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[提 要]税费改革,使农业投入机制发生了历史性变化｡如何评价这一变化,并从实际出发进一步完善农业投入机制?作者结合滨海县农村调查情况,提出了农业投入机制的对策｡
[关键词]税费改革;农业投入机制;对策
一､农业投入机制的根本变化
滨海地处苏北贫困带,是江苏省重点扶贫县｡税费改革前后,全县农业投入,大致可划分为三个阶段:
第一阶段:2001年税费改革前,农业基础投入以农民负担为主｡以1999年为例｡全县87.4万农业人口,负担总额为1.85亿元,人均212元｡由于当时实行分级负担的管理体制,“普九”达标､农村改水､修桥铺路､公路绿化､抗洪抢险､修建海堤､县乡水利工程等等,都要另行集资摊派,所以农民实际负担还要高得多,有的乡镇超过400元｡许多农民不堪重负,出现了大量土地抛荒现象｡这一期间,财政投入较少｡2000年,省财政下达农田水利经费938.2万元,只占农民“两工”负担的11.8%;省财政对滨海段海堤修筑费用投入837万元,比县级投入还要少54万元｡超负荷的地方投入压力,使全县乡､村负债3个多亿,农村经济发展和农民增收受到严重制约｡
第二阶段:2001—2004年,税费改革四年过渡期｡农民与财政大致均衡负担农业投入｡农村取消了“村提留乡统筹”,农民只上交农业税和农业税附加6590万元,人均负担78元｡同时,取消教育集资及各种摊派,冻结了农民欠集体的债务｡到2004年,又调减农业稅和农业税附加,并开始实行水稻､良种､农机具“三项补贴”,农民实际负担减少70%左右｡而省财政投入则有所增加,还以农田水利基本建设经费为例,2003年投入1108万元,比2000年增加19%;而海堤达标则投入2188万元,比2000年增加84%,比县级自筹经费高出3.3倍｡
第三阶段:2005年以来,农业投入以财政投入为主｡2005年,不但农业税和农业税附加完全免除,而且进一步加大了对农民的补贴,年补贴总额从1450万元增加到4487.12万元,人均达到52元｡财政对农村扶持的力度也逐年加大｡2007年,省财政下达农田水利基本建设经费3262万元,比2000年增加2.46倍;投入海堤达标建设经费5268万元,比2000年增加5.3倍｡另外,省财政还先后投入3亿多元资金,兴办道路通达､环境整治､文化建设､农民健康､教育培训等农村“五件实事”,其成效十分明显的｡
一是工业反哺农业,集中财力办大事的优越性初步显现｡省财政投入4633.2万元,疏浚河道､整治沟塘1450万方;拿出1.22亿元,新建农村水泥公路826公里,80%以上的行政村实现了村通公路;农村新型合作医疗实现农业人口全覆盖;农村低保和五保人口实现应保应保｡特别是海堤达标建设格外引人瞩目｡滨海海岸是江苏唯一的侵蚀性海岸,以往不但国土大面积坍塌(百年来海岸线已后退30多公里),而且常常面临大汛海潮倒灌威胁｡近年来省､市财政先后投入近四亿元巨资,加上地方人力物力配套,45公里海岸线中亟须治理的33公里已建成高标准块石护坡25公里,有效地遏制了狂潮侵袭｡
二是农业生产基本条件得到很大改善｡据统计,滨海县已建起近40万亩高效农业｡特别是设施栽培,平均亩效益达到4000元左右,高的达到万元以上｡
三是农民种田积极性重新激发起来｡全县约有3万亩抛荒耕地被农民收回重新耕种｡
四是新型投入机制受到农民的衷心欢迎,干群关系也融洽了｡
二､农业投入机制的对策探索
以财政为主的农业投入机制,在显示强大生命力的同时,也存在一些值得注意的问题,需要认真研究和解决｡
1､确立大局意识,重新认识农业投入地位｡在调查中,发现一些地方并未把农业投入摆上位置｡他们有的认为,在城市化､工业化的新形势下,抓农业不可能增加多少GDP,因而对农业投入不重视;有的认为,现在农业投入是上级财政的事,上面给多钱就去办多少事,没有多少责任感和使命感;有的囿于地方财政困难和不准向群众集资的禁令,对农业投入不积极､不主动､不争取;还有的甚至对上级有关部门支持投入到户反而有抵触､埋怨情绪,怕引起矛盾,连调查摸底统计等工作都怕沾手｡因此,必须引导基层认真学习党的十七大精神和温家宝总理的《政府工作报告》,通过专题讲座､媒体宣传和典型示范,从粮､油､肉等几种农副产品涨价导致全国结构性通货膨胀和国际上一些国家因食品价格上涨引起社会动乱的现实,从中国耕地资源相对紧缺､13亿人口大国吃饭是第一件大事的特殊国情,从农业弱势地位和面临自然与市场双重风险的客观规律,从国家工业反哺农业､城市带动乡村的重大决策,从农业涉及从农村到城市范围最广的民生政治高度,深刻认识建立和完善以财政为主的新型投入机制的极端重要性和必要性,重新认识“无农不稳､无粮则乱”的道理,从而真正重视农业基础投入｡
2､围绕投资重点,发挥多元农业投入优势｡温家宝在2006年《政府工作报告》中指出:“要下决心调整投资方向,把国家对基础建设投入的重点转向农村,这是一个重大转变｡……逐年加大国家财政投资和信贷资金对农业､农村的投入;整合各种渠道的支农资金,提高资金使用效益;积极引导农民对直接受益的公益设施建设投资投劳;鼓励和引导社会各类资金投向农村建设,逐步建立合理､稳定和有效的资金投入机制｡”我们应按照这一精神,充分发挥以财政为主的多元农业投入优势｡
财政投入｡国家《农业法》明确规定:“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于财政经常性的增长幅度｡”应该制定好实施办法,使“财政为主”的农业投入机制具有政策和法律的硬性约束｡
乡､村投入｡这在发达地区不成问题,而在贫困地区难度相当大,但仍然大有可为｡正红镇昧洋村2001年并村时负债130多万元｡他们首先通过完善土地二轮承包,把原村组干部和部分“尖头社员”多占的500多亩耕地收回专业发包,抵销债务70万元;拍卖林权又抵销30多万元债务｡以后通过400多亩鱼塘､主堆堤及机动田专业发包等,使村级年收入达到11万多元,截止2005年底,不但还清了其余债务,集体还积累了10多万元｡他们再通过向窑厂出卖河道疏浚堆积的淤土等方法努力创收,不但配套25万元疏浚河塘7万多方､新筑村级公路1800米､改造电站一座､维修好广播线路和配套沟系,而且还新建了村部,近两年又帮助群众发展290亩蔬菜大棚｡一个欠债大户村就这样成为能够配套财政投入办实事的实力村｡因此,只要解放思想,牢固树立创业观念,通过开发水土资源､开展产前､产中､前后经营服务､用好用活征地资金､招商引资创办龙头企业等各种途径,就能够使集体有实力配套财政搞好农业投入｡
农户投入｡利用扶贫资金､专项项目资金,采取以奖代补､定额补助､贷款贴息等办法,鼓励农民投资能够直接收益的公益项目｡
社会投入｡采取开展回报家乡活动､赠送冠名权､建碑勒石纪念､创办农村公益性服务实体等多种途径,鼓励和招引先富起来的大户､企业家､各种合作经济组织和港澳台及海外侨胞,到农村投资捐资,留下值得乡亲们称道的业绩｡
3､打破分割体制,统筹整合农业投入资金｡调查中发现,在财政资金投入使用上,分别由县发改委､开发局､国土局､农业局､水利局､交通局､财政局等部门负责,这种多部门多渠道分散投入的弊端显而易见:一是投入缺乏系统性｡重复建设､建设空白现象都存在｡地近海边的滨淮镇长兴村的干部群众反映说:“我们那里站不通沟,沟不通河,有三分之一的沟渠还是当年老地主们挖的呢!”二是投入存在短期性｡负责投入的部门往往只从项目本身考虑,缺乏长远眼光和持续发展观念｡有的囿于资金困难,往往选择一些基础条件较好､工作量不大､成本较低､容易见效的地方实施项目,存在一定的形式主义｡三是工程管理､资金管理不够规范｡因此,必须按照温家宝总理提出的“整合各种渠道的支农资金,提高资金使用效益”的要求,统筹整合财政农业投入资金,做到“三个统一”:
第一,实行统一领导｡由农口部门牵头,有关部门参与,组织农业投入项目指挥协调系统,负责制定规划和研究､上报､审批各种农业投入项目,形成全县一盘棋,保证农业基础投入的系统性､合理性｡
第二,施工统一组织｡按照项目化管理要求,部门负责组织施工,县指挥协调组织负责统一验收｡
第三,资金统一扎口｡财政部门统一把关,负责管理资金､结报资金,保证财政资金使用的规范性,提高使用效益｡
4､坚持协调发展,妥善落实农业投入政策｡应该说,上级财政已经相当注意地域差异了,特别是对欠发达地区不但实行了重点倾斜政策,而且采取财政“打包”的办法,更有利于地方从实际出发,重点使用财政投入资金｡但是,有些特殊财政投入项目,如三层灌区资金配套要求高达40%— 45%,超出了贫困地区的承受能力,带来了一系列消极后果:一是有些扶持项目无法落实｡滨海2300多个泵站需要改造,滨海渠南40多万亩农田地势低洼,大部分桥涵闸站都是上世纪70年代建造的,标准低,老化朽坏｡县水利局的干部叹息说:“省里给我们一个‘猪头’吃,我们连‘酱麻油’都贴不起!”二是影响了一些投入项目的标准和使用寿命｡三是加大了村组债务｡因此,必须从区域实际出发,充分发挥公共财政职能,进一步加大对困难地区支持力度｡基本原则是:保证困难的､条件最差的地方,通过努力争取到必要的财政投入项目,使“饥饿的孩子有奶吃”;保证工程项目质量;保证村组不因配套项目举新债｡
[作者简介]夏正明,男,江苏省滨海县财政局副局长;韩立坚,男,滨海县财政局协理员;陈 希,男,滨海县财政局副科长｡
[责任编辑:尧水根]
[关键词]税费改革;农业投入机制;对策
一､农业投入机制的根本变化
滨海地处苏北贫困带,是江苏省重点扶贫县｡税费改革前后,全县农业投入,大致可划分为三个阶段:
第一阶段:2001年税费改革前,农业基础投入以农民负担为主｡以1999年为例｡全县87.4万农业人口,负担总额为1.85亿元,人均212元｡由于当时实行分级负担的管理体制,“普九”达标､农村改水､修桥铺路､公路绿化､抗洪抢险､修建海堤､县乡水利工程等等,都要另行集资摊派,所以农民实际负担还要高得多,有的乡镇超过400元｡许多农民不堪重负,出现了大量土地抛荒现象｡这一期间,财政投入较少｡2000年,省财政下达农田水利经费938.2万元,只占农民“两工”负担的11.8%;省财政对滨海段海堤修筑费用投入837万元,比县级投入还要少54万元｡超负荷的地方投入压力,使全县乡､村负债3个多亿,农村经济发展和农民增收受到严重制约｡
第二阶段:2001—2004年,税费改革四年过渡期｡农民与财政大致均衡负担农业投入｡农村取消了“村提留乡统筹”,农民只上交农业税和农业税附加6590万元,人均负担78元｡同时,取消教育集资及各种摊派,冻结了农民欠集体的债务｡到2004年,又调减农业稅和农业税附加,并开始实行水稻､良种､农机具“三项补贴”,农民实际负担减少70%左右｡而省财政投入则有所增加,还以农田水利基本建设经费为例,2003年投入1108万元,比2000年增加19%;而海堤达标则投入2188万元,比2000年增加84%,比县级自筹经费高出3.3倍｡
第三阶段:2005年以来,农业投入以财政投入为主｡2005年,不但农业税和农业税附加完全免除,而且进一步加大了对农民的补贴,年补贴总额从1450万元增加到4487.12万元,人均达到52元｡财政对农村扶持的力度也逐年加大｡2007年,省财政下达农田水利基本建设经费3262万元,比2000年增加2.46倍;投入海堤达标建设经费5268万元,比2000年增加5.3倍｡另外,省财政还先后投入3亿多元资金,兴办道路通达､环境整治､文化建设､农民健康､教育培训等农村“五件实事”,其成效十分明显的｡
一是工业反哺农业,集中财力办大事的优越性初步显现｡省财政投入4633.2万元,疏浚河道､整治沟塘1450万方;拿出1.22亿元,新建农村水泥公路826公里,80%以上的行政村实现了村通公路;农村新型合作医疗实现农业人口全覆盖;农村低保和五保人口实现应保应保｡特别是海堤达标建设格外引人瞩目｡滨海海岸是江苏唯一的侵蚀性海岸,以往不但国土大面积坍塌(百年来海岸线已后退30多公里),而且常常面临大汛海潮倒灌威胁｡近年来省､市财政先后投入近四亿元巨资,加上地方人力物力配套,45公里海岸线中亟须治理的33公里已建成高标准块石护坡25公里,有效地遏制了狂潮侵袭｡
二是农业生产基本条件得到很大改善｡据统计,滨海县已建起近40万亩高效农业｡特别是设施栽培,平均亩效益达到4000元左右,高的达到万元以上｡
三是农民种田积极性重新激发起来｡全县约有3万亩抛荒耕地被农民收回重新耕种｡
四是新型投入机制受到农民的衷心欢迎,干群关系也融洽了｡
二､农业投入机制的对策探索
以财政为主的农业投入机制,在显示强大生命力的同时,也存在一些值得注意的问题,需要认真研究和解决｡
1､确立大局意识,重新认识农业投入地位｡在调查中,发现一些地方并未把农业投入摆上位置｡他们有的认为,在城市化､工业化的新形势下,抓农业不可能增加多少GDP,因而对农业投入不重视;有的认为,现在农业投入是上级财政的事,上面给多钱就去办多少事,没有多少责任感和使命感;有的囿于地方财政困难和不准向群众集资的禁令,对农业投入不积极､不主动､不争取;还有的甚至对上级有关部门支持投入到户反而有抵触､埋怨情绪,怕引起矛盾,连调查摸底统计等工作都怕沾手｡因此,必须引导基层认真学习党的十七大精神和温家宝总理的《政府工作报告》,通过专题讲座､媒体宣传和典型示范,从粮､油､肉等几种农副产品涨价导致全国结构性通货膨胀和国际上一些国家因食品价格上涨引起社会动乱的现实,从中国耕地资源相对紧缺､13亿人口大国吃饭是第一件大事的特殊国情,从农业弱势地位和面临自然与市场双重风险的客观规律,从国家工业反哺农业､城市带动乡村的重大决策,从农业涉及从农村到城市范围最广的民生政治高度,深刻认识建立和完善以财政为主的新型投入机制的极端重要性和必要性,重新认识“无农不稳､无粮则乱”的道理,从而真正重视农业基础投入｡
2､围绕投资重点,发挥多元农业投入优势｡温家宝在2006年《政府工作报告》中指出:“要下决心调整投资方向,把国家对基础建设投入的重点转向农村,这是一个重大转变｡……逐年加大国家财政投资和信贷资金对农业､农村的投入;整合各种渠道的支农资金,提高资金使用效益;积极引导农民对直接受益的公益设施建设投资投劳;鼓励和引导社会各类资金投向农村建设,逐步建立合理､稳定和有效的资金投入机制｡”我们应按照这一精神,充分发挥以财政为主的多元农业投入优势｡
财政投入｡国家《农业法》明确规定:“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于财政经常性的增长幅度｡”应该制定好实施办法,使“财政为主”的农业投入机制具有政策和法律的硬性约束｡
乡､村投入｡这在发达地区不成问题,而在贫困地区难度相当大,但仍然大有可为｡正红镇昧洋村2001年并村时负债130多万元｡他们首先通过完善土地二轮承包,把原村组干部和部分“尖头社员”多占的500多亩耕地收回专业发包,抵销债务70万元;拍卖林权又抵销30多万元债务｡以后通过400多亩鱼塘､主堆堤及机动田专业发包等,使村级年收入达到11万多元,截止2005年底,不但还清了其余债务,集体还积累了10多万元｡他们再通过向窑厂出卖河道疏浚堆积的淤土等方法努力创收,不但配套25万元疏浚河塘7万多方､新筑村级公路1800米､改造电站一座､维修好广播线路和配套沟系,而且还新建了村部,近两年又帮助群众发展290亩蔬菜大棚｡一个欠债大户村就这样成为能够配套财政投入办实事的实力村｡因此,只要解放思想,牢固树立创业观念,通过开发水土资源､开展产前､产中､前后经营服务､用好用活征地资金､招商引资创办龙头企业等各种途径,就能够使集体有实力配套财政搞好农业投入｡
农户投入｡利用扶贫资金､专项项目资金,采取以奖代补､定额补助､贷款贴息等办法,鼓励农民投资能够直接收益的公益项目｡
社会投入｡采取开展回报家乡活动､赠送冠名权､建碑勒石纪念､创办农村公益性服务实体等多种途径,鼓励和招引先富起来的大户､企业家､各种合作经济组织和港澳台及海外侨胞,到农村投资捐资,留下值得乡亲们称道的业绩｡
3､打破分割体制,统筹整合农业投入资金｡调查中发现,在财政资金投入使用上,分别由县发改委､开发局､国土局､农业局､水利局､交通局､财政局等部门负责,这种多部门多渠道分散投入的弊端显而易见:一是投入缺乏系统性｡重复建设､建设空白现象都存在｡地近海边的滨淮镇长兴村的干部群众反映说:“我们那里站不通沟,沟不通河,有三分之一的沟渠还是当年老地主们挖的呢!”二是投入存在短期性｡负责投入的部门往往只从项目本身考虑,缺乏长远眼光和持续发展观念｡有的囿于资金困难,往往选择一些基础条件较好､工作量不大､成本较低､容易见效的地方实施项目,存在一定的形式主义｡三是工程管理､资金管理不够规范｡因此,必须按照温家宝总理提出的“整合各种渠道的支农资金,提高资金使用效益”的要求,统筹整合财政农业投入资金,做到“三个统一”:
第一,实行统一领导｡由农口部门牵头,有关部门参与,组织农业投入项目指挥协调系统,负责制定规划和研究､上报､审批各种农业投入项目,形成全县一盘棋,保证农业基础投入的系统性､合理性｡
第二,施工统一组织｡按照项目化管理要求,部门负责组织施工,县指挥协调组织负责统一验收｡
第三,资金统一扎口｡财政部门统一把关,负责管理资金､结报资金,保证财政资金使用的规范性,提高使用效益｡
4､坚持协调发展,妥善落实农业投入政策｡应该说,上级财政已经相当注意地域差异了,特别是对欠发达地区不但实行了重点倾斜政策,而且采取财政“打包”的办法,更有利于地方从实际出发,重点使用财政投入资金｡但是,有些特殊财政投入项目,如三层灌区资金配套要求高达40%— 45%,超出了贫困地区的承受能力,带来了一系列消极后果:一是有些扶持项目无法落实｡滨海2300多个泵站需要改造,滨海渠南40多万亩农田地势低洼,大部分桥涵闸站都是上世纪70年代建造的,标准低,老化朽坏｡县水利局的干部叹息说:“省里给我们一个‘猪头’吃,我们连‘酱麻油’都贴不起!”二是影响了一些投入项目的标准和使用寿命｡三是加大了村组债务｡因此,必须从区域实际出发,充分发挥公共财政职能,进一步加大对困难地区支持力度｡基本原则是:保证困难的､条件最差的地方,通过努力争取到必要的财政投入项目,使“饥饿的孩子有奶吃”;保证工程项目质量;保证村组不因配套项目举新债｡
[作者简介]夏正明,男,江苏省滨海县财政局副局长;韩立坚,男,滨海县财政局协理员;陈 希,男,滨海县财政局副科长｡
[责任编辑:尧水根]