引子：
　　
　　2003年5月，布什挟伊拉克战争初胜之余威宣布，在伊拉克的大规模战事已经结束，当时他何其踌躇满志和春风得意。然而，也就是一年时间，面对伊拉克泥潭，今天的布什和他的政府班底，个个脸上写满无奈与疲惫，布什政府的反恐道路彻底走入了误区，苦苦面对进退维谷的尴尬结局。连美国自己也不断在舆论甚至是影视创作上拿来大规模开涮，顶风而发的《华氏9·11》更是风靡美国和世界，更使布什的大选之路充满荆棘，前途愈加渺茫。6月份的八国首脑会议、美国与欧盟、北约首脑会议等一系列峰会以及诺曼底纪念二战活动，也难以扭转这些不利态势，毕竟，这些很大程度上只是各方的逢场作戏和表面作戏而已。
　　从2001年的“9·11”恐怖袭击到美国发动阿富汗战争，到转移反恐方向进攻伊拉克，到今年西班牙发生惨烈的“3·11”事件，一直到今天伊拉克的困境和中东紧张局势，这串串浸染“恐怖”与“反恐”字眼的时间项链里，人们看到，整个国际社会在过去的几年里为真正的反恐合作不遗余力，反恐真正成为世界范围内的重大课题。国际社会开动反恐机器，作出种种反恐努力。也的确造就不少声势并取得一些经验。但包括美国在内，整个国际社会不得不面对更为残酷的现实：国际反恐效果令人沮丧，动荡的巴以和伊拉克局势不仅撕扯着布什的心，也牵动着全球眼光，世界似乎背离了国际反恐初衷。单边主义和霸权主义的反恐道路急需迷途知返，国际社会亟需深刻反省，急需戮力同心，走出越反越恐的困境，否则国际反恐进程将在歧途上越滑越远。
　　
　　联合国唱出反恐强音
　　
　　单边反恐一度弱化联合国。“9·11”事件以来，在国际反恐进程中，联合国处于美需要时打打下手、做些人道主义工作的被边缘化处境之中。美主导反恐联盟并发动阿富汗战争和打击伊拉克都没有经过联合国授权，联合国的权威、国际法和现代国际关系准则受到严重挑战。人们还是看到了不愿看到的情景：世界反恐大业实际上是联合国挂名，个别国家主导。美国往往在顺利时候抛开联合国单独行动，一旦认为有必要的时候，就敦促联合国通过符合其意旨的决议或张罗召开一些反恐会议。在是否承认联合国在反恐中的核心地位问题上，连欧洲盟国也与美国之间存在很大分歧，欧洲国家早就在强调重视联合国的核心地位方面达成共识并多次作出呼吁，但美国多次以漠视相回应。美国似乎享有豁免权，事实上联合国也的确拿它没有办法。联合国一段时期似乎沦落为个别国家的、没有实权的“表决议会”。
　　联合国愈挫愈奋、不遗余力。联合国强烈谴责恐怖行径，力图将国际反恐纳入联合国主导的大国合作和多边体系框架内。联合国的努力对保持各国利益平衡、促进和加强合作做出了贡献。联合国在通过反恐决议，召开反恐会议，建立反恐公约，设立专门机构和协调机制发挥其影响的同时，也积极在反恐合作中承担重要的人道主义救援任务，拒绝授权美国打击阿富汗和伊拉克，并对霸权主义违反国际法的行径进行多次批评和抨击，努力维护着世界最大、最重要政府组织的正义形象。美国越是想从联合国决议和国际法文件中寻找所谓自卫权和打击一国的合法反恐依据，也就越发印证着联合国事实上的主导作用不容忽视。国际社会绝大多数国家已经认可和真心拥护联合国在国际反恐合作中重要地位和作用。
　　通过重要反恐决议。“9·11”恐怖袭击发生后，国际社会围绕恐怖与反恐怖出现大范围分野，国际社会一时出现同仇敌忾、群情激愤的联合反恐意向和浪潮。9月28日，联合国安理会通过第1373号决议，各成员国支持决议的空前一致性为二战结束以来所仅有。该决议援引《联合国宪章》第7章，要求各成员国采取措施，冻结任何涉嫌从事恐怖主义行为的个人的资金或切断其经济来源。在特殊时刻，1373号决议有力显示了联合国在建立“国际反恐联盟”方面的作用。为监督该决议顺利贯彻，安理会专门成立了由其15个成员国组成的反恐委员会。同年10月，联合国安理会阿富汗制裁委员会宣布对27个涉嫌参与恐怖活动的组织或个人实行制裁。2004年3月26日，联合国安理会通过第1535号决议，决定大幅度调整其下属的反恐委员会，反恐委员会在保留由15个安理会成员参加其全会的同时，专门增设一个由反恐专家和联合国秘书人员组成的执行理事会，理事会将为全会和委员会主席提供支持和咨询，确保反恐委员会决定的落实。1535号决议还要求各国应尽快加入关于打击恐怖主义的国际公约，全力支持全球反恐行动，加强地区和国际反恐合作。
　　


　　确立反恐法律体系。联合国确立反恐法律体系并非始于“9·11“以后，而是由来已久。1972年12月联合国领衔成立国际恐怖主义问题特设委员会，随后制定了《关于制止航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》、《关于制止非法劫持航空器的公约》、《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》、《制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书》和《关于在可塑炸药中添加识别剂以便验测的公约》等一系列专门反恐文件。1973年2月，联合国又制定通过了《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》， 1979年12月通过了《反对劫持人质国际公约》。1994年12月和1996年12月联合国相继通过《消除国际恐怖主义措施宣言》和《消除国际恐怖主义的措施》两个重要文件。联合国根据形势发展，一直敦促相关国家抛弃分歧，加入联合国于20世纪90年代后半期制定的《制止恐怖主义爆炸国际公约》、《制止核恐怖主义行为公约》和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等一系列反恐公约。2002年4月，联大通过的《打击向恐怖主义提供财政资助的国际公约》生效。联合国目前正在讨论并推动通过由印度提交的《关于打击恐怖主义全面公约》和俄罗斯提交的《关于打击核恐怖主义国际公约》（草案）。
　　多次就国际反恐合作召开会议，发表反恐声明。2001年底和2003年初，安理会两次召开反恐外长会议，就加强国际反恐合作通过了两项行动宣言，重申谴责一切形式的恐怖主义，呼吁国际社会在联合国领导和协调下，恪守联合国反恐决议，尽一切可能加强相互合作，合力打击恐怖主义。2003年4月，安理会举行国际反恐公开会议，讨论恐怖威胁并回顾反恐委员会工作。目前，联合国安理会下设的反恐委员会与大多数联合国成员之间合作关系良好，全球反恐网络开始运作。
　　美英态度前倨后恭。两个固执的大国已经彻底认识到，离开联合国展开单边反恐行动，效果的确糟糕。2004年4月中旬，访美的英国首相布莱尔和美国总统布什共同表示，希望联合国在伊拉克发挥更大作用，尽快通过新决议，组建联合国赴伊拉克多国维和部队，协助维持局势；希望联合国进一步就伊拉克权力移交和政治地位通过新的决议，其心情已经显得急不可待。今年6月，联合国几经讨论修改美英提交的有关伊拉克权力移交的决议草案，终于正式通过联合国1546号决议，美英慑于当前伊拉克的棘手乱局，急于将伊拉克这块烫手山芋脱手，而在权力移交和尽早撤军等问题上做出了诸多重大让步，这在此前多年的单边主义计划上是史无前例的。世界反恐形势发展迫切要求进一步强化联合国的主导作用和权威地位。在联合国的框架内在政治、经济、法律、技术等各方面展开全面合作，加强和完善国际法律体系建设，解决如引渡、司法审判、越境打击如何不违反国际法等具体法律问题；客观、公正、准确地统一制定反恐合作规则，制定和发布正式文件规范和约束恐怖主义、恐怖组织和恐怖分子的定义与界定标准；进一步探索如何强化反恐机构的职能和合作机制等等。要继续大力倡导双边和多边合作，推动世界多极化、国际关系民主化和法制化，国际反恐要在联合国框架内、在国际法和国际关系准则指导下进行，遵循互信、互利、合作、公平、协商的原则。
　　必须警惕对待联合国态度的实用主义伎俩。对目前美国态度的软化，要从两个方面关注其走向。一方面说明，美国意识到单边主义反恐难以持久，也容易失去国际同情；美希望联合国帮助其尽快从伊拉克泥潭脱身。另一方面，对美国今后是否会在限制联合国作用方面继续做出改变仍需拭目以待。4月27日，即将出任美国驻伊拉克大使的内格罗蓬特表示，联合国在美国向伊拉克移交政权之后将在伊发挥重要作用，但他强调联合国并没有领导权，过渡时期的伊军队将由以美军为主的联军领导。就在5月底，美英联合向联合国提交的有关伊拉克问题决议草案仍一再重申美国的主导权，遭遇国际社会质疑，国际社会要求赋予伊拉克方面更多主权，要求严格修改决议草案，美英不得采纳其中许多有见地的建议。但今后鉴于美国在一超多强格局中仍占主导地位，不会轻易彻底放弃单边主义和霸权主义，世界对美本质意图和权宜心理仍要警惕，以敦促国际社会抵制和摒弃那种顺利时自作主张、逆流中寻求联合国帮忙的两面言行。
　　


　　多边合作反恐风雷激荡
　　
　　多边主义唱响反恐主旋律。“9·11“袭击事件以来，国际社会出于对美同情、自身需要和来自美的压力，空前重视通过双边或多边渠道，在全球性或区域性国际组织之间展开密切的反恐合作，世界反恐大潮有声有色。联合国、八国集团、亚太经合组织、欧盟、北约、亚欧会议、东盟地区论坛、欧安组织、阿拉伯国家联盟、美洲国家组织、非洲联盟、国际警察组织等全球重要国家组织或国家联盟，纷纷在联合国精神指导下，在其组织内部或组织之间频繁就反恐合作问题召开会议，发表声明，反恐与国际合作已成各国际组织或国际会议的首要任务和议题。欧盟、东盟、北约等许多国际和地区组织、许多国家自身都设立了专门和统一的反恐机构。这些密集的双边和多边国际反恐合作，不但对恐怖主义和恐怖活动起着抑制或震慑的作用，而且也抑制着霸权主义、单边主义，促进着世界发展多极化、国际关系民主化和法制化进程，推动着世界构建国际政治经济新秩序。
　　立体反恐体系逐步形成。在联合国大力推动和协调下，国际社会在政治、经济、法律、金融、情报、技术、海关、宣传、援助等方面拓宽反恐领域，加强反恐合作手段。政治上营造全球反恐声势，提高国际社会合作反恐意识。经济上，开始注意对反恐能力相对薄弱的发展中国家和不发达国家进行援助，提高其教育水平，增强其反恐能力。法律上，国际社会和个体国家自身注意加大力度，协调、加快反恐法律体系建设，对反恐立法、执法以及具体的引渡法律、司法程序等环节作出探讨与修改，国际刑警组织在其中也很好地发挥着秘密但强有力的作用。在金融方面，展开大规模严厉的反洗钱行动，要求各国切断任何恐怖组织和个人的一切恐怖资金和经济来源。宣传上，媒体在加强国际反恐合作方面正发挥着越来越突出的作用，媒体正面介入对抑制恐怖主义的规模、频率、减轻恐怖活动的破坏烈度、降低反恐成本方面都起着重要作用。更多的民众开始认清恐怖主义的危害和实质，国际反恐合作理念日益深入人心，国际社会合作反恐意识增强。在通关手续方面，国际社会也展开密切合作，例如，欧盟2004年4月初出台反恐新措施，规定飞往欧盟的所有航班都必须向目的地国的移民局提供有关乘客的详细信息，以使这些信息在欧盟范围内得到共享。这是自西班牙”3·11“恐怖袭击后，欧盟出台的又一项具体反恐措施。针对恐怖主义日益高科技化、网络化和向生化武器扩展的倾向，国际社会还加强反恐技术合作，提供技术交流和技术援助，提升了反恐合作的技术含量。
　　跨区域多边合作不断加强。2001年12月， 欧安组织和联合国反毒品与预防犯罪局，联合在吉尔吉斯首都比什凯克市召开反恐国际会议，来自60个国家及国际组织的280名代表，就恐怖主义根源，打击恐怖主义与保护人权，中亚地区局势，独联体反恐斗争，反恐斗争今后的合作方向及向中亚国家提供援助等问题进行了讨论和交流。2002年8月，东盟和美国就合作打击国际恐怖主义签署联合宣言。2003年1月，欧盟和东盟发表反恐合作联合声明。2004年1月，中俄反恐工作组第四次会议举行。双方围绕伊拉克、阿富汗、中亚、东南亚恐怖主义威胁等全球及地区反恐问题广泛交换了意见，中方支持俄方打击车臣恐怖势力，俄方支持中方打击”东突“恐怖势力。南美国家、非洲联盟等地区组织也召开一系列会议加强反恐合作。
　　反恐演习如火如荼。2002年6月，美加举行联合空中反恐演习。2003年5月，美国举行历史上最大规模反恐演习，该演习由美国国土安全部组织，目的是检测与评估美国有关部门应对突发恐怖袭击的能力。2003年8月，上海合作组织举行”联合2003“反恐演习，中、哈、吉、俄、塔等5国参加。2004年2月，雅典举行联合反恐演习，演练保护保奥运安全，美英法等7个国家参与策划。2004年4月初，韩国与日本在公海举行联合反恐演习。同月，印法、中法海军分别举行大规模联合海上军演。
　　上海合作组织示范作用增强。经过多年酝酿和发展，上海五国机制于2001年6月发展为有六个成员国的”上海合作组织“。该组织在发展过程中秉承”互信、互利、平等、协作，尊重多样文明、谋求共同发展“的上海精神，近年来在地区合作反恐中取得卓越成效。2001年6月，上海合作组织签定《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》；2002年6月，签署了《关于地区反恐怖机构的协定》，决定建立常设地区反恐怖机构；同年10月，中、吉两国举行了双边联合反恐军事演习，2003年8月举行5国联合反恐演习；2003年9月，该组织在北京举行六国首脑（总理）会晤并发表联合公报；2004年1月在中国设立秘书处，决定进一步加大反恐合作力度，并正在研究制定有关建立反恐合作机制的文件。同月，与秘书处同为上海合作组织常设机构的地区反恐协调机构开始启动，该机构将于2004年6月在乌兹别克斯坦峰会期间正式宣布成立。2004年3月，乌兹别克斯坦总统卡里莫夫在乌刚刚遭遇恐怖爆炸事件后,参观了设在其首都塔什干的上海合作组织地区反恐机构执委会，他表示，各成员国应最大限度发挥反恐潜力，协调行动，紧密合作，只有这样才能取得反恐胜利。几年来，上海合作组织不仅有效防范了中国和欧亚地区的恐怖活动，也是中国参与国际反恐的良好成果。该组织遵循的上海精神日益成为指导欧亚大陆合作反恐的思想基础，该组织本身也日益成为根据联合国宪章加强地区安全合作、打击恐怖主义的光辉典范。
　　


　　东南亚国家联盟异常活跃。2002年4月，由泰国和澳大利亚联合主办的东盟地区论坛首次反恐工作会议召开，来自论坛23个成员的近百名司法官员和专家出席了会议。
　　2002年5月，东盟召开部长级反对恐怖主义特别会议，重申了东盟各国反对一切形式恐怖主义的决心，强调必须采取协调一致行动，有效地对付恐怖主义，但不应把恐怖主义同任何宗教、种族和文化联系在一起。2002年7月，第9届东盟地区论坛外长会议发表《关于切断恐怖分子资金供给措施的声明》。2002年11月，第8次东盟首脑会议发表反恐宣言，表示反恐决心并决定在马来西亚建立反恐中心。2003年6月，第10届东盟地区论坛外长会议，着重讨论了反恐合作、朝鲜半岛局势和防止武器扩散等问题。 2004年3月，东盟地区论坛23个成员的125名代表召开会议，呼吁加强合作打击跨国犯罪，确保水陆和航空交通安全，并提出重点打击地区恐怖组织“伊斯兰团”。
　　
　　国际反恐急待冲出迷雾
　　
　　尽管全球反恐声势高涨，但反恐效果是反弹交织，越反越恐。世界面临的恐怖威胁不是小了，而是大了，恐怖和反恐战火甚至蔓延到了非洲；虽经多次大规模围剿和狂轰滥炸，但主要恐怖组织头目并未被消灭；美国及其盟国在伊拉克、阿富汗等大中东地区大范围“反恐”的后果之一就是伊拉克成为世界恐怖事件的新渊薮；恐怖主义继续在全球制造主要针对美国和亲美国家的恐怖活动；塔利班和“基地”组织正在重新整合并卷土重来；东南亚地区也正在形成一个恐怖高发带；恐怖主义出现许多新动向，世界面临大规模恐怖的现实威胁。国际反恐中存在许多教训和不足，急切需要加以克服和改进。
　　要继续高举联合国这面团结反恐大旗。联合国在国际反恐中的权威和主导地位必须得到加强。联合国主导国际反恐合作有利于保持各国利益的平衡，进而促进和加强合作。但回顾“9·11”后国际反恐合作进程可以看出，尽管联合国在反恐合作中的地位和作用不容忽视，也日益受到重视，但事实上，联合国很难控制国际反恐进程，反恐合作实际上是联合国挂名，个别国家主导。的确，联合国强烈谴责并支持国际反恐合作力度，将国际反恐纳入联合国主导的大国合作和多边体系框架内，但美主导反恐联盟并发动阿富汗战争和打击伊拉克都没有经过联合国授权，联合国的权威、国际法和现代国际关系准则受到严重挑战。在是否承认联合国在反恐中的核心地位问题上，连欧洲盟国也与美国之间存在很大分歧，欧洲国家已经在强调重视联合国的核心地位方面达成共识。美也开始意识到，反恐的确离不开联合国和国际合作，单边主义反恐仅难以持久，而且容易失去国际同情。
　　多边主义精神还要继续发扬。尽管当今世界多极化趋势不断发展并增强，但霸权主义、强权政治、单边战略和先发制人等不利于世界多极化和国际政治民主化的言行仍然大行其道。早期殖民主义、霸权主义干涉和强权政治制造了不少领土、宗教和民族纠纷，这是导致现代恐怖活动不断的重要根源。个别国家的单边霸权主义与伊斯兰极端恐怖活动长期以来是一对相互刺激的孪生兄弟，“9·11“袭击事件的发生一定程度上是因为个别国家政府先前的一系列咄咄逼人的单边举动刺激了国际恐怖势力，给其发动大规模恐怖袭击制造了借口。”9·11“事件发生后，个别国家不是反思原因，而是借机大规模组建国际反恐联盟，简单地以是否支持其反恐划线，转移反恐方向，扩大打击范围，其单边主义、黩武主义和先发制人举动有增无减。“9·11”独立调查委员会对布什政府的责任调查和各阶层民众的广泛质疑就说明，美民众正在开始反思。美态度目前前倨后恭，但布什政府的单边主义实质很难改变，美国试图改造伊斯兰世界的“大中东民主计划”就是例证之一。国际社会要对一国政策不慎加剧全球恐怖浪潮、而试图让他国共同承担不良后果的行为保持警惕，既要在反恐合作中全力以赴，又要避免无辜承担他国政策不当引发的后果。
　　不能“把孩子和洗脚水一起倒掉”。国际反恐合作中的宗教和民族因素不容忽视，部分恐怖活动产生于宗教压迫、宗教极端主义、民族压迫和种族歧视，但从源头上追究恐怖主义的产生并不代表把反恐合作针对某种民族、宗教或文明本身，杜绝先入为主、主观臆断地将某种文明或宗教为假想敌，人为扩大打击范围和夸大反恐程度。人为制造“文明冲突假象”将激发广泛的对立和反感情绪，将为恐怖组织提供更多发展机会和土壤，致使反恐合作陷入越反越猖獗的困境和怪圈，完全背离合作反恐的初衷和方向。必须尊重各民族的独立自主，尊重传统文明的多元性以及发展模式的多样性，以一种文明代替另一种文明是行不通的。只有平等、互利才能共享机遇，战胜挑战。要争取各种有影响力的非政府组织（包括宗教机构）参与其中，削弱和打击极端宗教思想和邪教的影响。
　　“双重标准”有百害而无一利。个别国家对恐怖主义的实用主义政策（包括双重标准）长期以来就是催生国际恐怖主义的重要根源。恐怖主义至今没有完整准确的定义，个别国家钻了空子，在定义恐怖主义方面实行“双重标准”，偏离反恐轨道，背离反恐初衷，导致今天恐怖活动愈演愈烈，尾大不掉。伊拉克战争就是个别大国在没有证据的情况下，转移反恐方向，绕开联合国决议，铲除对手、谋取大国霸权的典型案例。要以充分发挥个体国家主观能动性、充分尊重个体国家主权为基础，在国际法和国际关系准则指导下进行反恐，决不能超越国家个体漠视甚至侵犯他国主权。国际反恐既要针对个体恐怖活动，同时也要针对一国对他国、强权对弱国的“国家恐怖、集体恐怖”行径。国际社会反对将恐怖主义作为实现某种合理目的的手段，但在客观上要对带有反侵略、反占领动机的恐怖活动加以注意，以便为对恐怖主义进行综合治理提供依据。
　　军事打恐只是隔靴搔痒，标本兼治才能正本清源。第一，国际反恐合作离不开军事合作反恐，但恐怖主义作为一种非传统安全方式，用传统的军事手段反恐，双方呈现明显的不对称性，有点大炮打蚊子的味道，显得捉襟见肘。国际恐怖主义是个体国家内部复杂矛盾的反映，必须从政治、经济、教育、国际援助和军火贸易控制等方面展开立体合作，通过促进经济社会发展、谋求社会公正、提高社会教育水平等途径手段逐渐消除导致恐怖主义产生的土壤。遗憾的是，目前国际社会在这方面的合作还刚刚起步。在这一点上，美国不光和联合国与国际社会存在争议，就是和欧洲盟国之间也存在严重分歧。欧洲国家更加强调在反恐合作中的执法合作和综合治理，反对单纯军事反恐的观点，更反对把反恐战争与伊拉克战争相提并论；美国从各方面衡量，依旧认为伊拉克战争是反恐战争的基石，坚持认为反恐战争就是一场战争。欧洲国家担心，把反恐斗争说成是“战争”只能引发对立情绪并使铲除恐怖土壤的合作努力更为艰难。第二，在军事反恐之外，当下发达国家要担负起对参与反恐合作的发展中或不发达国家的援助使命，加大支持力度。发达国家必须在遵循国际法和国际关系准则的前提下，从技术和资金上对发展中国家进行反恐合作援助，加强其反恐设施，训练其反恐力量，而不要附带任何先决条件。
　　国际反恐前路艰险，道路漫长。恐怖主义并非始于“9·11“以后，联合国和国际社会也并非在这之后才展开合作反恐。伴随经济和科技发展全球化趋势，恐怖主义活动也出现许多新的复杂发展态势。恐怖活动同时向两个极端发展，即恐怖手段的“无限多元化”和更热衷于进行大规模屠杀。红火的国际军火贸易和无节制的武器扩散等更使恐怖分子的作案成本相对低廉，但作案目标却空前广泛，破坏后果非常严重。当前，国际社会越来越面临核技术、生化技术等带来的大规模恐怖袭击的现实危险，生物毒气袭击案例已经在美国和日本发生多起，”基地“组织头目扎卡维甚至扬言已经掌握了核武器。现代信息技术和网络技术的飞速发展也使恐怖活动如虎添翼，网络恐怖可能也是未来恐怖活动的重要方式之一。国际恐怖势力也日益与国际跨国犯罪集团相互勾结。从”9·11“恐怖袭击到西班牙”3·11“爆炸案，国际恐怖主义的政治目的空前明显，各国大选、世界性体育盛会等都可能成为其影响的目的。国际社会必须要有长期反恐的心理准备。