实感受到农民生活乃至农民的生育观念都在发生较大的变化，2005年前后那种退耕后农民生活依赖退耕补助，生态建设面对着“给钱就退，没钱再垦”的窘境与担忧，早已经成为历史。农民收入已经取得较大提高。原因包括：农民外出打工日益普遍，生育率降低，国家减免农业税，实施低保、医疗保险、养老保障、免费九年义务教育，退耕补助延续一个周期，发放草场封育补贴；近年农副产品特别是牛羊肉类较大幅度涨价；当然还有国家及地方政府扶贫投入不断加大，实行整村推进及生态移民等（西部山区收缩、合并式搬迁或就地搬迁改善了移民的生活环境；某些地区城镇化移民在融入城市经济方面也是成功的）。这些因素都使贫困地区的贫困人口数量及状态发生较显著的变化
扶贫办相关负责人解读我国未来十年扶贫工作重点，www.news.sina.com.cn/c/2011-04-27/214022。但今天人们不妨设想一下，如果剥离农民外出打工、生育率降低、政府各项惠农政策出台、农副产品涨价以及扶贫对农民的救济性补助，其他因素对稳定改善生态脆弱区农牧民生产及收入的贡献有多少？生态脆弱区农牧业状况又改变了多少？2004～2012年，农业投入远超西部县平均水平的吴起县每个农民年均粮食增产约15公斤，水果年增产不到8公斤，但同期畜牧业产量较大幅度下滑，农民收入提高主要是外出打工、农产品涨价以及政府减免农业税等各种惠农政策所引起的。前面已经批评吴起县的整村推进扶贫根本无法改变退耕后在干旱山区农民耕地由20亩减到2～3亩的农业困境，而2013年西部某市扶贫办发布的《扶贫开发移民扩镇情况汇报》
在积极肯定移民扩镇的同时，针对以往弊病也一针见血地指出，“在自然条件恶劣，无生存条件的地区，再也不要实施徒劳的项目，再不要安排无效的投资”[4]。该市农业生态移民实际早已经宣告失败，移民扩镇实际也只是使政府背上了资金及移民就业方面的巨大包袱，反映出生态脆弱区内部移民及继续“造血”扶贫某种程度上的双重困境，以至于调研中该市移民扩镇的主要地点、经济实力最雄厚的准格尔旗的基层干部也强烈建议如果再移民只宜就地农业安置（即早期陕北及目前一些地区的“就地移民”，也就是在村内集中建房式的“移民”。但内蒙古新一轮移民规划已经下达，其中移民扩镇必须占相当比例），以减少地方承担的风险。
在2005年的调查报告中，课题组指出，退耕后贫困暨生态恶化区“一方水土养不了一方人”的矛盾实际上在激化，其社会经济发展战略定位的基本方向必须清晰起来。这一基本方向应该是，国家与地方共同努力、探索建立以“输入生态资源，转移、输出人力资源”为导向的新的区域人口、社会、经济、环境可持续发展战略。“输入生态资源”指给予生态补贴或补偿，或获得的外出打工收入等，“转移、输出人力资源”是指要努力让更多的人去外面挣钱、吃饭、养家，乃至彻底转移出去，并在外出过程中吸收新鲜事物，逐步转变其生育与生活方式，最终彻底减轻当地生态压力。《全国生态脆弱区保护规划纲要》也指出
全国生态脆弱区保护规划纲要，www.zhb.gov.cn/info/bgw/bwj/200810/W... 2008-10-10，人地矛盾突出是我国生态脆弱区退化的根本原因。近些年，功能区区划提出了限制开发区、禁止开发区的概念，并对全国整体功能区分布进行了规划。这在更高的国家战略层面实际上也已指出，西部生态脆弱区的问题不可能在西部贫困暨生态脆弱区内部乃至在某些西部省份内部得以解决，指出了我国人口分布应由西向东均衡发展。以上两个文件的基本认识均切中时弊，对解决生态脆弱区问题很有指导意义，迄今却并没有找到可以操作的抓手。
但当人们的眼光不仅关注西部生态移民，也关注西部生态脆弱地带的总体人口变动时，却发现，一种历史性的变化已然发生。当前，在多种市场力量驱动下，西部连片贫困带已经出现显著的人口外向迁移趋势，其规模远远超过了政府的生态移民，这显示出了对根本化解我国贫困带问题的巨大意义。第六次全国人口普查资料显示，从第五次到第六次人口普查期西部人口比重减低了11个百分点，减少了近1500万人，考虑到此间外部人口也在流入西部，事实上西部人口外迁数量远远高于此数。特别在西部贫困地区，例如，甘肃民勤县两次普查期间常住人口由30万降低到24万，宁夏西海固所在的原州区在此期间迁出人口估计也达总人口的15%。 事实上，在任何国家的城市化过程中，由于推拉力作用，生态脆弱区人口大量外迁都是一种历史的必然。在这种趋势下，政府不是顺应我国城镇化及户籍改革趋势，促进外出，或促使外出人口在外部沉淀下来，而是通过规模日益增加的内部搬迁，以日益不赀的花费，将他们迁移到政府勉强选定的地点，或仅仅是就地重建住房而已。很显然，如果扶贫工作能引入改革性思维，顺应、促进上述市场力量的发挥，实现“双轮驱动”，对有效提高政府资金使用效率，尽早解决当地“一方水土养不了一方人”的问题，一定能取得更好、更稳定的效果。
四、西部扶贫战略应实施“双轮驱动”的若干政策建议
今天，当人们的眼光关注西部生态脆弱地带总体人口变动时，不难发现，在全国经济发展及市场机制作用下，生态脆弱区已经出现越来越明显的人口外向流动态势[5]，并主要呈现四个趋势：前三个是市场趋势，即外出打工、教育移民，以及令人惊讶的在生态脆弱区以外真正出现了“买地移民”，但这种“买地移民”不是政府行为，而是宁夏山区农民到北部黄灌区“自发性买地”；第四个趋势是目前由政府行政力量主导的主要是在生态脆弱区内部的生态移民。
非常明显的是，就降低西部贫困暨生态脆弱区人口压力的实际作用看，上述市场化趋势的负面因素最少，实际作用却大得多，而整村推进扶贫及生态移民的作用及效果至今受到各种因素较大的制约。我国内地实际已经成为西部生态脆弱区卸载人口压力的大后方，只要充分调动大后方的潜力，西部生态脆弱区内部难以解开之结，不难得到化解。因此，西部扶贫战略应与时俱进，做出重要调整，实施“双轮驱动”：既要在内部更讲求效率地使用资金扶贫，也要重视遵循根本途径出台政策，促进与积极稳固日益壮大的受市场力量驱动的外向移民趋势，寻求于从外部彻底卸载人口压力。
以下根据调研情况，我们从全国层面角度，打破目前西部生态移民的局限性，针对上述趋势提出若干政策性建议。
1.整合国家相关发展战略，出台政策支持生态脆弱区外向卸载人口压力
以往，在扶贫、生态治理、生态移民、少生快富工程等方面，中央政府对西部社会、经济发展都给予了巨大的资金支持。今后要注意将这种作用扩展到根本点上来，即支持西部生态脆弱区卸载人口压力。我们建议实施国家扶贫及生态建设战略、生态脆弱区规划、国家主体功能区战略等，对支持西部生态脆弱区卸载人口压力问题给予高度关注，作为重要抓手，出台一揽子促进政策，以从根本上解决因“一方水土养不了一方人”所导致的西部贫困及生态恶化问题，以及扶贫与返贫不断出现拉锯战的问题。
就我国扶贫攻坚难点所在的全部贫困带而言，按照新的标准，目前贫困人口约5600万。其中，35岁以下的劳动力仅1/3，不到2000万，需要转移的劳动力才1000多万，而2005年以来，我国年均转移农业劳动力曾达1000多万，其中还包括大量贫困地区的年轻农民。根据我国城镇化规划，未来20年还将会有29亿农民进城。所以，只要充分调动大后方潜力，根本解决贫困带问题其实不难。
目前贫困县人口在东部打工者数以百万计，内地城市户籍改革正在加快进行，我国有关西部的各项发展规划，如能利用这一契机，实现扶贫、生态建设战略的重大突破是完全可能的。
（1）建议对西部贫困地区教育事业给以特殊扶植政策。近年来，“教育移民”日益受到西部政府的高度重视。一些调查显示，西部贫困地区大专以上学历人口基本在外就业。例如，宁夏固原市教育委员会统计，该市大专以上学历人口70%以上在外就业，甘肃民勤这一比重更高，近90%。目前我国高等教育适龄青年入学率已达到30%，2020年有望达40%。如果能保障西部贫困地区适龄青年高等教育入学率不低于甚至适当高于全国平均水平，加上保持其适当的中专入学率，经过多年累积，通过教育使得西部贫困地区青年人口逐步外迁，也会达到显著的纾缓人口压力的效果。
因此，国家对参加高考、中专考试的西部贫困县学生应采取加分政策，以适当提高西部贫困县高考、中专招生比例，使其不低于全国平均水平，甚至适当高于全国平均水平；并应允许西部贫困县流动人口子女在迁入地参加高考；应采取适当增加西部贫困县教师工资，以及其他有利于提高我国西部生态脆弱区师资水平及教育质量的政策等，做好、做充足教育移民工作。
（2）建议对西部贫困县流动人口实施城市户籍改革加分。建议在当前国家大力推进城镇化的过程中，在全国范围内对西部贫困县或全国贫困带流动人口实施户籍改革加分制度，且西部大学生优先、计划生育户优先，以鼓励贫困带人口永久性外迁。
即便仅就教育移民而言，这也是必要的。例如，甘肃民勤县近年教育移民成果显著，适龄青年80%以上已经接受高等教育，绝大部分毕业后在外就业。但民勤教育局统计表明，2012年民勤一本学生录取率约5%，二本录取率约19%，三本及专科高职占76%。从当前大学生就业的情况来看，民勤在外大学毕业生主要是打工。这些年轻人最终能否不像农民工一样40岁就被迫返乡，西部教育移民最终有多少人能在外边落脚，仍属未知，这不取决于西部，而取决于今后全国的城镇化政策。如果国家在城镇化解决落户问题中加入贫困带外出人口的优先举措，不仅更能体现城镇化是以人为本，同时也完全可以“一石三鸟”，以润物细无声的方式有力化解西部贫困带的贫困及生态问题。
2.进一步改进西部生态移民工作
目前西部多省均有令人瞩目的生态移民规划，如陕西省政府《陕南地区移民搬迁安置总体规划（2011—2020年）》、《白于山区扶贫移民搬迁规划（2011—2015年）》，计划启动的“陕南地区移民搬迁安置”和“陕北白于山区扶贫移民搬迁”工程，分别涉及搬迁居民240万人和392万人；宁夏“十二五”期间 30万人生态移民规划已经在实施；贵州省政府在2011年12月底的经济工作会议上宣布，贵州省将启动实施扶贫生态移民工程，用9年时间搬迁150万贫困群众；以及上述内蒙古2013～2017年移民规划，等等。这些生态移民无疑仍将主要安置在生态脆弱区内部，并主要以农业方式安置。结合多年调研情况，这些巨大的规划令人喜忧参半，仍应注意以下问题。 （1）西部生态移民应切实约束规模，重点解决地质灾害频发地带的移民。严格规范西部生态移民工作首先是要科学地规范迁入地选择标准，但在实践中，生态移民无法脱离生态脆弱区这一实际仍不可避免。我们希望国家支持西部生态脆弱区外向卸载人口压力的多种措施能够早日出台，以改变西部省份急切地希望依赖自己力量解决生态脆弱地带人口压力的预期，切实较严格地控制内部生态移民规模，同时应继续高度关注生态脆弱区移民迁入地的生态环境变化。
目前，退耕、禁牧在西部已经稳定推行，国家惠农政策频出，农村低保、养老保障等社会保障建设加速，九年免费义务教育已经普及，各级财政对生态脆弱区农牧业的扶助力度也越来越大，外出打工已经成为农民收入的重要来源，并大大减少了农牧民家庭的食品消费，这些都使得在西部生态脆弱区以往较尖锐的由于农牧业压力所致的生态压力已经较大减弱，多数地区农牧民温饱已经基本无忧。在对鄂尔多斯市的调研中，基层干部针对移民扩镇给政府带来的麻烦强烈建议，如果再移民只宜就地农业安置，也是因为多数移民温饱已经基本无忧，内部农业迁移或城镇化安置后其生活及就业反而面临不确定性。在这种情况下，西部生态移民更应稳步推进，没有必要因冒进而遗留很多问题。今后西部生态移民的重点，应是集中解决确实面对较大地质灾害威胁的移民。
（2）应出台政策支持到非生态脆弱区“农民自联系买地移民”。应研究在省内非生态脆弱区由政府与移民共同采取买地移民方式的可能性。
2013年在毗邻陕北的陕西省铜川市耀州区小邱镇的调研表明，在农业收入依然低迷、年轻农民打工普遍、年轻人外出打工消减了粮食需求、家庭土地因此更显富裕的情况下，在相对远离经济繁华城镇地区的平原农村，农民将一部分富裕耕地待价而沽的意愿更为强烈，农民家庭的耕地拥有量一般在6～11亩，出让1～2亩丝毫不影响耕地对农民生活的基本保障作用，平原村庄户数很多在三四百户，一个村1户转让1亩，可挖掘的潜力也很可观。目前，耀州区小邱镇农民心目中的耕地价格每亩一般在3万～5万（种粮每亩收益400元，达到3万～5万需要100年），并不高。在内地相对远离繁华的城镇地区买地移民，由于土地具备灌溉条件，加上年轻人还是要出外打工，四五口之家3亩足矣，土地投资也就十几万。在宁夏我们几乎没见到自发移民家庭花费达到10万元的，而目前宁夏政府组织的生态移民以户为单位计算，一次性规划投资已经超过12万，由于耕地质量及水资源等方面的问题，移民后各种维持及补助费用还不计算在内。至于延安市及鄂尔多斯近年的某些无土生态移民，户均投资已达30万～50万。例如，吴起县铁边城镇近年无土安置移民户均投资达到50万元（户规模约5人），农民的耕地却在七八十里之外；鄂尔多斯无土城镇化移民户均投资突破30万元（户规模约3人），迁出地村庄已经拆毁，移民的后续就业及生活问题还成为政府长期的负担。在吴起县城周边安置的城镇化移民，每户仅建房补助已在10万元以上，通路、水、电、通信的投资还不包括在内。目前西部生态移民完成搬迁一般总投入人均不会少于3万元，户均在十几万元。
事实上，西部许多贫困县也是财政充足的资源县，如陕北白于山区多个县就是如此，而陕西省内就有较好平原农业区（陕西的关中平原）。西部类似省份完全可以首先试点以市场为手段，以取得平原耕地为目标的稳定的新的生态移民方式
（注：由于煤炭、石油而近年暴富的陕北白于山区原来是陕北最贫困的地区，笔者中有人在陕北插队时，当地已垦殖殆尽，乃至20世纪六七十年代，已有不少人背井离乡到陕北延安县及其以南的深山里开荒生存，被当地人称为“黑户”。《白于山区扶贫移民搬迁规划（2011—2015年）》规划39万人在当地移民搬迁，并达到“稳得住、富起来”，初听令人惊愕不已，显然不如出钱到关中买地移民）。
对此，可以采取政府建立牵线搭桥的网络平台，鼓励农民自发联系，“农民谈成，政府再提供资助”。可以预计，首先由农民相互联系及谈判，谈好了政府再支持，比起政府自己出面征地组织移民，地价会更接近于市场，移民成本相对会小得多。至于移民地的选择，一般宜远离繁华城镇。
此外，政府对买地移民应严格把关，平原农民留足基本生活保障耕地后，其余土地才允许转让。
（3）谨慎对待城镇化移民（或称无土劳务移民）。目前，西部生态移民工作已出现推动无土劳务移民的趋势。前已述及，在经济实力雄厚的鄂尔多斯以及鄂尔多斯市最具实力的准格尔旗，政府花巨资实施的这种移民反而成为政府难以摆脱的包袱，这说明在西部人为搞城镇化，搞无土化移民扩镇，难以达到满意效果。在我国经济进入减速及经济结构调整阶段的背景下，西部城镇化道路更只宜走农民工户籍改革路线，即限定条件，只吸纳已经在城市稳定工作、稳定居住多年的农民工及其家庭，不宜较大规模实施无土移民扩镇，否则可能会孕育更多的风险。
（4）引进移民参与，进一步规范生态移民工程实施过程。移民参与是世行、亚行有关移民准则高度关注的问题。只有让移民积极参与移民点的建设与监理，才能确保移民资金使用得当，并保证移民工程建设质量。在当前社会风气下，移民规模越大，这方面的问题越需注意。一些地区工程质量较好，主要得益于领导重视，反复督查。但解决根本问题需要的是制度建设，即落实移民参与。
近年来陕北吴起县铁边城镇的移民建房，采取了政府提规范，移民与施工方直接提要求、签合同、做监理的移民工程管理方式，是很好的移民参与模式，应予以推广。
参考文献：
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[4] 鄂尔多斯市扶贫办.扶贫开发移民扩镇情况汇报[R].2013.
[5] 陈伟然.贫困县农业人口外流状况研究[D].中国人民大学，2005.
[责任编辑武玉，方志]
关键词：西部生态移民；“外向转移人口压力”战略；扶贫
中图分类号：C922文献标识码：A文章编号：1000-4149（2014）03-0042-09
一、世纪之初生态移民的基本矛盾
21世纪初西部大规模退耕后，退耕区普遍面临着发展后续产业的难题，农牧民在相当程度上靠退耕补助生活，“给钱就退，没钱再垦”的矛盾一度非常突出。究其原因，是由于自“八七扶贫攻坚”以来随着贫困人口的大量减少，剩下的贫困人口日益集中于生态环境恶劣的所谓“一方水土养不了一方人”的连片贫困地带。大规模退耕后该地区人地矛盾事实上进一步尖锐了，“造
血”已基本无从谈起。例如，国家退耕标杆县陕北山区吴起县退耕后农民的耕地由20亩降到2亩，尽管同时期扶贫力度不断增大，但农业生计依然难以改观。吴起县政府2004年“整村推进”重点扶贫，开发扶植20个偏僻山区村（通电、通路等），投入扶贫资金2600多万元，县里打报告仍称资金远不够使用，而相关通路、通电措施根本无法改变退耕后村民仅靠“十年九旱”的干旱山区2亩耕地来维持生活的状况。显然，解决西部生态脆弱区的人口问题、贫困问题、生态恶化问题，必须触及人口迁移。除非采取“外向转移人口压力”战略，否则再多的人力、物力、财力投入仍可能收效甚微，在这种意义上，在西部贫困暨生态恶化区采取生态移民措施，从解决该地区贫困问题来看完全有必要。
2004～2005年我们在甘肃、陕西、宁夏、新疆、青海、内蒙古6省区对生态移民工作进行调研
2005～2013年以来在各地调研，我们主要是与政府相关各级管理机构座谈，以及在移民点与村民座谈并做问卷调查。西部地广人稀特点显著，移民点分布更为分散，调查中移民点选择不可能完全随机进行，为此，我们参考了当地政府的建议。政府提供的移民点一般属于当地移民情况的中等以上水平，因此我们认为调查中所发现的某些问题非常具有普遍性。后认为，迁入地选择的适当与否，决定着移民工作的成败。国家对生态移民工作提出 “搬得出、稳得住，富起来”的要求，原则上是完全正确的。但在实践中，区域内已经鲜有适宜移居的地区，于是政府提出就近搬迁的原则，移民基本上仍安排在贫困暨生态脆弱区之内，乃至一些地区甚至一度形成了“就地”移民现象（农民只在村内移动了住房）；内蒙古荒漠化严重地区的搬迁虽暂时缓解了“沙进人退”地点尖锐的生存矛盾，但同时也加重了迁入地的环境压力，因迁入地自然条件差，移民生产、生活存在困难，移民返回原住地的情况时有发生，贫困地区内部人口压力没有真正得到缓解。
那么，如何越过导致“就近移民”的那些客观上的障碍？我们曾提出，这一方面意味着有必要改革移民经济政策，以“买地移民”在内地寻求扩展生态移民途径；另一方面单纯生态移民手段毕竟有很大局限性，解决西部贫困暨生态恶化地区人口问题的根本途径需要我们结合全国城镇化形势，实行当初称之为“劳务输出与户籍改革相配套”的人口转移与扶贫战略[1]。
二、近年来西北生态移民方式的进步
为观察早期生态移民的后续结果，2009～2013年我们对西部生态移民进行了跟踪调查。发现21世纪初期的某些移民活动已经宣告失败，贫困地区农民只有外出打工才有长足发展。与此同时，随着资金增多，政府推动的更大规模的移民浪潮此起彼伏。2009年以来，我们跟踪调查了青海格尔木三江源生态移民，内蒙古鄂尔多斯市、陕北吴起县、甘肃民勤以及宁夏西海固等地的生态移民。其中青海格尔木三江源生态移民基本是城镇化方式移民，且仍在按既定方针及趋势进行，其问题主要是需要政府对藏族移民进一步加强保障与服务。这里主要对其他地区生态移民方式的转换做一评论。
1.修正“就近”生态移民
陕北吴起县位于陕北黄土高原的丘陵沟壑区，曾是水土流失最严重的县份之一。面对严重的生态恶化问题，1999年全县一次性退耕1555万亩，至今是全国退耕面积最大的县。因长期人口增长及过度开发，吴起县实际已无可以移民之地，这导致21世纪初吴起县移民方式十分特殊（这实际也是陕北许多地区的移民方式），对此我们称之为“就地移民”。
近年来，吴起县已经开始新一轮合并、收缩方式的生态移民。包括以往花费不赀的 “整村推进”扶贫村在内的某些偏远农村被彻底放弃，人口向接近城镇及公路的相对平坦地带进行收缩、合并迁移。退耕后吴起县农民基本只保留了人均2亩耕地（山地或山区川地），这种收缩、合并迁移，实际上无法根本解决当地的农业困境，但相对于“就地移民”已经有了重要改进。同时，依托农民外出打工、中央惠农政策以及地方政府的各种补贴（吴起县依赖石油收入，2008年人均GDP已经超过北京，政府对农业有多种帮扶），农民生活也得到提高，对退耕补助的依赖已经大幅度减低。事实上，在宁夏西海固等其他西部山区，我们也观察到类似的移民现象，这正成为西部山区生态移民较普遍的方式之一[2] 。由于农民普遍外出打工，许多西部山区对国家退耕补助的依赖显著降低。
将西部偏远山区贫困人口向靠近行政及经济中心的地域合并、收缩，使得边远生态脆弱地区的人类活动大大减少（其中包括一些移民离开了灾害频发区），甚至形成一些无人区，这为边远地区生态自然恢复创造了前所未有的条件；同时也更便于政府有效率地集中使用生态建设资金、扶贫资金以及其他支农资金，实施移民村人口的管理与服务，加强移民村各种基础设施建设，使生态移民的生活及受教育条件等都得到了更好的改善，农民外出打工也更便捷。尽管这种农业安置的新方式在一些地区也存在着移民耕地不足、生产条件改善不足（移民实际上很难因迁入地的农业而富起来）、人口增加对水资源的压力增大等问题，但这种移民方式在很大程度上还是进步的。 2.城镇化移民比重有所增高
内蒙古鄂尔多斯市是新兴的西部资源型城市，调研中该市官员直言不讳地宣称21世纪之初的农业性质生态移民多已失败，新一波移民浪潮正在兴起。在新的移民规划中，政府将鄂尔多斯农业区划分为农业优势区、限制开发区、禁止开发区三类，拟将限制开发区、禁止开发区60万人口整体主要搬迁到鄂尔多斯城镇，并在城镇解决其住房、户籍、社会保障等问题。鄂尔多斯市常住人口当年仅160余万，因此，这一移民计划尽管有其他地区难以匹敌的财政实力做支持，仍过于雄心勃勃。尽管如此，鄂尔多斯市“三区生态移民”鲜明地体现出政府已经清楚认识到在生态脆弱区内部农业移民的局限性，认识到城镇化移民是根本出路。鄂尔多斯市根据自然条件及土地承载力将农业区划分为优势区、限制发展区及禁止发展区，并据此部署“三区生态移民”，生态移民不再以“就近”为原则，而明确地由一种区域性主体功能区规划为指导，这是生态移民工作科学性增强的范例。
目前宁夏正加快全国著名的西海固贫困山区35万人口的生态移民工作，除在西海固内部采取合并收缩式移民外，在宁夏河套地区沿黄经济带采取城镇化“劳务移民”方式的力度也在增强。至于吴起县，在采取上述收缩合并式移民之后，近年来已经开始实施新的“无土化移民”，即将所有移民“无土化”安置在县城及重点镇。某些地区城镇化移民活动在移民融入城市经济方面也是成功的。
3.非政府组织的自发移民兴起
2005年在内地28个平原村的调研中，我们曾分析指出，我国耕地的农转非工作表明，如价格合理， 土地出让工作是能受到出让土地的农民欢迎的。生态移民也涉及迁入地土地出让问题，利益与市场机制同样决定着迁入地农民的态度。对迁入地农民让出的耕地，政府补偿如果有一定的力度，同样的利益机制也会促进寻找适当的移民迁入地的工作。在政府与农牧民对生态移民均花费不赀的基础上，该调查也表明在一些远离城镇（地价低）、土地相对富裕的适宜移民地区实行我们建议的“买地移民政策”是可行的[3]，对比政府的行政手段，这种方式在财政及管理成本等方面具有多种优势。
近年来的调研中，我们欣喜地看到宁夏西海固农民到北部河套地带买地的移民暗潮已经自发涌动。一些南部山区农民经市场化私人交易取得北部农民转让的土地而移居。自发移民者到达黄灌区后，生产、生活更加稳定，且无需政府在基础建设上大动干戈，总的花费比政府组织的生态移民低，这对西海固移民及迁入地农民（农业收益不高）来讲是双赢的。政府移民工作改革已经明显落后于群众的实践，如何在生态移民工作中借用这类自发买地移民的力量，很值得思考。
4.工程建设质量有所提高，移民民生综合配套政策体系更加完善
以往很多地区在保障基础设施及住房建设质量方面做得不够好。在新一波移民中，我们看到各地移民财政投入水平在提高，房屋及各项基础设施建设水平有所提升。
移民初期，移民需要一定时间来适应新的移民环境，政府的帮助对于移民来说是非常重要的。今天，在生活补贴、住房、就业、就业培训、社会保障等方面，政府的综合配套政策更加完善，既体现了生态移民规划方面的进步，也表现出了政府对生态移民民生问题更高度的重视。
三、新一波生态移民的局限性
1.农业安置方式仍存在种种问题
目前，合并、收缩式移民已成为西部生态移民较普遍的方式之一。与以往相比，这种移民方式有重要的进步意义，但移民仍安置于生态脆弱区内部，偏远村庄被废弃，生态脆弱区内部耕地总量进一步减少，新迁入地人口生产、生活压力，生态压力不可避免地增大，一些移民点水资源供给不足或出现水井水位下降。近年主要得益于年轻农民普遍外出打工，也得益于国家各项惠农政策，此类移民生产、生活的困境被较大地淡化。但中年以上农民如无打工收入，其生活依然会受到影响。迁入地水资源供给及其对环境的影响，也仍需加以关注。
此外，受寻找适宜迁入地的限制，就地移民，即只迁徙农民住房，农民仍耕种原有土地的移民方式，在当前不少地区依然存在。对确实存在地质灾害威胁的村落而言，这无可厚非，但实际移民工作并非仅仅如此，因为相比生活条件，这类移民更难改变的是生产条件。
2.城镇化移民暴露出新的问题
目前有较好条件实施城镇化移民的主要还是西部新兴资源型城市。但在西部山区的新兴资源型城市，实行城镇化移民并不容易，外向转移才是其根本出路。例如，石油（开采）经济增长迅速的陕北吴起县，虽然2008年县人均GDP已经超过北京，但吴起县城是山地包围之中的一小片川地，地域狭窄、干旱少雨、水资源有限，在这种基本制约下，非石油经济发展及城镇扩展都受到限制。吴起县近年采取了合并、收缩式农业移民策略，并且在当前进一步扩大移民规模时，采取了就地农业安置方式与城镇化方式的一种变形嫁接，一方面移民全部无土城镇化安置，另一方面又忌惮移民的就业问题，允许移民继续耕种几十里之外原有的土地，均可以看成是城镇化移民不易所致。
此外，上已述及，鄂尔多斯市的常住人口是160万，曾规划搬迁人口60万，主要是城镇安置。尽管这一规划有强大的财政实力支持，实施之初一些旗县已反映出存在资金问题及移民就业问题。近年来在金融危机影响下，这一移民规划遭遇了更多困难，资金问题、移民就业问题凸显。鄂尔多斯市无土城镇化移民中户均投资突破30万元，迁出地村庄已经拆毁，移民的后续就业及生活问题则已成为令政府头疼的长期负担。到2010年底鄂尔多斯市无土城镇化移民已经停止，移民数量仅以万计。
经济实力雄厚的吴起县及鄂尔多斯市近年的实践告诉人们，从总体上看，受制于多种条件限制，城镇化移民近期还很难成为西部生态移民的重要方式之一。然而，这种方式目前在西部移民工作中有扩大推广之势。例如，除吴起县移民已经采取全部城镇安置外，2013～2017年内蒙古自治区全区37万移民规划中明确要求无土劳务移民达到30%。 3.没有尝试去外部市场买地移民
上已述及，宁夏西海固农民自发到北部买地移民已经暗潮涌动。这突破了地理界限，开拓了向平原地区要地的渠道，对西海固移民及出让多余土地的黄灌区农民（土地收益低）来讲是双赢的。这种移民更稳定，无需政府在基础设施建设方面大动干戈，一次性移民总花费也比政府生态移民花费低。事实上西部宁夏、陕西、甘肃以及我国其他一些西部省份，境内均有平原可以通过“买地移民”的方式挖掘潜力，本来就不必局限在生态脆弱区内部勉强进行移民安排。
4.扶贫工作视野局限于生态脆弱区内部，无法充分发挥效率
目前我国西部扶贫重点是就地“整村推进”开发式扶贫及内部生态移民。在扶贫工作视野局限于生态脆弱区内部的情况下，目前已经形成了中央及地方政府越有钱，对生态脆弱区投入越大，随之“整村推进”开发式扶贫资金越多，生态移民规模也日益增大的局面。但生态脆弱区内的开发式扶贫实际上已难以达到稳定效果，有的整村推进重点扶贫村随后又被实行生态移民；而不断增大移民规模且拟在移民工作中添加改革色彩，扩展耗资更多的城镇化无土移民方式等，难免增加某些风险。
近年，无论是中央还是地方政府投入西部生态脆弱区的资金越来越多，有生态建设、新农村建设、危房改造、农田水利、中央政府扶贫资金、地方扶贫配套资金、省际对口扶贫资金、地方各级政府部门对口扶贫、扶贫与计划生育相结合的“少生快富”资金，以及中央和地方民政、教育、农业部门的有关投入，等等。在一些资源县投入惊人，陕北吴起县2013年贫困人口有24万人，政府扶贫投入高达366亿元，人均达到了15万元； 2012年吴起县政府投入的农业产业化建设资金也达到农民人均4000多元，为配合陕西省减少贫困人口的目标，吴起县实行“有劳动能力的年补，无劳动能力的月补”，每年直接划到贫困人口卡上的资金也有1000元。
近些年，在西部生态脆弱区的退耕、退牧区，包括著名的西海固贫困带，我们确实感受到农民生活乃至农民的生育观念都在发生较大的变化，2005年前后那种退耕后农民生活依赖退耕补助，生态建设面对着“给钱就退，没钱再垦”的窘境与担忧，早已经成为历史。农民收入已经取得较大提高。原因包括：农民外出打工日益普遍，生育率降低，国家减免农业税，实施低保、医疗保险、养老保障、免费九年义务教育，退耕补助延续一个周期，发放草场封育补贴；近年农副产品特别是牛羊肉类较大幅度涨价；当然还有国家及地方政府扶贫投入不断加大，实行整村推进及生态移民等（西部山区收缩、合并式搬迁或就地搬迁改善了移民的生活环境；某些地区城镇化移民在融入城市经济方面也是成功的）。这些因素都使贫困地区的贫困人口数量及状态发生较显著的变化
扶贫办相关负责人解读我国未来十年扶贫工作重点，www.news.sina.com.cn/c/2011-04-27/214022。但今天人们不妨设想一下，如果剥离农民外出打工、生育率降低、政府各项惠农政策出台、农副产品涨价以及扶贫对农民的救济性补助，其他因素对稳定改善生态脆弱区农牧民生产及收入的贡献有多少？生态脆弱区农牧业状况又改变了多少？2004～2012年，农业投入远超西部县平均水平的吴起县每个农民年均粮食增产约15公斤，水果年增产不到8公斤，但同期畜牧业产量较大幅度下滑，农民收入提高主要是外出打工、农产品涨价以及政府减免农业税等各种惠农政策所引起的。前面已经批评吴起县的整村推进扶贫根本无法改变退耕后在干旱山区农民耕地由20亩减到2～3亩的农业困境，而2013年西部某市扶贫办发布的《扶贫开发移民扩镇情况汇报》
在积极肯定移民扩镇的同时，针对以往弊病也一针见血地指出，“在自然条件恶劣，无生存条件的地区，再也不要实施徒劳的项目，再不要安排无效的投资”[4]。该市农业生态移民实际早已经宣告失败，移民扩镇实际也只是使政府背上了资金及移民就业方面的巨大包袱，反映出生态脆弱区内部移民及继续“造血”扶贫某种程度上的双重困境，以至于调研中该市移民扩镇的主要地点、经济实力最雄厚的准格尔旗的基层干部也强烈建议如果再移民只宜就地农业安置（即早期陕北及目前一些地区的“就地移民”，也就是在村内集中建房式的“移民”。但内蒙古新一轮移民规划已经下达，其中移民扩镇必须占相当比例），以减少地方承担的风险。
在2005年的调查报告中，课题组指出，退耕后贫困暨生态恶化区“一方水土养不了一方人”的矛盾实际上在激化，其社会经济发展战略定位的基本方向必须清晰起来。这一基本方向应该是，国家与地方共同努力、探索建立以“输入生态资源，转移、输出人力资源”为导向的新的区域人口、社会、经济、环境可持续发展战略。“输入生态资源”指给予生态补贴或补偿，或获得的外出打工收入等，“转移、输出人力资源”是指要努力让更多的人去外面挣钱、吃饭、养家，乃至彻底转移出去，并在外出过程中吸收新鲜事物，逐步转变其生育与生活方式，最终彻底减轻当地生态压力。《全国生态脆弱区保护规划纲要》也指出
全国生态脆弱区保护规划纲要，www.zhb.gov.cn/info/bgw/bwj/200810/W... 2008-10-10，人地矛盾突出是我国生态脆弱区退化的根本原因。近些年，功能区区划提出了限制开发区、禁止开发区的概念，并对全国整体功能区分布进行了规划。这在更高的国家战略层面实际上也已指出，西部生态脆弱区的问题不可能在西部贫困暨生态脆弱区内部乃至在某些西部省份内部得以解决，指出了我国人口分布应由西向东均衡发展。以上两个文件的基本认识均切中时弊，对解决生态脆弱区问题很有指导意义，迄今却并没有找到可以操作的抓手。
但当人们的眼光不仅关注西部生态移民，也关注西部生态脆弱地带的总体人口变动时，却发现，一种历史性的变化已然发生。当前，在多种市场力量驱动下，西部连片贫困带已经出现显著的人口外向迁移趋势，其规模远远超过了政府的生态移民，这显示出了对根本化解我国贫困带问题的巨大意义。第六次全国人口普查资料显示，从第五次到第六次人口普查期西部人口比重减低了11个百分点，减少了近1500万人，考虑到此间外部人口也在流入西部，事实上西部人口外迁数量远远高于此数。特别在西部贫困地区，例如，甘肃民勤县两次普查期间常住人口由30万降低到24万，宁夏西海固所在的原州区在此期间迁出人口估计也达总人口的15%。 事实上，在任何国家的城市化过程中，由于推拉力作用，生态脆弱区人口大量外迁都是一种历史的必然。在这种趋势下，政府不是顺应我国城镇化及户籍改革趋势，促进外出，或促使外出人口在外部沉淀下来，而是通过规模日益增加的内部搬迁，以日益不赀的花费，将他们迁移到政府勉强选定的地点，或仅仅是就地重建住房而已。很显然，如果扶贫工作能引入改革性思维，顺应、促进上述市场力量的发挥，实现“双轮驱动”，对有效提高政府资金使用效率，尽早解决当地“一方水土养不了一方人”的问题，一定能取得更好、更稳定的效果。
四、西部扶贫战略应实施“双轮驱动”的若干政策建议
今天，当人们的眼光关注西部生态脆弱地带总体人口变动时，不难发现，在全国经济发展及市场机制作用下，生态脆弱区已经出现越来越明显的人口外向流动态势[5]，并主要呈现四个趋势：前三个是市场趋势，即外出打工、教育移民，以及令人惊讶的在生态脆弱区以外真正出现了“买地移民”，但这种“买地移民”不是政府行为，而是宁夏山区农民到北部黄灌区“自发性买地”；第四个趋势是目前由政府行政力量主导的主要是在生态脆弱区内部的生态移民。
非常明显的是，就降低西部贫困暨生态脆弱区人口压力的实际作用看，上述市场化趋势的负面因素最少，实际作用却大得多，而整村推进扶贫及生态移民的作用及效果至今受到各种因素较大的制约。我国内地实际已经成为西部生态脆弱区卸载人口压力的大后方，只要充分调动大后方的潜力，西部生态脆弱区内部难以解开之结，不难得到化解。因此，西部扶贫战略应与时俱进，做出重要调整，实施“双轮驱动”：既要在内部更讲求效率地使用资金扶贫，也要重视遵循根本途径出台政策，促进与积极稳固日益壮大的受市场力量驱动的外向移民趋势，寻求于从外部彻底卸载人口压力。
以下根据调研情况，我们从全国层面角度，打破目前西部生态移民的局限性，针对上述趋势提出若干政策性建议。
1.整合国家相关发展战略，出台政策支持生态脆弱区外向卸载人口压力
以往，在扶贫、生态治理、生态移民、少生快富工程等方面，中央政府对西部社会、经济发展都给予了巨大的资金支持。今后要注意将这种作用扩展到根本点上来，即支持西部生态脆弱区卸载人口压力。我们建议实施国家扶贫及生态建设战略、生态脆弱区规划、国家主体功能区战略等，对支持西部生态脆弱区卸载人口压力问题给予高度关注，作为重要抓手，出台一揽子促进政策，以从根本上解决因“一方水土养不了一方人”所导致的西部贫困及生态恶化问题，以及扶贫与返贫不断出现拉锯战的问题。
就我国扶贫攻坚难点所在的全部贫困带而言，按照新的标准，目前贫困人口约5600万。其中，35岁以下的劳动力仅1/3，不到2000万，需要转移的劳动力才1000多万，而2005年以来，我国年均转移农业劳动力曾达1000多万，其中还包括大量贫困地区的年轻农民。根据我国城镇化规划，未来20年还将会有29亿农民进城。所以，只要充分调动大后方潜力，根本解决贫困带问题其实不难。
目前贫困县人口在东部打工者数以百万计，内地城市户籍改革正在加快进行，我国有关西部的各项发展规划，如能利用这一契机，实现扶贫、生态建设战略的重大突破是完全可能的。
（1）建议对西部贫困地区教育事业给以特殊扶植政策。近年来，“教育移民”日益受到西部政府的高度重视。一些调查显示，西部贫困地区大专以上学历人口基本在外就业。例如，宁夏固原市教育委员会统计，该市大专以上学历人口70%以上在外就业，甘肃民勤这一比重更高，近90%。目前我国高等教育适龄青年入学率已达到30%，2020年有望达40%。如果能保障西部贫困地区适龄青年高等教育入学率不低于甚至适当高于全国平均水平，加上保持其适当的中专入学率，经过多年累积，通过教育使得西部贫困地区青年人口逐步外迁，也会达到显著的纾缓人口压力的效果。
因此，国家对参加高考、中专考试的西部贫困县学生应采取加分政策，以适当提高西部贫困县高考、中专招生比例，使其不低于全国平均水平，甚至适当高于全国平均水平；并应允许西部贫困县流动人口子女在迁入地参加高考；应采取适当增加西部贫困县教师工资，以及其他有利于提高我国西部生态脆弱区师资水平及教育质量的政策等，做好、做充足教育移民工作。
（2）建议对西部贫困县流动人口实施城市户籍改革加分。建议在当前国家大力推进城镇化的过程中，在全国范围内对西部贫困县或全国贫困带流动人口实施户籍改革加分制度，且西部大学生优先、计划生育户优先，以鼓励贫困带人口永久性外迁。
即便仅就教育移民而言，这也是必要的。例如，甘肃民勤县近年教育移民成果显著，适龄青年80%以上已经接受高等教育，绝大部分毕业后在外就业。但民勤教育局统计表明，2012年民勤一本学生录取率约5%，二本录取率约19%，三本及专科高职占76%。从当前大学生就业的情况来看，民勤在外大学毕业生主要是打工。这些年轻人最终能否不像农民工一样40岁就被迫返乡，西部教育移民最终有多少人能在外边落脚，仍属未知，这不取决于西部，而取决于今后全国的城镇化政策。如果国家在城镇化解决落户问题中加入贫困带外出人口的优先举措，不仅更能体现城镇化是以人为本，同时也完全可以“一石三鸟”，以润物细无声的方式有力化解西部贫困带的贫困及生态问题。
2.进一步改进西部生态移民工作
目前西部多省均有令人瞩目的生态移民规划，如陕西省政府《陕南地区移民搬迁安置总体规划（2011—2020年）》、《白于山区扶贫移民搬迁规划（2011—2015年）》，计划启动的“陕南地区移民搬迁安置”和“陕北白于山区扶贫移民搬迁”工程，分别涉及搬迁居民240万人和392万人；宁夏“十二五”期间 30万人生态移民规划已经在实施；贵州省政府在2011年12月底的经济工作会议上宣布，贵州省将启动实施扶贫生态移民工程，用9年时间搬迁150万贫困群众；以及上述内蒙古2013～2017年移民规划，等等。这些生态移民无疑仍将主要安置在生态脆弱区内部，并主要以农业方式安置。结合多年调研情况，这些巨大的规划令人喜忧参半，仍应注意以下问题。 （1）西部生态移民应切实约束规模，重点解决地质灾害频发地带的移民。严格规范西部生态移民工作首先是要科学地规范迁入地选择标准，但在实践中，生态移民无法脱离生态脆弱区这一实际仍不可避免。我们希望国家支持西部生态脆弱区外向卸载人口压力的多种措施能够早日出台，以改变西部省份急切地希望依赖自己力量解决生态脆弱地带人口压力的预期，切实较严格地控制内部生态移民规模，同时应继续高度关注生态脆弱区移民迁入地的生态环境变化。
目前，退耕、禁牧在西部已经稳定推行，国家惠农政策频出，农村低保、养老保障等社会保障建设加速，九年免费义务教育已经普及，各级财政对生态脆弱区农牧业的扶助力度也越来越大，外出打工已经成为农民收入的重要来源，并大大减少了农牧民家庭的食品消费，这些都使得在西部生态脆弱区以往较尖锐的由于农牧业压力所致的生态压力已经较大减弱，多数地区农牧民温饱已经基本无忧。在对鄂尔多斯市的调研中，基层干部针对移民扩镇给政府带来的麻烦强烈建议，如果再移民只宜就地农业安置，也是因为多数移民温饱已经基本无忧，内部农业迁移或城镇化安置后其生活及就业反而面临不确定性。在这种情况下，西部生态移民更应稳步推进，没有必要因冒进而遗留很多问题。今后西部生态移民的重点，应是集中解决确实面对较大地质灾害威胁的移民。
（2）应出台政策支持到非生态脆弱区“农民自联系买地移民”。应研究在省内非生态脆弱区由政府与移民共同采取买地移民方式的可能性。
2013年在毗邻陕北的陕西省铜川市耀州区小邱镇的调研表明，在农业收入依然低迷、年轻农民打工普遍、年轻人外出打工消减了粮食需求、家庭土地因此更显富裕的情况下，在相对远离经济繁华城镇地区的平原农村，农民将一部分富裕耕地待价而沽的意愿更为强烈，农民家庭的耕地拥有量一般在6～11亩，出让1～2亩丝毫不影响耕地对农民生活的基本保障作用，平原村庄户数很多在三四百户，一个村1户转让1亩，可挖掘的潜力也很可观。目前，耀州区小邱镇农民心目中的耕地价格每亩一般在3万～5万（种粮每亩收益400元，达到3万～5万需要100年），并不高。在内地相对远离繁华的城镇地区买地移民，由于土地具备灌溉条件，加上年轻人还是要出外打工，四五口之家3亩足矣，土地投资也就十几万。在宁夏我们几乎没见到自发移民家庭花费达到10万元的，而目前宁夏政府组织的生态移民以户为单位计算，一次性规划投资已经超过12万，由于耕地质量及水资源等方面的问题，移民后各种维持及补助费用还不计算在内。至于延安市及鄂尔多斯近年的某些无土生态移民，户均投资已达30万～50万。例如，吴起县铁边城镇近年无土安置移民户均投资达到50万元（户规模约5人），农民的耕地却在七八十里之外；鄂尔多斯无土城镇化移民户均投资突破30万元（户规模约3人），迁出地村庄已经拆毁，移民的后续就业及生活问题还成为政府长期的负担。在吴起县城周边安置的城镇化移民，每户仅建房补助已在10万元以上，通路、水、电、通信的投资还不包括在内。目前西部生态移民完成搬迁一般总投入人均不会少于3万元，户均在十几万元。
事实上，西部许多贫困县也是财政充足的资源县，如陕北白于山区多个县就是如此，而陕西省内就有较好平原农业区（陕西的关中平原）。西部类似省份完全可以首先试点以市场为手段，以取得平原耕地为目标的稳定的新的生态移民方式
（注：由于煤炭、石油而近年暴富的陕北白于山区原来是陕北最贫困的地区，笔者中有人在陕北插队时，当地已垦殖殆尽，乃至20世纪六七十年代，已有不少人背井离乡到陕北延安县及其以南的深山里开荒生存，被当地人称为“黑户”。《白于山区扶贫移民搬迁规划（2011—2015年）》规划39万人在当地移民搬迁，并达到“稳得住、富起来”，初听令人惊愕不已，显然不如出钱到关中买地移民）。
对此，可以采取政府建立牵线搭桥的网络平台，鼓励农民自发联系，“农民谈成，政府再提供资助”。可以预计，首先由农民相互联系及谈判，谈好了政府再支持，比起政府自己出面征地组织移民，地价会更接近于市场，移民成本相对会小得多。至于移民地的选择，一般宜远离繁华城镇。
此外，政府对买地移民应严格把关，平原农民留足基本生活保障耕地后，其余土地才允许转让。
（3）谨慎对待城镇化移民（或称无土劳务移民）。目前，西部生态移民工作已出现推动无土劳务移民的趋势。前已述及，在经济实力雄厚的鄂尔多斯以及鄂尔多斯市最具实力的准格尔旗，政府花巨资实施的这种移民反而成为政府难以摆脱的包袱，这说明在西部人为搞城镇化，搞无土化移民扩镇，难以达到满意效果。在我国经济进入减速及经济结构调整阶段的背景下，西部城镇化道路更只宜走农民工户籍改革路线，即限定条件，只吸纳已经在城市稳定工作、稳定居住多年的农民工及其家庭，不宜较大规模实施无土移民扩镇，否则可能会孕育更多的风险。
（4）引进移民参与，进一步规范生态移民工程实施过程。移民参与是世行、亚行有关移民准则高度关注的问题。只有让移民积极参与移民点的建设与监理，才能确保移民资金使用得当，并保证移民工程建设质量。在当前社会风气下，移民规模越大，这方面的问题越需注意。一些地区工程质量较好，主要得益于领导重视，反复督查。但解决根本问题需要的是制度建设，即落实移民参与。
近年来陕北吴起县铁边城镇的移民建房，采取了政府提规范，移民与施工方直接提要求、签合同、做监理的移民工程管理方式，是很好的移民参与模式，应予以推广。
参考文献：
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[4] 鄂尔多斯市扶贫办.扶贫开发移民扩镇情况汇报[R].2013.
[5] 陈伟然.贫困县农业人口外流状况研究[D].中国人民大学，2005.
[责任编辑武玉，方志]