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摘 要：城市化进程产生了丧失基本生产资料的失地农民，城乡二元结构体制下的“二元用工制度”和现实存在的“城市二元社会”使失地农民失业并且缺乏基本的就业保障。当前，失业失地农民市民化存在着制度障碍。解决这一问题的关键，在于为失业失地农民市民化提供城乡一体化的就业保障和相应的法律制度。
关键词：失业失地农民；市民化；城乡一体化；就业保障
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1003－0751(2007)03－0121－494
城市化是一国在工业化和现代化进程中不可避免的过程。在我国城市化进程中，因建设需要，大量农村集体土地被征用，有的地方甚至整建制撤销村民小组，由此产生了丧失基本生产资料的失地农民。不同年龄段的失地农民，对覆盖他们的社会保障制度有着不同的需求偏好。本文所指的失业失地农民，是那些在劳动年龄内、具有劳动能力和就业愿望的失地农民。为区别于以养老保障制度为主要保障需求的老年失地无业农民，本文没有采用“失地无业农民”的称谓，而使用了“失业失地农民”，以特别突出这一特殊群体处于劳动年龄内、具有劳动能力和就业愿望的显著特征。失地农民的社会保障问题是一个综合的系统工程，本文仅从失地农民市民化和就业保障城乡一体化的视角，对失业失地农民的就业保障问题进行探讨。
一、城乡二元结构体制下的失业失地农民问题
(一)城市化提速加剧失地农民的产生
自上世纪90年代以来，中国城市化进程进入了一个快速发展时期。统计显示，全国的城市化率已从1993年的28％提高到2004年的42％以上；农村失地人口约4300万，且近几年城市化水平以年均近2个百分点的速度增长。与此同时，国务院发展研究中心课题组提供的数据亦表明．1987年到2001年，中国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70％以上是征地。实际上，每个人都能感受到城市化的进程：几乎所有的城市都在大兴土木，城市不断地向外扩张。根据《全国土地利用总体规划纲要》预测，从2000年到2030年的30年间，我国占用的耕地将超过5450万亩，失地或部分失地的农民将超过7800万。失地农民的规模将会随着城市化的提速进一步扩大。在城市化和工业化的快速推进过程中，主要是先对城乡结合部的农用地进行征用，以满足大规模非农建设的需要。由此，因城郊土地被征用而失地的农民，成为当前失地农民中最主要的一个群体。
部分农民失地，是一个国家现代化和城市化进程中不可避免的历史现象。但是，我国工业化和城市化的最终目的，是实现经济的发展、社会的进步和人民生活水平的整体提高，是建设惠及13亿人口的全面的小康社会。因此我们更要认识到：城市化进程应当有利于农民富裕，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。土地作为农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道安全网，承担着生产资料和生存保障基础的双重功能。农民失去土地，就意味着失去重要的收入来源，同时也意味着失去重要的生活保障。如何解决好失地农民的就业保障问题，成为实现在工业化、城市化牵引下的人口与资源的重新优化组合的紧迫课题。
(二)城乡二元结构背景下城市化的副产品——失地农民失业
上个世纪50年代，为了完成工业化的原始积累，我国实行了严格的户籍管理制度和城乡二元化管理政策，由此积淀形成了当前我国独有的城乡二元结构体制。在农村，土地成为农民最主要的生产资料，土地的收益成为农民最根本最直接的收入来源。农民若失去土地，其就业领域和收入来源都必然发生非农化的重大变化。客观地看，城市化早期的失地农民失业问题并不严重。因为国家的安置方式包括了就业安置，农民能够很快在国营企业内转为工人身份。随着市场经济建设的推进，企业用工方式也随之市场化，政府再也无法把失地农民直接安置进企业。这样，城市化中期的失地农民在失去土地的同时，只是拿到一笔有限的补偿款后即面临失业。失去了土地这一最主要生产资料的农民虽已不再是严格意义上的农民，但他们也并没有成为真正意义上的市民。因为，市民主要是指那些在地域上长期居住在城市、职业上主要从事第二、三产业，并享受城市基本社会保障的人口，而失地农民户口的“农转非”，并未为其带来转化为市民的全部要素的充分实现。非农化的就业，才是实现农民向市民转换的核心和根本。
城市化的一个重要标志，就是农民市民化。然而，长期的城乡二元结构体制，催生了一个客观存在的二元用工制度。这给失地农民市民身份的转换带来了障碍。由于失地前的农民主要具有的是农业劳动技能，他们在进城就业后往往只能以轮换工、协议工或临时工的身份从事技术含量较低的重活、脏活和危险性行业，工资水平普遍远低于城镇职工平均工资水平。同时，囿于我国法治建设的现状，虽有相关的法律作原则性的规定，上述职位的用工单位或雇主实际上往往不与他们签订正式的劳动合同，进而不提供相应的医疗保险、住房公积金补贴和养老保险等社保待遇，致使这一部分劳动者与城市主流劳动者成为事实上的两种用工制度下的劳动者。即使是这样的职位，还往往具有高度的变动性，失地农民随时可能再失业。然而，在我们谈失业、就业问题时，却常常仅关注城市市民；通常所说的“再就业工程”主要针对城市下岗职工，而基本与失业失地农民无关。由于缺乏通往城市市民的用工岗位，失地农民在经济上生存于农村与城市的边缘，社会交往亦兼具农村与城市的双重特点。大部分失地农民仍认为自己是农民，对市民认同适应不良。
(三)失业失地农民市民化的制度障碍——失业失地农民的就业保障现状与问题
城乡二元结构体制在催生二元用工制度的同时，也必然促成城市二元社会的生成。在二元用工制度下，必然出现工资和各种福利的两极分化。大量失地农民极易转化为“种地无田、就业无岗、社保无份”的边缘群体。这样，失地农民在城市受到一种“非市民待遇”。
在这样一个现实存在的城市二元社会中，失地农民的就业保障问题可以主要归纳为三个方面：一是就业促进与服务制度缺失，失地农民通往城市的就业岗位缺乏有序引导。政府一次性发放征地补偿费后，失地农民的就业主要处于自生自灭状态；为数不多的就业安置，也还存在一定程度的形式化和暂时性。主要原因在于失地农民非农劳动技能的学习途径缺乏，就业培训和就业服务没有制度化的安排。二是就业保护缺乏。就业保护是指在就业过程中对劳动者劳动权益的保护，旨在实现劳动者有保障的就业。失地农民作为一个新的就业弱势群体，很多正当权益在就业中得不到保障，常常处于不利位置，遭受不公平的对待，现实生活中往往不被《劳动法》和《最低工资规定》等基本法规所覆盖。其三是失业保险保障缺位。失业保险是国家立法强制实行的对因为失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度， 是失业保障制度的重要组成部分。而在我国，目前很多地方的失地农民并没有被纳入失业保险体系中。此外，最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是非常重要的一道安全网，而目前很多地方的失地农民亦未被纳入其中。
造成此种现状的原因很多。但从源头上看，正是现有与征地相关的法律制度的不合理，使失地农民市民化的后续保障制度的建立举步维艰。我国《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这一规定的含混，导致实际征地过程中的公益和非公益目的并未加以严格的区分和区别对待。在实践中，一些商业性的项目用地，也由政府低价统一征收后转卖给商家，此其一。其二，这种征地制度很大程度上更多体现了对土地的集体所有权的认同，忽视了农民相对独立的土地使用权的经济价值；只体现了对土地资源属性的补偿，而未考虑到土地对农民的综合功能与经济价值。我国的征地补偿，主要是以农业经营收入作为补偿参照系。由于我国现阶段农业经营收入总体水平较低，土地被征地主体以极低价格拿走。其三，对于土地转用后的巨额增值收益未加以公平分配，大部分被中间商(如房地产开发商)或地方政府所获取。低价的征收和缺乏农地转用后的增值收益的分享，不仅使农民的利益受到损失，也给失地农民市民化的后续工作和就业保障的资金运行带来极大困难。
从后续制度供给上看，失地农民在拿到极为有限的征地补偿款后，没有获得进入市民生活的足够的制度支援。城镇居民的医疗保险制度、住房公积金补贴制度和养老保险制度往往与稳定的就业挂钩，在实践中均难以覆盖失地农民。更为重要的是，通向这些制度的最关键通道——就业促进与保障制度，亦未有效地向失业失地农民开通，就业保障相关法律制度的构建极度滞后。
城市的扩张只是市民化的前奏，而失地农民的市民化才是城市化的主要目标。失地农民边缘化的生存状态和就业社会保障的严重滞后乃至缺失，极易使他们萌生对城市文明和城市居民的反感情绪，容易诱发他们的思想和行为失范。这种情绪从积累到宣泄，容易形成城市的不稳定因素，甚至会影响和阻碍工业化和城市化的进程。
二、失地农民市民化的途径安排——构建城乡一体化的失业失地农民就业保障制度
从征用农民土地的制度安排开始，我国政府即进行了全面干预。这决定了我国的城市化进程属于政府主导型。由此，政府在建立城乡对接的社会保障制度方面，也应无可推卸地发挥主导作用。这要求我们首先必须打破个体主义的贫困观和施恩思想，充分认识到贫困有制度和社会结构的因素。综合考察西方社保制度发达的国家，农村社会保障制度安排也大都比一般社会保障制度推后数十年或一百余年。许多典型市场经济体制的国家，如德、法、美、加、日等，大都是到20世纪50年代方确定较系统的农民社会保障制度和办法。此外，农村社会保障制度建设的最佳机遇，大多在人均GDP处于1000—4000美元的时期。2005年，我国人均GDP已达到1700美元，社会财富极大增加。如何在经济发展的基础上促进社会全面进步，不断提高人民生活水平，保证人民共享改革发展的成果，已成为越来越突出的问题。政府建立健全失地农民就业保障机制的时机已经到来。
我们认为，建立城乡一体的就业保障制度作为就业保障制度改革的长期发展目标，必须就前期征地补偿制度的改进、就业服务、就业保护和就业保险制度的建设等几个方面进行综合考量。在构建制度体系时，还要特别注意失业失地农民和城市失业人员的特殊需要。在相关制度的设计上具有一定特殊性和过渡性的同时，力争在总体上与城市居民就业保障体系一致，以待时机成熟时城乡一体化的就业保障法律制度的建立。
(一)征地补偿制度的改进，是构建就业保障制度的重要资金来源和保障
如前所述，征地补偿标准过低、土地转用后的巨额增值收益分配不公等原因，使后续就业保障制度的构建存在巨大资金障碍。要消除目前不合理的状况，就必须改革现行有关征地补偿和安置办法，为建立失地农民社会保障基金提供法律上的依据。首先，征地应严格区分公共利益和非公共利益目的，并分别采用不同的征地补偿和安置标准。为公共利益征用土地的，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费；为非公共利益占用农民集体土地的，应引入谈判机制，即由用地单位和农民、农民集体自行谈判确定补偿安置费，使属于农民部分的土地转用增值成为建立农民社会保障基金的主要来源。其次，在对土地进行征用时，要充分考虑到土地对农民所具有的多种保障功能。除了按现行市场价对土地进行评估外，还要考虑土地的潜在收益、未来土地增值以及农民因失去土地的其它各项间接损失(如就业、住宅、基本生活及社会保障等的丧失)，将失地农民自谋职业补助、养老和医疗保险补偿等内容包括进去。同时，针对征地补偿的短期性，为防止农民将土地补偿费耗尽后失去依靠，政府可将土地补偿收益增加部分用于设立失地农民社会保障专项基金。为扩大基金来源、增强专项基金的保障功能，可考虑采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”为主的方式予以筹集。并建立健全农民社会保障专项基金的监督和管理机制，确保被征地农民基本生活保障基金安全运营和实现保值增值。上述内容可考虑首先在地方上以《办法》或《规定》的方式予以试行。
(二)构建以就业服务、就业保护和就业保险为主体内容的一体化就业保障制度
有了专项基金的保障，失业失地农民的后续就业保障制度的建设方成为可能。依据失业失地农民的就业保障需求特征，我们认为，应构建以就业服务制度、就业保护制度和就业保险与救助制度为主体内容的、与城市居民就业保障体系具有高度可融合性的一体化就业保障制度。基于当今世界失业保障制度的功能出现从对失业者提供救济为重点向帮助失业者重新就业为重点的转化，以促进就业为中心的就业服务制度，成为城乡一体化就业保障制度的重心。
首先是建立以促进就业为中心的就业服务制度。失业失地农民就业中的根本问题在于就业岗位能否增加，难点在于其非农劳动技能的获得和市场竞争观念的树立。前者主要依赖于经济的发展和二、三产业的繁荣；对于后者，过去的主流观点往往过多地归咎于农民自身个人素质低下，不适应城市社会和市场经济等。我们认为，农民从最初的教育资源的享有上就处于弱势，在市民身份转化中他们亦处于被动，因而在农民个人素质问题的解决上政府亦应承担一定责任。为此，必须建立政府主导的、切合失业失地农民特殊需求的、以就业技能培训为重心的就业促进制度。主要有以下方面：
(1)建立就业型企业的认定、优惠与扶持制度。推进农民市民化、城乡一体化，需要大量的非农就业岗位。实践证明，中小企业等劳动密集型企业，在解决劳动力特别是农村劳动力就业方面有着较大的优势，可在相当长时期内成为增 加失地农民就业的主要渠道。因此，应当建立相应制度，对较多吸纳失地农民就业的劳动密集型企业给予应有的优惠与扶持。其中，可主要考虑税收优惠和专项补贴制度。法律应当明确规定，此类中小企业与个体经济可以获得税收优惠、专项补贴等的特别保护。当然，这些援助办法同样需要有严格的限制性条件，此即需以就业型企业的认定为前提。立法的正向引导，将促进劳动密集型企业吸收更多的失地农民从事二、三产业。
(2)建立贴合失业失地农民特殊需求的非农劳动技能培训制度。建立政府主导、社会参与的就业培训机制，充分调动劳动保障、社会团体等有关部门和行业现有培训基地的参与，同时鼓励企业进行岗位培训和民办培训机构参与培训。基于如前所述的政府责任和专项基金的支持，此种培训应以免费为宜。可考虑实行“再就业培训券”制度：失地农民被征地后即发给培训券，获得参加免费培训的权利。培训单位则可凭培训券从政府那里间接获得培训补贴。在培训中应特别强调和注重培训目的的双重性——即重新就业与个人持续的职业发展，避免再就业后迅速重新失业；可采取定单培训和意向培训等多种方式进行，即针对用工企业的用工需求、农民的技能需求和就业愿望，有选择性地组织技能培训，以利实现再就业；在培训的同时，还要重视对受训者开展咨询与指导工作，要特别考虑失地农民市民身份转化过程中的心理状态转变；此外，为激发失地农民参加再就业培训的积极性，可将培训与就业推荐挂钩，以促进失地农民传统就业观念的改变和非农技能培训制度的推行，并在适当的时候将上述内容通过立法加以制度化。
(3)建立自主创业扶持和自主就业服务制度。在发展再就业培训的同时，我们还应看到，只有在岗位增加的情况下，再就业培训对整体失业人员来说才具有真正的就业实际价值。应鼓励支持失地农民自主创业，并加强相关扶持制度的建设。对具备条件的失地农民，在引导其利用征地补偿金和自有资金自主创业的同时，可通过小额贷款、税收优惠等多种扶持政策，把创业或自我雇佣作为一项重要的就业目标来实施，并建立在工商登记、用地等方面与城市下岗职工同等优惠条件的法律制度，以提高失地农民从事个体私营经济的积极性和成功率。在扶持自主创业的同时，积极建设自主就业服务制度：对自谋职业的失地农民，参照下岗失业职工的办法，办理《再就业优惠证》，将其纳入城镇失业登记管理范畴，享受与企业下岗职工同等的再就业优惠政策；建立并完善基层就业服务网络，为失地农民提供及时的就业信息和中介服务；定期举办劳动力市场，免费进行职业推荐和介绍，积极组织劳务输出，实现异地就业。
我们注意到，我国已于2003年下半年启动《就业促进法》的起草工作，几年来数易其稿，该法的出台现正处在最后酝酿阶段。我们认为，《就业促进法》应在充分考虑失地农民需求特征的基础上，把失业失地农民的就业促进与保障问题纳入到城乡一体化的就业促进体系中去，以防止其过早陷入不能满足时代需求的窘境。
其次是建立向新弱势群体倾斜的就业保护制度。以失地农民为主的新就业弱势群体，在就业中很多正当的权益得不到保障，常常处于不利位置。国家应当建立向新就业弱势群体倾斜的就业保护制度，保障他们在就业过程中处于公平的地位，以实现有保障的就业。具体来说，一是要从立法上明确打破劳动力市场的分割，维护全国劳动力市场的一体化，确立城乡劳动者平等的劳动权；二是应明确用工单位责任，提高用工单位与就业弱势群体的劳动合同签订率和履行率；三是要切实保护就业弱势群体的职业安全权，督促就业弱势群体工伤保险、医疗保险和最低工资保护待遇的执行。对于那些在弱势群体就业保护方面有良好行为的企业，进行奖励或补贴资格的优先认定；而对于违反就业保护制度的企业，则给予相应的行政处罚。只有制订相关实施细则，将上述行政处罚措施和行政激励措施制度化并具备可操作性，才能达到充分保护就业弱势群体合法劳动权益的目的。
最后是失业保险和救助制度。当今，西方各国政府已将失业保障制度的重心逐渐从福利转向工作(From Welfare toWork)。就我国而言，失业保险和救助制度本身尚处在建立和完善过程中，制度构建尚待加强。目前，很多地方的失地农民并未被制度化地纳入这一体系。因此，我们还要重视加强对失地农民失业保险和救助制度等基本福利制度的建设。处于失业中的失地农民因为失去土地，角色和身份发生了变化，理应享有相应的失业保险。法律在规范参加失业保险对象的条件与范围、失业保险基金的筹集与管理、失业保险基金对失业者的救助制度时，必须把失业失地农民纳入其中。最低生活保障制度，是一种解决贫困问题的补救机制。建立针对失地农民的社会救助制度，有助于解决那些个人能力较低、家庭处于困难状态的失地农民的后顾之忧，是其它就业保障制度得以推行的基础。基于某些省市已将失地农民纳入城市居民失业保险和社会救助的实践，可以考虑通过立法，将符合条件的失地农民全部纳入城市低保体系，享受与城市居民同等的失业保险和最低生活保障。
参考文献
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[6]四川失地农民安置经验推广[EB/OL]http://www.newssc.crg四川新闻网2006－11－16．
责任编辑：行 健
基金项目：国家社会科学基金西部项目《重庆失地农民社会保障制度研究》(06XFX008)的阶段性成果。
作者简介：赵爽，女，白族，西南政法大学经济法学院博士研究生，重庆科技学院讲师。
关键词：失业失地农民；市民化；城乡一体化；就业保障
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1003－0751(2007)03－0121－494
城市化是一国在工业化和现代化进程中不可避免的过程。在我国城市化进程中，因建设需要，大量农村集体土地被征用，有的地方甚至整建制撤销村民小组，由此产生了丧失基本生产资料的失地农民。不同年龄段的失地农民，对覆盖他们的社会保障制度有着不同的需求偏好。本文所指的失业失地农民，是那些在劳动年龄内、具有劳动能力和就业愿望的失地农民。为区别于以养老保障制度为主要保障需求的老年失地无业农民，本文没有采用“失地无业农民”的称谓，而使用了“失业失地农民”，以特别突出这一特殊群体处于劳动年龄内、具有劳动能力和就业愿望的显著特征。失地农民的社会保障问题是一个综合的系统工程，本文仅从失地农民市民化和就业保障城乡一体化的视角，对失业失地农民的就业保障问题进行探讨。
一、城乡二元结构体制下的失业失地农民问题
(一)城市化提速加剧失地农民的产生
自上世纪90年代以来，中国城市化进程进入了一个快速发展时期。统计显示，全国的城市化率已从1993年的28％提高到2004年的42％以上；农村失地人口约4300万，且近几年城市化水平以年均近2个百分点的速度增长。与此同时，国务院发展研究中心课题组提供的数据亦表明．1987年到2001年，中国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70％以上是征地。实际上，每个人都能感受到城市化的进程：几乎所有的城市都在大兴土木，城市不断地向外扩张。根据《全国土地利用总体规划纲要》预测，从2000年到2030年的30年间，我国占用的耕地将超过5450万亩，失地或部分失地的农民将超过7800万。失地农民的规模将会随着城市化的提速进一步扩大。在城市化和工业化的快速推进过程中，主要是先对城乡结合部的农用地进行征用，以满足大规模非农建设的需要。由此，因城郊土地被征用而失地的农民，成为当前失地农民中最主要的一个群体。
部分农民失地，是一个国家现代化和城市化进程中不可避免的历史现象。但是，我国工业化和城市化的最终目的，是实现经济的发展、社会的进步和人民生活水平的整体提高，是建设惠及13亿人口的全面的小康社会。因此我们更要认识到：城市化进程应当有利于农民富裕，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。土地作为农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道安全网，承担着生产资料和生存保障基础的双重功能。农民失去土地，就意味着失去重要的收入来源，同时也意味着失去重要的生活保障。如何解决好失地农民的就业保障问题，成为实现在工业化、城市化牵引下的人口与资源的重新优化组合的紧迫课题。
(二)城乡二元结构背景下城市化的副产品——失地农民失业
上个世纪50年代，为了完成工业化的原始积累，我国实行了严格的户籍管理制度和城乡二元化管理政策，由此积淀形成了当前我国独有的城乡二元结构体制。在农村，土地成为农民最主要的生产资料，土地的收益成为农民最根本最直接的收入来源。农民若失去土地，其就业领域和收入来源都必然发生非农化的重大变化。客观地看，城市化早期的失地农民失业问题并不严重。因为国家的安置方式包括了就业安置，农民能够很快在国营企业内转为工人身份。随着市场经济建设的推进，企业用工方式也随之市场化，政府再也无法把失地农民直接安置进企业。这样，城市化中期的失地农民在失去土地的同时，只是拿到一笔有限的补偿款后即面临失业。失去了土地这一最主要生产资料的农民虽已不再是严格意义上的农民，但他们也并没有成为真正意义上的市民。因为，市民主要是指那些在地域上长期居住在城市、职业上主要从事第二、三产业，并享受城市基本社会保障的人口，而失地农民户口的“农转非”，并未为其带来转化为市民的全部要素的充分实现。非农化的就业，才是实现农民向市民转换的核心和根本。
城市化的一个重要标志，就是农民市民化。然而，长期的城乡二元结构体制，催生了一个客观存在的二元用工制度。这给失地农民市民身份的转换带来了障碍。由于失地前的农民主要具有的是农业劳动技能，他们在进城就业后往往只能以轮换工、协议工或临时工的身份从事技术含量较低的重活、脏活和危险性行业，工资水平普遍远低于城镇职工平均工资水平。同时，囿于我国法治建设的现状，虽有相关的法律作原则性的规定，上述职位的用工单位或雇主实际上往往不与他们签订正式的劳动合同，进而不提供相应的医疗保险、住房公积金补贴和养老保险等社保待遇，致使这一部分劳动者与城市主流劳动者成为事实上的两种用工制度下的劳动者。即使是这样的职位，还往往具有高度的变动性，失地农民随时可能再失业。然而，在我们谈失业、就业问题时，却常常仅关注城市市民；通常所说的“再就业工程”主要针对城市下岗职工，而基本与失业失地农民无关。由于缺乏通往城市市民的用工岗位，失地农民在经济上生存于农村与城市的边缘，社会交往亦兼具农村与城市的双重特点。大部分失地农民仍认为自己是农民，对市民认同适应不良。
(三)失业失地农民市民化的制度障碍——失业失地农民的就业保障现状与问题
城乡二元结构体制在催生二元用工制度的同时，也必然促成城市二元社会的生成。在二元用工制度下，必然出现工资和各种福利的两极分化。大量失地农民极易转化为“种地无田、就业无岗、社保无份”的边缘群体。这样，失地农民在城市受到一种“非市民待遇”。
在这样一个现实存在的城市二元社会中，失地农民的就业保障问题可以主要归纳为三个方面：一是就业促进与服务制度缺失，失地农民通往城市的就业岗位缺乏有序引导。政府一次性发放征地补偿费后，失地农民的就业主要处于自生自灭状态；为数不多的就业安置，也还存在一定程度的形式化和暂时性。主要原因在于失地农民非农劳动技能的学习途径缺乏，就业培训和就业服务没有制度化的安排。二是就业保护缺乏。就业保护是指在就业过程中对劳动者劳动权益的保护，旨在实现劳动者有保障的就业。失地农民作为一个新的就业弱势群体，很多正当权益在就业中得不到保障，常常处于不利位置，遭受不公平的对待，现实生活中往往不被《劳动法》和《最低工资规定》等基本法规所覆盖。其三是失业保险保障缺位。失业保险是国家立法强制实行的对因为失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度， 是失业保障制度的重要组成部分。而在我国，目前很多地方的失地农民并没有被纳入失业保险体系中。此外，最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是非常重要的一道安全网，而目前很多地方的失地农民亦未被纳入其中。
造成此种现状的原因很多。但从源头上看，正是现有与征地相关的法律制度的不合理，使失地农民市民化的后续保障制度的建立举步维艰。我国《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这一规定的含混，导致实际征地过程中的公益和非公益目的并未加以严格的区分和区别对待。在实践中，一些商业性的项目用地，也由政府低价统一征收后转卖给商家，此其一。其二，这种征地制度很大程度上更多体现了对土地的集体所有权的认同，忽视了农民相对独立的土地使用权的经济价值；只体现了对土地资源属性的补偿，而未考虑到土地对农民的综合功能与经济价值。我国的征地补偿，主要是以农业经营收入作为补偿参照系。由于我国现阶段农业经营收入总体水平较低，土地被征地主体以极低价格拿走。其三，对于土地转用后的巨额增值收益未加以公平分配，大部分被中间商(如房地产开发商)或地方政府所获取。低价的征收和缺乏农地转用后的增值收益的分享，不仅使农民的利益受到损失，也给失地农民市民化的后续工作和就业保障的资金运行带来极大困难。
从后续制度供给上看，失地农民在拿到极为有限的征地补偿款后，没有获得进入市民生活的足够的制度支援。城镇居民的医疗保险制度、住房公积金补贴制度和养老保险制度往往与稳定的就业挂钩，在实践中均难以覆盖失地农民。更为重要的是，通向这些制度的最关键通道——就业促进与保障制度，亦未有效地向失业失地农民开通，就业保障相关法律制度的构建极度滞后。
城市的扩张只是市民化的前奏，而失地农民的市民化才是城市化的主要目标。失地农民边缘化的生存状态和就业社会保障的严重滞后乃至缺失，极易使他们萌生对城市文明和城市居民的反感情绪，容易诱发他们的思想和行为失范。这种情绪从积累到宣泄，容易形成城市的不稳定因素，甚至会影响和阻碍工业化和城市化的进程。
二、失地农民市民化的途径安排——构建城乡一体化的失业失地农民就业保障制度
从征用农民土地的制度安排开始，我国政府即进行了全面干预。这决定了我国的城市化进程属于政府主导型。由此，政府在建立城乡对接的社会保障制度方面，也应无可推卸地发挥主导作用。这要求我们首先必须打破个体主义的贫困观和施恩思想，充分认识到贫困有制度和社会结构的因素。综合考察西方社保制度发达的国家，农村社会保障制度安排也大都比一般社会保障制度推后数十年或一百余年。许多典型市场经济体制的国家，如德、法、美、加、日等，大都是到20世纪50年代方确定较系统的农民社会保障制度和办法。此外，农村社会保障制度建设的最佳机遇，大多在人均GDP处于1000—4000美元的时期。2005年，我国人均GDP已达到1700美元，社会财富极大增加。如何在经济发展的基础上促进社会全面进步，不断提高人民生活水平，保证人民共享改革发展的成果，已成为越来越突出的问题。政府建立健全失地农民就业保障机制的时机已经到来。
我们认为，建立城乡一体的就业保障制度作为就业保障制度改革的长期发展目标，必须就前期征地补偿制度的改进、就业服务、就业保护和就业保险制度的建设等几个方面进行综合考量。在构建制度体系时，还要特别注意失业失地农民和城市失业人员的特殊需要。在相关制度的设计上具有一定特殊性和过渡性的同时，力争在总体上与城市居民就业保障体系一致，以待时机成熟时城乡一体化的就业保障法律制度的建立。
(一)征地补偿制度的改进，是构建就业保障制度的重要资金来源和保障
如前所述，征地补偿标准过低、土地转用后的巨额增值收益分配不公等原因，使后续就业保障制度的构建存在巨大资金障碍。要消除目前不合理的状况，就必须改革现行有关征地补偿和安置办法，为建立失地农民社会保障基金提供法律上的依据。首先，征地应严格区分公共利益和非公共利益目的，并分别采用不同的征地补偿和安置标准。为公共利益征用土地的，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费；为非公共利益占用农民集体土地的，应引入谈判机制，即由用地单位和农民、农民集体自行谈判确定补偿安置费，使属于农民部分的土地转用增值成为建立农民社会保障基金的主要来源。其次，在对土地进行征用时，要充分考虑到土地对农民所具有的多种保障功能。除了按现行市场价对土地进行评估外，还要考虑土地的潜在收益、未来土地增值以及农民因失去土地的其它各项间接损失(如就业、住宅、基本生活及社会保障等的丧失)，将失地农民自谋职业补助、养老和医疗保险补偿等内容包括进去。同时，针对征地补偿的短期性，为防止农民将土地补偿费耗尽后失去依靠，政府可将土地补偿收益增加部分用于设立失地农民社会保障专项基金。为扩大基金来源、增强专项基金的保障功能，可考虑采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”为主的方式予以筹集。并建立健全农民社会保障专项基金的监督和管理机制，确保被征地农民基本生活保障基金安全运营和实现保值增值。上述内容可考虑首先在地方上以《办法》或《规定》的方式予以试行。
(二)构建以就业服务、就业保护和就业保险为主体内容的一体化就业保障制度
有了专项基金的保障，失业失地农民的后续就业保障制度的建设方成为可能。依据失业失地农民的就业保障需求特征，我们认为，应构建以就业服务制度、就业保护制度和就业保险与救助制度为主体内容的、与城市居民就业保障体系具有高度可融合性的一体化就业保障制度。基于当今世界失业保障制度的功能出现从对失业者提供救济为重点向帮助失业者重新就业为重点的转化，以促进就业为中心的就业服务制度，成为城乡一体化就业保障制度的重心。
首先是建立以促进就业为中心的就业服务制度。失业失地农民就业中的根本问题在于就业岗位能否增加，难点在于其非农劳动技能的获得和市场竞争观念的树立。前者主要依赖于经济的发展和二、三产业的繁荣；对于后者，过去的主流观点往往过多地归咎于农民自身个人素质低下，不适应城市社会和市场经济等。我们认为，农民从最初的教育资源的享有上就处于弱势，在市民身份转化中他们亦处于被动，因而在农民个人素质问题的解决上政府亦应承担一定责任。为此，必须建立政府主导的、切合失业失地农民特殊需求的、以就业技能培训为重心的就业促进制度。主要有以下方面：
(1)建立就业型企业的认定、优惠与扶持制度。推进农民市民化、城乡一体化，需要大量的非农就业岗位。实践证明，中小企业等劳动密集型企业，在解决劳动力特别是农村劳动力就业方面有着较大的优势，可在相当长时期内成为增 加失地农民就业的主要渠道。因此，应当建立相应制度，对较多吸纳失地农民就业的劳动密集型企业给予应有的优惠与扶持。其中，可主要考虑税收优惠和专项补贴制度。法律应当明确规定，此类中小企业与个体经济可以获得税收优惠、专项补贴等的特别保护。当然，这些援助办法同样需要有严格的限制性条件，此即需以就业型企业的认定为前提。立法的正向引导，将促进劳动密集型企业吸收更多的失地农民从事二、三产业。
(2)建立贴合失业失地农民特殊需求的非农劳动技能培训制度。建立政府主导、社会参与的就业培训机制，充分调动劳动保障、社会团体等有关部门和行业现有培训基地的参与，同时鼓励企业进行岗位培训和民办培训机构参与培训。基于如前所述的政府责任和专项基金的支持，此种培训应以免费为宜。可考虑实行“再就业培训券”制度：失地农民被征地后即发给培训券，获得参加免费培训的权利。培训单位则可凭培训券从政府那里间接获得培训补贴。在培训中应特别强调和注重培训目的的双重性——即重新就业与个人持续的职业发展，避免再就业后迅速重新失业；可采取定单培训和意向培训等多种方式进行，即针对用工企业的用工需求、农民的技能需求和就业愿望，有选择性地组织技能培训，以利实现再就业；在培训的同时，还要重视对受训者开展咨询与指导工作，要特别考虑失地农民市民身份转化过程中的心理状态转变；此外，为激发失地农民参加再就业培训的积极性，可将培训与就业推荐挂钩，以促进失地农民传统就业观念的改变和非农技能培训制度的推行，并在适当的时候将上述内容通过立法加以制度化。
(3)建立自主创业扶持和自主就业服务制度。在发展再就业培训的同时，我们还应看到，只有在岗位增加的情况下，再就业培训对整体失业人员来说才具有真正的就业实际价值。应鼓励支持失地农民自主创业，并加强相关扶持制度的建设。对具备条件的失地农民，在引导其利用征地补偿金和自有资金自主创业的同时，可通过小额贷款、税收优惠等多种扶持政策，把创业或自我雇佣作为一项重要的就业目标来实施，并建立在工商登记、用地等方面与城市下岗职工同等优惠条件的法律制度，以提高失地农民从事个体私营经济的积极性和成功率。在扶持自主创业的同时，积极建设自主就业服务制度：对自谋职业的失地农民，参照下岗失业职工的办法，办理《再就业优惠证》，将其纳入城镇失业登记管理范畴，享受与企业下岗职工同等的再就业优惠政策；建立并完善基层就业服务网络，为失地农民提供及时的就业信息和中介服务；定期举办劳动力市场，免费进行职业推荐和介绍，积极组织劳务输出，实现异地就业。
我们注意到，我国已于2003年下半年启动《就业促进法》的起草工作，几年来数易其稿，该法的出台现正处在最后酝酿阶段。我们认为，《就业促进法》应在充分考虑失地农民需求特征的基础上，把失业失地农民的就业促进与保障问题纳入到城乡一体化的就业促进体系中去，以防止其过早陷入不能满足时代需求的窘境。
其次是建立向新弱势群体倾斜的就业保护制度。以失地农民为主的新就业弱势群体，在就业中很多正当的权益得不到保障，常常处于不利位置。国家应当建立向新就业弱势群体倾斜的就业保护制度，保障他们在就业过程中处于公平的地位，以实现有保障的就业。具体来说，一是要从立法上明确打破劳动力市场的分割，维护全国劳动力市场的一体化，确立城乡劳动者平等的劳动权；二是应明确用工单位责任，提高用工单位与就业弱势群体的劳动合同签订率和履行率；三是要切实保护就业弱势群体的职业安全权，督促就业弱势群体工伤保险、医疗保险和最低工资保护待遇的执行。对于那些在弱势群体就业保护方面有良好行为的企业，进行奖励或补贴资格的优先认定；而对于违反就业保护制度的企业，则给予相应的行政处罚。只有制订相关实施细则，将上述行政处罚措施和行政激励措施制度化并具备可操作性，才能达到充分保护就业弱势群体合法劳动权益的目的。
最后是失业保险和救助制度。当今，西方各国政府已将失业保障制度的重心逐渐从福利转向工作(From Welfare toWork)。就我国而言，失业保险和救助制度本身尚处在建立和完善过程中，制度构建尚待加强。目前，很多地方的失地农民并未被制度化地纳入这一体系。因此，我们还要重视加强对失地农民失业保险和救助制度等基本福利制度的建设。处于失业中的失地农民因为失去土地，角色和身份发生了变化，理应享有相应的失业保险。法律在规范参加失业保险对象的条件与范围、失业保险基金的筹集与管理、失业保险基金对失业者的救助制度时，必须把失业失地农民纳入其中。最低生活保障制度，是一种解决贫困问题的补救机制。建立针对失地农民的社会救助制度，有助于解决那些个人能力较低、家庭处于困难状态的失地农民的后顾之忧，是其它就业保障制度得以推行的基础。基于某些省市已将失地农民纳入城市居民失业保险和社会救助的实践，可以考虑通过立法，将符合条件的失地农民全部纳入城市低保体系，享受与城市居民同等的失业保险和最低生活保障。
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责任编辑：行 健
基金项目：国家社会科学基金西部项目《重庆失地农民社会保障制度研究》(06XFX008)的阶段性成果。
作者简介：赵爽，女，白族，西南政法大学经济法学院博士研究生，重庆科技学院讲师。