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【摘要】行政赔偿程序是国家赔偿制度的重要组成部分,是落实国家赔偿责任不可缺的必要保障。通过对法律程序、行政赔偿程序基本概念的分析, 并借鉴各国行
政赔偿程序立法的先进经验,提出了进一步完善我国行政赔偿诉讼程序的立法建议。
【关键词】行政程序 行政赔偿程序 行政赔偿先行处理程序 行政赔偿司法处理程序
【中图分类号】D915.18 【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)10(b)-0171-03
国家赔偿是现代文明国家承担法律责任的重要形式,而行政赔偿则是国家赔偿制度的重要组成部分。《中华人民共和国国家赔偿法》的颁布实施在我国建立起了国家赔偿制度。我国的《国家赔偿法》既包括实体规定,也包括程序规则,是实体法与程序法的有机结合。其中,赔偿程序是国家赔偿制度的重要组成部分,是落实国家赔偿责任不可或缺的必要保障。本文对我国和其他国家、地区(主要是大陆法系国家和英美法系国家)国家赔偿制度所确定的行政赔偿程序进行了系统研究,并借鉴各国行政赔偿程序建设的先进经验,提出进一步完善我国行政赔偿制度、建立我国正当行政赔偿程序的建议。
1 对法律程序、行政赔偿程序基本概念的分析
《现代汉语词典》中对程序给出的解释是:“事情进行的先后次序”;从法律学的角度来看,程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系,是一种规范认定和事实认定的过程。法律程序有广义和狭义之分。从广义上来理解,法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续,是实现实体权利和义务的合法形式和必要条件。 法国学者卢曼这样定义法律程序:“所谓程序,就是为了法律性决定的选择而预备的相互行为系统。” 广义上理解的法律程序既包括解决纠纷中所适用的由“形式法”所规定的一切程序,如诉讼程序、仲裁程序、行政复议程序、破产还债程序,还包括实体法中所规定的程序,如《合同法》规定的合同订立、合同解除的程序等。传统法学对于法律程序概念的理解是狭义上的,往往把法律程序和诉讼程序划等号。这样理解的法律程序仅指解决纠纷的程序法中所规定的程序,即诉讼程序。法律程序有着很重要的价值及功能。其价值是指法律程序对社会所发挥的作用。它包括:公平、秩序、自由和效益。其功能是指程序对于整个法治社会及法治秩序的建立与维持所发挥的作用及其活动效果。法律程序对现代法治社会的作用主要体现在:首先,法律程序有利于我国市民社会的成长发育。其次,法律程序对于社会法治精神的培育具有重要的作用。最后,法律程序对于宪政制度的落实具有重要的意义。在现代法治国家,存在相应的民主化、法制化的宪政制度。要保证宪政制度的实现,必须从程序上建立一套约束机制,使得各个国家机关依法行使公共权力。
按照通常的理解,行政程序是指行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。行为方式和步骤构成了行政活动的空间表现形式;行为的时限和顺序则构成了行政行为时间上的表现形式。 因此,可以说,行政程序本质上是行政行为空间和时间表现形式的有机结合。另外,行政主体实施行政行为离不开行政相对人的参与行为,因此,行政相对人参与行政行为也是行政程序不可缺少的内容。行政程序具有法定性、多样性、分散性。行政程序的实施,是扩大公民参政权行使的途径,对于保护行政相对人程序权益,提高行政效率,监督行政主体依法行具有很重要的法律价值。一般来讲,行政赔偿制度是指具有国家行政管理职权的机关和组织及其工作人员,因违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害时,由国家承担赔偿责任的法律制度。作为法律程序的行政赔偿程序是指有关主体对行政侵权受害人进行赔偿的步骤、方式和方法。从世界各国的情况来看,行政赔偿程序基本上包括两个阶段或者说两种形态:行政处理程序和司法诉讼程序。前者是行政机关对行政侵权赔偿案件进行处理所适用的程序,后者是法院处理行政侵权赔偿案件所适用的程序。毫无疑问,行政赔偿程序是具有法律意义的程序,是法律程序之一种,具备法律程序的基本特征和基本要素,具有法律程序的基本价值和基本功能。前已述及,法律程序是指人们进行法律行为所遵循或履行的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续,是实现实体权利和义务的合法形式和必要条件。行政赔偿程序具备上述基本要求,具有时间性和空间性:其在时间上表现为一定的过程,其在空间上表现为一定的行为形式。行政赔偿程序涉及两个方面的法律问题:从受害人的角度来说,是受害人的合法权益是否及如何得到法律保护的问题;从行政主体的角度来说,是行政主体应否承担及如何承担行政侵权赔偿责任的间题。这样的法律问题在现代法治国家无疑具有特别重要的意义。因而,行政侵权赔偿程序作为法律程序所具有的重要性是无可置疑的。对于行政赔偿程序,有必要展开深入的分析和探讨。
2 国外的行政赔偿程序
从国外的情祝来看,行政侵权赔偿的程序也无外乎行政处理程序和司法诉讼程序这两种。具体而言,主要有以下几种做法:直接进入司法诉讼程序,即受害人无须同国家行政机关协商,可径直向法院提起侵权赔偿诉讼;行政处理前置程序,即受害人或请求权人须先向国家行政机关请求协商解决赔偿争议,协商不成,再向法院提起赔偿诉讼;既可以选择直接进入诉讼程序,也可以选择行政处理程序。如果从阶段上来划分,上述行政侵权赔偿程序大体上可以分为两个阶段:第一个阶段由行政机关解决赔偿问题,尊重行政机关的首次处理权;第二阶段由法院解决赔偿的责任,体现司法裁决的最终性。
2.1 英国行政侵权的赔偿程序
在英国,根据1947年《王权诉讼法》的规定,英王应负契约责任或者侵权行为责任时,需向普通法院起诉。这种诉讼属于一般的诉讼(民事诉讼),和司法审查是两种性质完全不同的诉讼。当然,受害人也可以在申请司法审查的同时附带提起损害赔偿之诉。由于英王的地位特殊,英王在诉讼程序方面不完全适用一般的程序规则。1947年的《王权诉讼法》仅对行政赔偿案件的管辖法院、诉讼程序和执行程序做了特别规定,其他则适用相应的法院规则。一是管辖法院。根据《王权诉讼法》的规定,对政府提起的侵权诉讼一般由郡法院或者高等法院管辖。如果在郡法院对政府提起诉讼,为了政府利益,由政府向高等法院提出申请,并且向法院出示总检察长的证明,证明该诉讼可能涉及到重大的法律问题,或者对其他由于同样事实而引起的案件来说是决定性的,或者由于其他原因,更适合在高等法院审理,那么,该案件就应当移送高等法院管辖。另外,除法院在征得政府同意后另有指示外,在高等法院对政府提起的侵权诉讼的审判,应当在皇室法院进行。二是诉讼程序。关于诉讼时效,英国法律作了如下规定:对于人身损害赔偿的请求权,时效期限是3年;对于财产损害的赔偿请求权,时效期限是6年;被害人对国家公务员的侵权损害行为的诉讼时效期限是1年,而对其他地方自治团体的诉讼时效期限是6个月。三是判决和执行。在行政赔偿诉讼中,如果高等法院裁决政府应当支付费用,那么,除法院另有命令(包括判决、裁定、裁决、公断书及法院宣告)外,政府应当比照债务利息的利率支付此項费用的利息。在行政赔偿诉讼中,如果法院作出了有利于个人而不利于政府、政府部门或政府官员的命令时,法院适当的官员应根据此人或其代表为某利益提出的申请,在该命令发布21天后的任何时间,或在该命令规定有费用支付和该项费用需要评定的情况下,在费用评定之后的任何时间,向此人发布特定格式的包含该命令具体要求的证书。四是追偿。王室为其雇员的错误行为赔偿损失后,他可以向雇员追回这笔赔偿费用。这一做法是符合普通法的原则的。根据普通法,凡是共同的民事侵权案件(从法律上讲,雇主和雇员都是共同的民事侵权人),无辜的民事侵权人可以向有责任的民事侵权人追索赔偿费用。因此,如果一个政府司机不慎撞伤行人,受伤者对王室起诉并获得赔偿费用后,王室作为雇主具有要求司机赔偿的法律权利。从法律上来说,王室雇员的薪金无论如何都是由王室来控制的,因此,王室要行使这项权利处于十分强有力的地位。当然,像许多雇主一样,王室不一定会这样做。”
2.2 美国行政侵权的赔偿程序
1964年美国《联邦侵权赔偿法》规定了行政赔偿的行政处理程序和司法处理程序,并且规定,行政处理程序是司法处理程序的前提。此外,1967年颁布的《联邦侵权赔偿法请求协议规则》也是相关的重要法律文件。
第一、行政先行处理程序。根据《联邦侵权赔偿法》的一般规定,《联邦侵权赔偿法请求协议规则》就行政先行处理程序作出了具体的规定。(1)请求人和被请求机关。财产受到损害的,可以由该财产的所有权人、代理人或者法定代表人提出损害赔偿请求;身体受到伤害的,可以由受害人、代理人或者法定代表人提出损害赔偿要求;死亡者的遗产执行人、管理人或者依各州法律可以主张权利的人,可以提起死亡损害赔偿请求;全部损害经由保险人赔偿后,保险人可以代位行使损害赔偿请求权;保险人仅就损害的一部分予以赔偿时,请求人和保险人可以分别或者共同就其利益提出损害赔偿请求。(2)请求的提起。损害赔偿的请求,一般应向造成损害的联邦机构提出。请求人向其他机构提出时,该机构应当将该项请求移送适当的机关,并告知请求人。不能移送时,应将其请求退回请求人。联邦机构在接到请求人、代理人或法定代表人符合下列请求的赔偿事件通知时,视为己经提出赔偿请求:附有因事件所致生命、身体或财产损害而请求一定数额金钱赔偿的;该请求符合第95号标准格式或其他书面请求形式。(3)赔偿请求的调查、审核与批准。被请求的联邦政府机关可以自行或者委托其他联邦机关调查请求权人所提出的赔偿请求,或者检查请求人的身体状祝,并提出检查报告。协议、和解或者决定的金额超过2500美元的,须经被请求机关的法务人员审核后,才能由机关首长或者其指定的人,依据规定进行调解、裁定、协议或者和解。此时,还应当先由检察长或其指定的人书面批准。有下列情形之一的,被请求机关应在与司法部协商后,依据有关规定就该项请求进行裁定、协议或者和解:一是涉及新判例或者法律上新观点的;二是涉及或可能涉及政策问题的;三是美国联邦政府有权或者可能有权要求第三人赔偿或者分担损失,而被请求机关无法与该第三人进行协议的;四是对某一特定请求进行协议,实质上将影响到另一赔偿数额超过2500美元请求的处理的。(4)赔偿请求的认可或终局拒绝。协议或和解的金额在2500美元以下的,应由被请求的联邦机关首长以该机关编列的经费支付。金额超过2500美元的,被请求机关须以第1145号标准格式送请联邦会计局拨付,并应附上该项决定、协议或和解业经检察长或其指定的人批准的证明。请求人、其代理人或法定代表人收到的决定、协议或和解金额,对请求人、其代理人或法定代表人(为他人利益提出损害赔偿的请求的,对于该受益人)具有终局的决定性,并不得就美国政府或其受雇人因作为所发生的同一损害赔偿事件,再次请求损害赔偿。联邦行政机关对请求人提出的赔偿请求,应以书面形式作出,并以挂号或存证函件送达请求人、律师或法定代理人。终局拒绝通知书须载明拒绝原因,并应表明请求人如不服行政机关的处分,可以在收到上述通知后6个月内向美国地方法院起诉。请求人、其代理人或法定代表人可以在起诉前以书面形式请求被请求机关复审上述终局决定。被请求机关应在复审申请提出后6个月内作出最后决定。复审请求提出6个月后或复审机关作出维持决定时,请求可以提起赔偿诉讼。
第二、行政侵权赔偿的司法处理程序。一是诉讼开始的时间。对美利坚合众国的侵权求偿诉讼,通常由美国地区法院行使管辖权。诉讼应当在赔偿请求权开始累计计算后的2年内,或被申请侵权赔偿的行政机关以挂号或存证信函终局拒绝以后的6个月内提起。否则,诉权归于消灭,该诉讼不得开始。这一特定时效比一般民事侵权诉讼时效短,是基于国家赔偿案件的复杂性和有利于国家机关正常工作的考虑。法院认为,如果受害人所在州的法律规定的诉讼时效比上述时效长,则按照当地法律执行;反之,则按《联邦侵权赔偿法》第2401条的规定执行。这样做的目的是为了延长受害人的起诉时效,更有利于保护其请求国家赔偿的权利。二是诉讼中的陪审团。在一般情况下,诉美利坚合众国的诉讼由法院进行无陪审团参与的审理。 但是,针对下列案件,在参加诉讼的双方当事人有任何一方提出要求的情祝下,由法院进行有陪审团参加的诉讼:请求返还被错误地和非法地估算和征收的国内税案件;请求返还无管辖权而收取的罚款案件;请求返还根据国内税法超额或以任何错误方式收缴的款项的案件。三是赔偿请求的变更。原告提起的诉讼,如果超出了在联邦机关申请中提出的数额,法院将不予受理。但是,如果发现了新的证据,或者根据关于申请数额的辩解和有关事实的证据,其请求的数额可以提高。四是诉讼规则和证据规则。除《联邦侵权赔偿法》的特别规定以外,行政侵权赔偿诉讼适用1938年的《美国联邦地区法院民事诉讼规则》和1975年的《联邦证据规则》。这就意味着,公民向联邦机关提起侵权赔偿之诉时,举证责任原则上和私法相同,由原告承担。原告必须证明如下事项:(1)侵权人是联邦政府的人员;(2)侵权人是在职务范围内侵权;(3)侵权人主观上有过失;(4)自己遭受了财产或人身的伤害;(5)联邦与侵权行为地的赔偿法均规定了联邦政府应负赔偿责任。原告举证,只需证明自己遭受的某种损害系某些机关或某些公务员过错所致即可,不必确指是某个机关或某个公务员所为。这样的规定有利于公民行使请求权。因为现代国家行政机关结构复杂,公民难以分清其内部的体系。如果要求公民确指侵权的机关和公务员,必定会给公民行使请求权带来困难。而且,这样的规定实际上是把举证责任加在了行政机关头上。行政机关必须举证证明原告证据不足或者自己无过错,否则,就有可能败诉承担赔偿责任。
3 完善我国行政赔偿程序的立法建议
和其他国家的赔偿程序比较起来,我国的行政赔偿程序存在对于受害人(行政赔偿申请人)、被追偿人权利的规定存在疏漏;为申请人设置的程序障碍比较多;有的规定过于简单、存在制度缺失等等。因此,笔者提出以下几方面的立法建议:
(1)明确先行处理的方式是协议式,有利于充分保护受害人的合法权益,也便于赔偿争议案件及时、有效地解决。行政先行处理程序指赔偿请求人请求损害赔偿时,先向有关的行政赔偿义务机关提出赔偿请求,双方就有关赔偿的范围、方式、金额等事项进行自愿协商或由赔偿义务机关决定,从而解决行政赔偿争议的一种程序制度。从世界各国的规定来看,行政机关先行处理赔偿案件的方式主要有两种,一种是协议式,一种是决定式。两种方式各有利弊。协议式是赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求后,由双方互相协商,达成协议,解决赔偿。如果协议不成,再向法院提起诉讼。。协議式的特点是以赔偿义务机关与受害人双方协商为基础,以协议为最终处理结果。而决定式的特点是:行政赔偿义务机关对请求人的赔偿请求采用决定形式处理,一般不与请求人协商,请求人只能被动接受或拒绝该决定。我国《国家赔偿法》并未明确规定先行处理的方式是协议式还是决定式。协议式具有突出的优点,最重要的是,它体现了对受害人的保护和尊重,使受害人在一定程度上和赔偿义务机关处在平等的法律地位上。因此,建议在修改《国家赔偿法》等有关行政赔偿的法律时,明确行政先行处理的方式采取协议式,即赔偿义务机关与赔偿请求人在平等的基础上,就赔偿争议进行协商,互相谅解,达成一致,形成协议书。如果在一定期限内协商不成或赔偿义务机关不予协商,请求人可以向人民法院提起诉讼。这样既便于对受害人权利的保护,又便于行政管理机关自我监督;既便于解决纠纷,又给受害人多提供了一种救济途径。
(2)确立独立的行政赔偿义务机关。笔者建议借鉴国外其他国家的经验,建立我国独立的行政赔偿机制:由一个专门的机构负责行政侵权赔偿问题。这个专门的机构就是各级财政部门。具体来说,就是由各级财政部门对部分违法行政行为进行确认、作出赔偿决定、执行赔偿决定(向受害人支付赔偿费用)。其程序如下:首先,大部分行政行为的违法性可以由行政复议机关或者人民法院进行确认,但除此之外的少量行政行为和事实行为的违法性,可以由各级财政部门进行确认。其次,各级财政部门独立受理赔偿申请,并作出赔偿决定。也就是由各级财政部门作为中立的无偏私的第三者,对受害人和赔偿义务机关之间的赔偿纠纷进行调解和裁决,最终作出赔偿与否的决定。这就避免了现行程序中“赔偿义务机关自己作自己的法官”的弊端,从而从程序主持人的角度确保行政赔偿程序的正当性。最后,由各级财政部门执行赔偿决定,向受害人直接拨付行政赔偿费用。这样做有很多好处。最低限度地,它能保证受害人及时获得赔偿费用(就现在的情况来看,受害人获准赔偿后却拿不到赔偿金的事情并不少见);而且,它也有利于各级财政部门正确掌握赔偿费用的动向和各单位行政赔偿案件实际发生的情况。在现行制度下,国家赔偿经费虽然列入各级财政, 但向财政部门申请核拨的行政赔偿费用要远远小于实际产生的行政赔偿费用。
(3)在行政赔偿程序中引入听证制度。听证是行政程序法的重要制度。听证是指在作出影响行政相对人权益的决定前,行政主体应当告知作出决定的理由,行政相对人有权表达意见、提供证据,行政主体必须听取意见、接纳证据的一种法律制度。。听证的目的主要是为了弄清事实、发现真相,其核心内容是质证,主要涉及证据问题,一般不涉及法律适用问题。,听证制度实质上为行政主体设定了一系列程序义务,相应地,也为行政相对人设定了一系列的程序权利。它为行政相对人设定的程序权利是:对有关事实进行陈述,表达自己对事件的意见,为证明自己的主张提供证据,进行辩论反驳,等等。
目前,各国在行政程序法所规定的听证制度大都包括如下内容:一是告知和通知。二是公开听证。三是委托代理。四是对抗辩论。五是制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来,并以笔录作为作出行政决定的依据。在现代社会,听证制度作为行政程序的基本制度起着非常重要的作用。我国的《行政处罚法》、《行政许可法》已将听证作为行政处罚、行政许可程序的一个环节规定下来。也可以考虑:在行政赔偿的行政处理程序中引入听证制度。而且,行政赔偿的行政处理程序涉及是否对受害人予以赔偿的重要问题,对于保护受害人合法权益来说意义重大,引入听证制度能够最大限度的保护受害人的程序权利,使行政赔偿的行政处理程序合法正当。具体而言,可以由各级财政部门派员作为听证主持人主持听证会。受害人和赔偿义务机关为双方当事人,他们可以陈述各自的观点和意见,分别出示各自的证据,并且可以互相辩论。最终由财政部门在听证会记录的基础上和受害人进行协商,并形成处理意见。
(4)对于单独提起行政赔偿请求的,允许其提起行政赔偿的复议请求。
行政复议是行政机关内部的一种纠错机制,是相对人通过行政程序寻求救济的一种法律制度,其受理机关是作出行政行为的行政机关的上一级行政机关或者同级人民政府。根据现有法律的规定,行政赔偿中的复议程序,只适用于在审查损害行为是否违法的过程中一并提出赔偿请求的情形,而不适用于单独提起赔偿请求的情形,剥夺了相对人的一种救济途径,违背了用尽救济途径的原则,不利于对相对人合法权益的保护。
(5)明确行政赔偿诉讼适用的程序规则。我国《国家赔偿法》等有关行政赔偿的法律未明确规定行政赔偿诉讼是适用行政诉讼程序还是民事诉讼程序,因此,国内对此存在三种不同的观点:第一种观点认为,行政赔偿诉讼应适用民事诉讼程序。第二种观点认为,行政赔偿诉讼应适用行政诉讼程序。第三种观点认为,行政赔偿诉讼是独立的诉讼形式,或者称之为特殊的诉讼形式。笔者认为:行政赔偿诉讼应适用行政诉讼程序,理由如下:一是行政赔偿诉讼与行政诉讼所调整的都是行政机关共权力与公民、法人或其他组织私权力之间的法律关系,二者在收案范围、级别管辖、审判组织、执行等程序规则上大体一致,因此,行政赔偿诉讼应适用行政诉讼程序。二是虽然行政赔偿诉讼民事赔偿诉讼都是解决损害赔偿问题,但二者毕竟有一些显著区别:民事赔偿诉讼是因民事行为而引起,而行政賠偿诉讼是因具体行政行为而引起;民事赔偿诉讼的被告是不特定的民事主体,而行政赔偿诉讼的被告是特定的行使行政管理职权的机关或组织;民事赔偿诉讼的赔偿责任由民事违法人自行承担赔偿责任和费用,而行政赔偿诉讼不论行政行为是行政机关作出还是其工作人员作出,均由国家承担赔偿责任。三是根据现有法律的规定,我国的行政赔偿诉讼程序基本适用《行政诉讼法》的规定。我国《行政诉讼法》在第九章专章规定了侵权赔偿责任,具体对行政侵权赔偿请求权、赔偿的程序、行政赔偿义务主体、行政追偿以及赔偿费用的来源、对责任机关的追偿作了规定。另外,最高人民法院法发[1997]10号中《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第38条也明确规定,人民法院审理行政赔偿案件,除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外,对本规定没有规定的,在不与国家赔偿法相抵触的情况下,可以适用行政诉讼的有关规定。
参考文献
[1] 马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》,中国法制出版社1994年版.
[2] 应松年:《行政程序法立法研究》,中国法制出版社2001年版.
[3] 杨海坤、黄学贤:《中国行政程序法典化—从比较法角度研究》,法律出版社1999年版.
[4] 江必新:《国家赔偿法原理》,中国人民公安大学出版社1994年版.
[5] 周汉华、何峻:《外国国家赔偿制度比较》,警官教育出版社1992年版.
[6] 姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版.
[7] 王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年版.
政赔偿程序立法的先进经验,提出了进一步完善我国行政赔偿诉讼程序的立法建议。
【关键词】行政程序 行政赔偿程序 行政赔偿先行处理程序 行政赔偿司法处理程序
【中图分类号】D915.18 【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)10(b)-0171-03
国家赔偿是现代文明国家承担法律责任的重要形式,而行政赔偿则是国家赔偿制度的重要组成部分。《中华人民共和国国家赔偿法》的颁布实施在我国建立起了国家赔偿制度。我国的《国家赔偿法》既包括实体规定,也包括程序规则,是实体法与程序法的有机结合。其中,赔偿程序是国家赔偿制度的重要组成部分,是落实国家赔偿责任不可或缺的必要保障。本文对我国和其他国家、地区(主要是大陆法系国家和英美法系国家)国家赔偿制度所确定的行政赔偿程序进行了系统研究,并借鉴各国行政赔偿程序建设的先进经验,提出进一步完善我国行政赔偿制度、建立我国正当行政赔偿程序的建议。
1 对法律程序、行政赔偿程序基本概念的分析
《现代汉语词典》中对程序给出的解释是:“事情进行的先后次序”;从法律学的角度来看,程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系,是一种规范认定和事实认定的过程。法律程序有广义和狭义之分。从广义上来理解,法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续,是实现实体权利和义务的合法形式和必要条件。 法国学者卢曼这样定义法律程序:“所谓程序,就是为了法律性决定的选择而预备的相互行为系统。” 广义上理解的法律程序既包括解决纠纷中所适用的由“形式法”所规定的一切程序,如诉讼程序、仲裁程序、行政复议程序、破产还债程序,还包括实体法中所规定的程序,如《合同法》规定的合同订立、合同解除的程序等。传统法学对于法律程序概念的理解是狭义上的,往往把法律程序和诉讼程序划等号。这样理解的法律程序仅指解决纠纷的程序法中所规定的程序,即诉讼程序。法律程序有着很重要的价值及功能。其价值是指法律程序对社会所发挥的作用。它包括:公平、秩序、自由和效益。其功能是指程序对于整个法治社会及法治秩序的建立与维持所发挥的作用及其活动效果。法律程序对现代法治社会的作用主要体现在:首先,法律程序有利于我国市民社会的成长发育。其次,法律程序对于社会法治精神的培育具有重要的作用。最后,法律程序对于宪政制度的落实具有重要的意义。在现代法治国家,存在相应的民主化、法制化的宪政制度。要保证宪政制度的实现,必须从程序上建立一套约束机制,使得各个国家机关依法行使公共权力。
按照通常的理解,行政程序是指行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。行为方式和步骤构成了行政活动的空间表现形式;行为的时限和顺序则构成了行政行为时间上的表现形式。 因此,可以说,行政程序本质上是行政行为空间和时间表现形式的有机结合。另外,行政主体实施行政行为离不开行政相对人的参与行为,因此,行政相对人参与行政行为也是行政程序不可缺少的内容。行政程序具有法定性、多样性、分散性。行政程序的实施,是扩大公民参政权行使的途径,对于保护行政相对人程序权益,提高行政效率,监督行政主体依法行具有很重要的法律价值。一般来讲,行政赔偿制度是指具有国家行政管理职权的机关和组织及其工作人员,因违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害时,由国家承担赔偿责任的法律制度。作为法律程序的行政赔偿程序是指有关主体对行政侵权受害人进行赔偿的步骤、方式和方法。从世界各国的情况来看,行政赔偿程序基本上包括两个阶段或者说两种形态:行政处理程序和司法诉讼程序。前者是行政机关对行政侵权赔偿案件进行处理所适用的程序,后者是法院处理行政侵权赔偿案件所适用的程序。毫无疑问,行政赔偿程序是具有法律意义的程序,是法律程序之一种,具备法律程序的基本特征和基本要素,具有法律程序的基本价值和基本功能。前已述及,法律程序是指人们进行法律行为所遵循或履行的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续,是实现实体权利和义务的合法形式和必要条件。行政赔偿程序具备上述基本要求,具有时间性和空间性:其在时间上表现为一定的过程,其在空间上表现为一定的行为形式。行政赔偿程序涉及两个方面的法律问题:从受害人的角度来说,是受害人的合法权益是否及如何得到法律保护的问题;从行政主体的角度来说,是行政主体应否承担及如何承担行政侵权赔偿责任的间题。这样的法律问题在现代法治国家无疑具有特别重要的意义。因而,行政侵权赔偿程序作为法律程序所具有的重要性是无可置疑的。对于行政赔偿程序,有必要展开深入的分析和探讨。
2 国外的行政赔偿程序
从国外的情祝来看,行政侵权赔偿的程序也无外乎行政处理程序和司法诉讼程序这两种。具体而言,主要有以下几种做法:直接进入司法诉讼程序,即受害人无须同国家行政机关协商,可径直向法院提起侵权赔偿诉讼;行政处理前置程序,即受害人或请求权人须先向国家行政机关请求协商解决赔偿争议,协商不成,再向法院提起赔偿诉讼;既可以选择直接进入诉讼程序,也可以选择行政处理程序。如果从阶段上来划分,上述行政侵权赔偿程序大体上可以分为两个阶段:第一个阶段由行政机关解决赔偿问题,尊重行政机关的首次处理权;第二阶段由法院解决赔偿的责任,体现司法裁决的最终性。
2.1 英国行政侵权的赔偿程序
在英国,根据1947年《王权诉讼法》的规定,英王应负契约责任或者侵权行为责任时,需向普通法院起诉。这种诉讼属于一般的诉讼(民事诉讼),和司法审查是两种性质完全不同的诉讼。当然,受害人也可以在申请司法审查的同时附带提起损害赔偿之诉。由于英王的地位特殊,英王在诉讼程序方面不完全适用一般的程序规则。1947年的《王权诉讼法》仅对行政赔偿案件的管辖法院、诉讼程序和执行程序做了特别规定,其他则适用相应的法院规则。一是管辖法院。根据《王权诉讼法》的规定,对政府提起的侵权诉讼一般由郡法院或者高等法院管辖。如果在郡法院对政府提起诉讼,为了政府利益,由政府向高等法院提出申请,并且向法院出示总检察长的证明,证明该诉讼可能涉及到重大的法律问题,或者对其他由于同样事实而引起的案件来说是决定性的,或者由于其他原因,更适合在高等法院审理,那么,该案件就应当移送高等法院管辖。另外,除法院在征得政府同意后另有指示外,在高等法院对政府提起的侵权诉讼的审判,应当在皇室法院进行。二是诉讼程序。关于诉讼时效,英国法律作了如下规定:对于人身损害赔偿的请求权,时效期限是3年;对于财产损害的赔偿请求权,时效期限是6年;被害人对国家公务员的侵权损害行为的诉讼时效期限是1年,而对其他地方自治团体的诉讼时效期限是6个月。三是判决和执行。在行政赔偿诉讼中,如果高等法院裁决政府应当支付费用,那么,除法院另有命令(包括判决、裁定、裁决、公断书及法院宣告)外,政府应当比照债务利息的利率支付此項费用的利息。在行政赔偿诉讼中,如果法院作出了有利于个人而不利于政府、政府部门或政府官员的命令时,法院适当的官员应根据此人或其代表为某利益提出的申请,在该命令发布21天后的任何时间,或在该命令规定有费用支付和该项费用需要评定的情况下,在费用评定之后的任何时间,向此人发布特定格式的包含该命令具体要求的证书。四是追偿。王室为其雇员的错误行为赔偿损失后,他可以向雇员追回这笔赔偿费用。这一做法是符合普通法的原则的。根据普通法,凡是共同的民事侵权案件(从法律上讲,雇主和雇员都是共同的民事侵权人),无辜的民事侵权人可以向有责任的民事侵权人追索赔偿费用。因此,如果一个政府司机不慎撞伤行人,受伤者对王室起诉并获得赔偿费用后,王室作为雇主具有要求司机赔偿的法律权利。从法律上来说,王室雇员的薪金无论如何都是由王室来控制的,因此,王室要行使这项权利处于十分强有力的地位。当然,像许多雇主一样,王室不一定会这样做。”
2.2 美国行政侵权的赔偿程序
1964年美国《联邦侵权赔偿法》规定了行政赔偿的行政处理程序和司法处理程序,并且规定,行政处理程序是司法处理程序的前提。此外,1967年颁布的《联邦侵权赔偿法请求协议规则》也是相关的重要法律文件。
第一、行政先行处理程序。根据《联邦侵权赔偿法》的一般规定,《联邦侵权赔偿法请求协议规则》就行政先行处理程序作出了具体的规定。(1)请求人和被请求机关。财产受到损害的,可以由该财产的所有权人、代理人或者法定代表人提出损害赔偿请求;身体受到伤害的,可以由受害人、代理人或者法定代表人提出损害赔偿要求;死亡者的遗产执行人、管理人或者依各州法律可以主张权利的人,可以提起死亡损害赔偿请求;全部损害经由保险人赔偿后,保险人可以代位行使损害赔偿请求权;保险人仅就损害的一部分予以赔偿时,请求人和保险人可以分别或者共同就其利益提出损害赔偿请求。(2)请求的提起。损害赔偿的请求,一般应向造成损害的联邦机构提出。请求人向其他机构提出时,该机构应当将该项请求移送适当的机关,并告知请求人。不能移送时,应将其请求退回请求人。联邦机构在接到请求人、代理人或法定代表人符合下列请求的赔偿事件通知时,视为己经提出赔偿请求:附有因事件所致生命、身体或财产损害而请求一定数额金钱赔偿的;该请求符合第95号标准格式或其他书面请求形式。(3)赔偿请求的调查、审核与批准。被请求的联邦政府机关可以自行或者委托其他联邦机关调查请求权人所提出的赔偿请求,或者检查请求人的身体状祝,并提出检查报告。协议、和解或者决定的金额超过2500美元的,须经被请求机关的法务人员审核后,才能由机关首长或者其指定的人,依据规定进行调解、裁定、协议或者和解。此时,还应当先由检察长或其指定的人书面批准。有下列情形之一的,被请求机关应在与司法部协商后,依据有关规定就该项请求进行裁定、协议或者和解:一是涉及新判例或者法律上新观点的;二是涉及或可能涉及政策问题的;三是美国联邦政府有权或者可能有权要求第三人赔偿或者分担损失,而被请求机关无法与该第三人进行协议的;四是对某一特定请求进行协议,实质上将影响到另一赔偿数额超过2500美元请求的处理的。(4)赔偿请求的认可或终局拒绝。协议或和解的金额在2500美元以下的,应由被请求的联邦机关首长以该机关编列的经费支付。金额超过2500美元的,被请求机关须以第1145号标准格式送请联邦会计局拨付,并应附上该项决定、协议或和解业经检察长或其指定的人批准的证明。请求人、其代理人或法定代表人收到的决定、协议或和解金额,对请求人、其代理人或法定代表人(为他人利益提出损害赔偿的请求的,对于该受益人)具有终局的决定性,并不得就美国政府或其受雇人因作为所发生的同一损害赔偿事件,再次请求损害赔偿。联邦行政机关对请求人提出的赔偿请求,应以书面形式作出,并以挂号或存证函件送达请求人、律师或法定代理人。终局拒绝通知书须载明拒绝原因,并应表明请求人如不服行政机关的处分,可以在收到上述通知后6个月内向美国地方法院起诉。请求人、其代理人或法定代表人可以在起诉前以书面形式请求被请求机关复审上述终局决定。被请求机关应在复审申请提出后6个月内作出最后决定。复审请求提出6个月后或复审机关作出维持决定时,请求可以提起赔偿诉讼。
第二、行政侵权赔偿的司法处理程序。一是诉讼开始的时间。对美利坚合众国的侵权求偿诉讼,通常由美国地区法院行使管辖权。诉讼应当在赔偿请求权开始累计计算后的2年内,或被申请侵权赔偿的行政机关以挂号或存证信函终局拒绝以后的6个月内提起。否则,诉权归于消灭,该诉讼不得开始。这一特定时效比一般民事侵权诉讼时效短,是基于国家赔偿案件的复杂性和有利于国家机关正常工作的考虑。法院认为,如果受害人所在州的法律规定的诉讼时效比上述时效长,则按照当地法律执行;反之,则按《联邦侵权赔偿法》第2401条的规定执行。这样做的目的是为了延长受害人的起诉时效,更有利于保护其请求国家赔偿的权利。二是诉讼中的陪审团。在一般情况下,诉美利坚合众国的诉讼由法院进行无陪审团参与的审理。 但是,针对下列案件,在参加诉讼的双方当事人有任何一方提出要求的情祝下,由法院进行有陪审团参加的诉讼:请求返还被错误地和非法地估算和征收的国内税案件;请求返还无管辖权而收取的罚款案件;请求返还根据国内税法超额或以任何错误方式收缴的款项的案件。三是赔偿请求的变更。原告提起的诉讼,如果超出了在联邦机关申请中提出的数额,法院将不予受理。但是,如果发现了新的证据,或者根据关于申请数额的辩解和有关事实的证据,其请求的数额可以提高。四是诉讼规则和证据规则。除《联邦侵权赔偿法》的特别规定以外,行政侵权赔偿诉讼适用1938年的《美国联邦地区法院民事诉讼规则》和1975年的《联邦证据规则》。这就意味着,公民向联邦机关提起侵权赔偿之诉时,举证责任原则上和私法相同,由原告承担。原告必须证明如下事项:(1)侵权人是联邦政府的人员;(2)侵权人是在职务范围内侵权;(3)侵权人主观上有过失;(4)自己遭受了财产或人身的伤害;(5)联邦与侵权行为地的赔偿法均规定了联邦政府应负赔偿责任。原告举证,只需证明自己遭受的某种损害系某些机关或某些公务员过错所致即可,不必确指是某个机关或某个公务员所为。这样的规定有利于公民行使请求权。因为现代国家行政机关结构复杂,公民难以分清其内部的体系。如果要求公民确指侵权的机关和公务员,必定会给公民行使请求权带来困难。而且,这样的规定实际上是把举证责任加在了行政机关头上。行政机关必须举证证明原告证据不足或者自己无过错,否则,就有可能败诉承担赔偿责任。
3 完善我国行政赔偿程序的立法建议
和其他国家的赔偿程序比较起来,我国的行政赔偿程序存在对于受害人(行政赔偿申请人)、被追偿人权利的规定存在疏漏;为申请人设置的程序障碍比较多;有的规定过于简单、存在制度缺失等等。因此,笔者提出以下几方面的立法建议:
(1)明确先行处理的方式是协议式,有利于充分保护受害人的合法权益,也便于赔偿争议案件及时、有效地解决。行政先行处理程序指赔偿请求人请求损害赔偿时,先向有关的行政赔偿义务机关提出赔偿请求,双方就有关赔偿的范围、方式、金额等事项进行自愿协商或由赔偿义务机关决定,从而解决行政赔偿争议的一种程序制度。从世界各国的规定来看,行政机关先行处理赔偿案件的方式主要有两种,一种是协议式,一种是决定式。两种方式各有利弊。协议式是赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求后,由双方互相协商,达成协议,解决赔偿。如果协议不成,再向法院提起诉讼。。协議式的特点是以赔偿义务机关与受害人双方协商为基础,以协议为最终处理结果。而决定式的特点是:行政赔偿义务机关对请求人的赔偿请求采用决定形式处理,一般不与请求人协商,请求人只能被动接受或拒绝该决定。我国《国家赔偿法》并未明确规定先行处理的方式是协议式还是决定式。协议式具有突出的优点,最重要的是,它体现了对受害人的保护和尊重,使受害人在一定程度上和赔偿义务机关处在平等的法律地位上。因此,建议在修改《国家赔偿法》等有关行政赔偿的法律时,明确行政先行处理的方式采取协议式,即赔偿义务机关与赔偿请求人在平等的基础上,就赔偿争议进行协商,互相谅解,达成一致,形成协议书。如果在一定期限内协商不成或赔偿义务机关不予协商,请求人可以向人民法院提起诉讼。这样既便于对受害人权利的保护,又便于行政管理机关自我监督;既便于解决纠纷,又给受害人多提供了一种救济途径。
(2)确立独立的行政赔偿义务机关。笔者建议借鉴国外其他国家的经验,建立我国独立的行政赔偿机制:由一个专门的机构负责行政侵权赔偿问题。这个专门的机构就是各级财政部门。具体来说,就是由各级财政部门对部分违法行政行为进行确认、作出赔偿决定、执行赔偿决定(向受害人支付赔偿费用)。其程序如下:首先,大部分行政行为的违法性可以由行政复议机关或者人民法院进行确认,但除此之外的少量行政行为和事实行为的违法性,可以由各级财政部门进行确认。其次,各级财政部门独立受理赔偿申请,并作出赔偿决定。也就是由各级财政部门作为中立的无偏私的第三者,对受害人和赔偿义务机关之间的赔偿纠纷进行调解和裁决,最终作出赔偿与否的决定。这就避免了现行程序中“赔偿义务机关自己作自己的法官”的弊端,从而从程序主持人的角度确保行政赔偿程序的正当性。最后,由各级财政部门执行赔偿决定,向受害人直接拨付行政赔偿费用。这样做有很多好处。最低限度地,它能保证受害人及时获得赔偿费用(就现在的情况来看,受害人获准赔偿后却拿不到赔偿金的事情并不少见);而且,它也有利于各级财政部门正确掌握赔偿费用的动向和各单位行政赔偿案件实际发生的情况。在现行制度下,国家赔偿经费虽然列入各级财政, 但向财政部门申请核拨的行政赔偿费用要远远小于实际产生的行政赔偿费用。
(3)在行政赔偿程序中引入听证制度。听证是行政程序法的重要制度。听证是指在作出影响行政相对人权益的决定前,行政主体应当告知作出决定的理由,行政相对人有权表达意见、提供证据,行政主体必须听取意见、接纳证据的一种法律制度。。听证的目的主要是为了弄清事实、发现真相,其核心内容是质证,主要涉及证据问题,一般不涉及法律适用问题。,听证制度实质上为行政主体设定了一系列程序义务,相应地,也为行政相对人设定了一系列的程序权利。它为行政相对人设定的程序权利是:对有关事实进行陈述,表达自己对事件的意见,为证明自己的主张提供证据,进行辩论反驳,等等。
目前,各国在行政程序法所规定的听证制度大都包括如下内容:一是告知和通知。二是公开听证。三是委托代理。四是对抗辩论。五是制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来,并以笔录作为作出行政决定的依据。在现代社会,听证制度作为行政程序的基本制度起着非常重要的作用。我国的《行政处罚法》、《行政许可法》已将听证作为行政处罚、行政许可程序的一个环节规定下来。也可以考虑:在行政赔偿的行政处理程序中引入听证制度。而且,行政赔偿的行政处理程序涉及是否对受害人予以赔偿的重要问题,对于保护受害人合法权益来说意义重大,引入听证制度能够最大限度的保护受害人的程序权利,使行政赔偿的行政处理程序合法正当。具体而言,可以由各级财政部门派员作为听证主持人主持听证会。受害人和赔偿义务机关为双方当事人,他们可以陈述各自的观点和意见,分别出示各自的证据,并且可以互相辩论。最终由财政部门在听证会记录的基础上和受害人进行协商,并形成处理意见。
(4)对于单独提起行政赔偿请求的,允许其提起行政赔偿的复议请求。
行政复议是行政机关内部的一种纠错机制,是相对人通过行政程序寻求救济的一种法律制度,其受理机关是作出行政行为的行政机关的上一级行政机关或者同级人民政府。根据现有法律的规定,行政赔偿中的复议程序,只适用于在审查损害行为是否违法的过程中一并提出赔偿请求的情形,而不适用于单独提起赔偿请求的情形,剥夺了相对人的一种救济途径,违背了用尽救济途径的原则,不利于对相对人合法权益的保护。
(5)明确行政赔偿诉讼适用的程序规则。我国《国家赔偿法》等有关行政赔偿的法律未明确规定行政赔偿诉讼是适用行政诉讼程序还是民事诉讼程序,因此,国内对此存在三种不同的观点:第一种观点认为,行政赔偿诉讼应适用民事诉讼程序。第二种观点认为,行政赔偿诉讼应适用行政诉讼程序。第三种观点认为,行政赔偿诉讼是独立的诉讼形式,或者称之为特殊的诉讼形式。笔者认为:行政赔偿诉讼应适用行政诉讼程序,理由如下:一是行政赔偿诉讼与行政诉讼所调整的都是行政机关共权力与公民、法人或其他组织私权力之间的法律关系,二者在收案范围、级别管辖、审判组织、执行等程序规则上大体一致,因此,行政赔偿诉讼应适用行政诉讼程序。二是虽然行政赔偿诉讼民事赔偿诉讼都是解决损害赔偿问题,但二者毕竟有一些显著区别:民事赔偿诉讼是因民事行为而引起,而行政賠偿诉讼是因具体行政行为而引起;民事赔偿诉讼的被告是不特定的民事主体,而行政赔偿诉讼的被告是特定的行使行政管理职权的机关或组织;民事赔偿诉讼的赔偿责任由民事违法人自行承担赔偿责任和费用,而行政赔偿诉讼不论行政行为是行政机关作出还是其工作人员作出,均由国家承担赔偿责任。三是根据现有法律的规定,我国的行政赔偿诉讼程序基本适用《行政诉讼法》的规定。我国《行政诉讼法》在第九章专章规定了侵权赔偿责任,具体对行政侵权赔偿请求权、赔偿的程序、行政赔偿义务主体、行政追偿以及赔偿费用的来源、对责任机关的追偿作了规定。另外,最高人民法院法发[1997]10号中《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第38条也明确规定,人民法院审理行政赔偿案件,除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外,对本规定没有规定的,在不与国家赔偿法相抵触的情况下,可以适用行政诉讼的有关规定。
参考文献
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