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摘要：财政资金专户为财政专项资金高效利用提供了很大方便，但随着专户资金余额的逐年增长，一些腐败现象应运而生，为财政专户监督和管理工作带来严峻挑战。本文以邵阳为例对财政专户开立、资金存量和流量进行分析，揭示当前财政专户管理存在“多头开户”、“资金利用率低”以及“弱化预算监督”等诸多问题，并提出严格开户准入制、完善资金管理体制及提升国库职权等建议。
关键词：账户管理；财政专户；问题及对策
财政资金专户是财政部门用于管理预算内、预算外专项资金的专用账户，为部分财政资金高效利用提供较大方便。随着国家税费体制改革的不断深入和社会保障机制的不断完善，国家对地方财政的各种专项转移支付逐年增加，专户资金余额也逐年增长。邵阳市地处湘西南，所辖八县三区一市，总面积20876平方公里，总人口735万人，属贫困落后地区，农业所占比重高、工业化水平低、城市化水平低和经济外向度低。2009年末，邵阳市地区生产总值600.7亿元，占湖南省总量的4.6%，全市财政总收入39.6亿元，占全省总量的2.8%，财政较为困难，严重依赖上级财政转移支付。2010年3月，邵阳中支组织人员对邵阳市区财政资金账户开立和使用情况进行地毯式调查发现，尽管财力严重不足，财政资金专户开设却较多、资金余额大，管理运作不规范。
一、专户开设及使用基本情况
截至2010年2月末，邵阳市本级及三区共4家财政机构共开立账户**个（见表1），平均每家财政开设**个账户，资金性质有工资资金、社保资金、国债资金、支农资金、扶贫资金、税收收入、预算外收入、改制资金等。财政资金账户开户行囊括市内各金融机构，包括农发行、工行、农行、中行、建行、市城信社、城郊农信社和中心农信社等8家行社下设的57个分支网点。
（一）开户主要依据是地方政府文件和上级财政文件。对248家专户开户文件依据进行统计（见表2），开户依据基本分三类：各财政社保基金、支农资金、扶贫资金基本上是依据省以上财政部门文件开设，双清、大祥以及北塔三区乡镇所开设的经费支出户、工资统发户、收入汇缴户、区级结算户以及一般预算户主要依据是当地政府文件；而单位基建、清理“二会一部”、税收过渡户等主要依据是其他部门文件。
（二）专户开设随意性大，稳定性差。财政专户是各银行争取的重中之重。据调查了解，财政资金专户开户行选择往往取决于二方面：一是个人关系，这也决定了双方一旦有人事变动，就会出现“人走户走”情况，或者是专项资金撤离，形成久悬账户；二是开户行给地方政府的项目融资程度，融资多的财政账户开户数及资金存量就多。
（三）账户开设多头、分散。调查发现，资财政资金管理较为分散，账户开设多、资金少，有些账户的核算内容交叉重复。如北塔区**乡、大祥区**镇、**乡等乡镇财政所在不同的农村信用社、城市信用社或国有商业银行等开立5－6个账户。
（四）账户开设相对集中在信用社。调查显示，邵阳财政专户开设在开户银行选择上呈现二个集中:一是集中于邵阳市城市信用社。在市区**户财政专户中，有**户开在邵阳市城市信用社，占总量的36.3%，而在中国银行开设的专户仅有**个，占总量的1.6%，财政专户开设明显集中于城信社（见图1）。二是集中于个别营业部。如在邵阳城市信用社广场营业部开设**户，占总量的17.3%，建行邵阳宝城支行开设**户，占总量的13.3%。
（五）账户资金流量大、存量高。据初步统计，2009年邵阳市区4家财政开设的**个专户资金流量高达**亿元，其中累计收入**亿元，支出**亿元。截止到2010年2月末，财政账户余额合计达**亿元（见表3），户均余额**万元，其中留有余额最多的是社保资金，高达**亿元（见表4）。财政资金账户余额相当于同期市本级及三区在国库存款的40%。
表3：邵阳市区财政账户余额分开户行统计（略）
表4：邵阳市区财政账户分资金性质统计（略）
二、专户管理面临的主要问题
（一）财政专户多而散严重弱化人大预算监督。一方面，专户虽是依据地方政府文件和上级财政文件而开设的，但因现行账户管理规定局限，基层央行对专户开设难把关；另一方面，各商业银行都想揽到财政资金，地方政府也有意识将其专户开设与资金存储多少与各商业银行支持地方经济发展融资额相挂钩，造成专户开设的随意性大、稳定性差，导致了财政专户开设多头散乱。财政专户过多开设使得预算资金不断从国库流往商业银行沉淀下来，影响预算支出的真实性，也不利于地方政府和人大对预算进行管理和监督；收入也往往能够通过专户暂时隐蔽下来，人为地左右全年预算收入任务完成。
(二)财政专户资金对银行金融机构的流动性影响大。从邵阳调查情况来看，当地财政基于其是地方性银行出资人，开设财政资金专户更多选择地方性银行、信用社，以扶持地方性金融机构发展。调查显示，邵阳财政专户开设主要集中于邵阳市城市信用社。在市区财政专户中，有36.3%的户开在邵阳市城市信用社，而在中国银行开设的专户仅有**个，占总量的1.6%。专户资金一旦集中使用，对地方性银行的流动性构成较大影响，并可能造成支付风险。
(三)专项资金流量大存量高，降低资金利用率。邵阳市财政专户资金流量大存量高，资金沉淀严重。据初步统计，财政专户余额相当于同期市本级及三区在国库存款的40%。而被转出的专项资金监督处于“空白”地带，弱化了央行对财政资金使用的监督权。调查发现，受当地经济落后的限制，在工作中，财政专户在“灵活调剂、资金融通”的幌子下，将“专款专用”变成了“专用专款”，有的县将非常有限的专项资金以日常办公费、招待费和外出考察费用等项目违法违规挪用,造成了财政专项资金的严重浪费。
（四）专户资金管理散乱，弱化央行经理国库职能。各专户商业银行经常把大量的资金一次性从金库拨出至其专户，然后逐笔拨给用款单位，形成典型的“二级国库”；调查发现，个别专项资金存在截留，预算收入划缴不及时和商业银行逃避财政性存款缴存的情况，有悖于《国家金库条例》《财政国库体制改革管理办法》对央行管理财政资金和账户的定位和国库单一账户制原则,对国库部门统计分析地方收支情况和人民银行货币政策的实施造成较大的负面影响。
三、政策建议
（一）严格开户准入制。各级人民银行会计部门、国库部门要从维护《人民币银行结算账户管理办法》严肃性的角度，加强协调配合，对财政专户开户管理，建议在开立财政资金专户时必须经国库部门先行审核后，再由会计部门审批开户，形成内部管理合力。
（二）完善资金管理体制。要将预算内、外资金全部纳入国库管理，将政府的全部财政性资金（包括政府预算资金和预算外资金）集中在国库，全面推行以国库单一账户为基础、人民银行直接支付为主要方式的资金缴拨制度，要支持地方财政资金的保值、增值需要，大力开展国库现金运作，努力提高财政资金使用效益，促进财政专户资金从商业银行回流国库，不断推进财政国库管理制度改革深化。
（三）提升央行国库职权。一是从体制上，进一步完善《预算法》、《国家金库条例》及其实施细则等相关法律法规，明确人行国库部门依法经理国库的法律地位，强化国库监管权利，丰富国库监管内容。并在法律层面上，出台明晰的财政资金账户管理条例，对其设立、使用、监督、罚则等予以明确规定。二是从宣传上，从上而下有组织、分步聚地宣传央行国库工作，特别是有针对性对地方政府、人大领导干部的宣传，实在地为各级政府提高优质国库服务，为各级人大做好预算执行监督、信息反馈工作，提高央行国库工作在地方政府、人大中的地位。三是在行动中，在加强对“收”这条线管理的同时,进一步加强对“支”这条线的管理,明确资金的支出范围、支出项目和支出标准。对实行收支脱钩的单位和部门，统一由同级财政部门按照其履行职能需要核定的预算予以及时拨付。规定上解下拨的资金必须通过各级财政逐级结算，防止截留、挪用及逃避政府调控的现象发生。严把财政资金的支拨关，尤其对拨给财政部门开设在金融机构专户的资金更应严格审核，对不合规的拨款坚决拒绝办理；并建议对TBS系统增加预算单位账户数据与人民银行账户管理系统自动核对功能，提高国库支出的准确性。
课题组长：何小平
成员：曾纪秀、刘 成、谢晓梅
执笔：曾纪秀、刘 成
关键词：账户管理；财政专户；问题及对策
财政资金专户是财政部门用于管理预算内、预算外专项资金的专用账户，为部分财政资金高效利用提供较大方便。随着国家税费体制改革的不断深入和社会保障机制的不断完善，国家对地方财政的各种专项转移支付逐年增加，专户资金余额也逐年增长。邵阳市地处湘西南，所辖八县三区一市，总面积20876平方公里，总人口735万人，属贫困落后地区，农业所占比重高、工业化水平低、城市化水平低和经济外向度低。2009年末，邵阳市地区生产总值600.7亿元，占湖南省总量的4.6%，全市财政总收入39.6亿元，占全省总量的2.8%，财政较为困难，严重依赖上级财政转移支付。2010年3月，邵阳中支组织人员对邵阳市区财政资金账户开立和使用情况进行地毯式调查发现，尽管财力严重不足，财政资金专户开设却较多、资金余额大，管理运作不规范。
一、专户开设及使用基本情况
截至2010年2月末，邵阳市本级及三区共4家财政机构共开立账户**个（见表1），平均每家财政开设**个账户，资金性质有工资资金、社保资金、国债资金、支农资金、扶贫资金、税收收入、预算外收入、改制资金等。财政资金账户开户行囊括市内各金融机构，包括农发行、工行、农行、中行、建行、市城信社、城郊农信社和中心农信社等8家行社下设的57个分支网点。
（一）开户主要依据是地方政府文件和上级财政文件。对248家专户开户文件依据进行统计（见表2），开户依据基本分三类：各财政社保基金、支农资金、扶贫资金基本上是依据省以上财政部门文件开设，双清、大祥以及北塔三区乡镇所开设的经费支出户、工资统发户、收入汇缴户、区级结算户以及一般预算户主要依据是当地政府文件；而单位基建、清理“二会一部”、税收过渡户等主要依据是其他部门文件。
（二）专户开设随意性大，稳定性差。财政专户是各银行争取的重中之重。据调查了解，财政资金专户开户行选择往往取决于二方面：一是个人关系，这也决定了双方一旦有人事变动，就会出现“人走户走”情况，或者是专项资金撤离，形成久悬账户；二是开户行给地方政府的项目融资程度，融资多的财政账户开户数及资金存量就多。
（三）账户开设多头、分散。调查发现，资财政资金管理较为分散，账户开设多、资金少，有些账户的核算内容交叉重复。如北塔区**乡、大祥区**镇、**乡等乡镇财政所在不同的农村信用社、城市信用社或国有商业银行等开立5－6个账户。
（四）账户开设相对集中在信用社。调查显示，邵阳财政专户开设在开户银行选择上呈现二个集中:一是集中于邵阳市城市信用社。在市区**户财政专户中，有**户开在邵阳市城市信用社，占总量的36.3%，而在中国银行开设的专户仅有**个，占总量的1.6%，财政专户开设明显集中于城信社（见图1）。二是集中于个别营业部。如在邵阳城市信用社广场营业部开设**户，占总量的17.3%，建行邵阳宝城支行开设**户，占总量的13.3%。
（五）账户资金流量大、存量高。据初步统计，2009年邵阳市区4家财政开设的**个专户资金流量高达**亿元，其中累计收入**亿元，支出**亿元。截止到2010年2月末，财政账户余额合计达**亿元（见表3），户均余额**万元，其中留有余额最多的是社保资金，高达**亿元（见表4）。财政资金账户余额相当于同期市本级及三区在国库存款的40%。
表3：邵阳市区财政账户余额分开户行统计（略）
表4：邵阳市区财政账户分资金性质统计（略）
二、专户管理面临的主要问题
（一）财政专户多而散严重弱化人大预算监督。一方面，专户虽是依据地方政府文件和上级财政文件而开设的，但因现行账户管理规定局限，基层央行对专户开设难把关；另一方面，各商业银行都想揽到财政资金，地方政府也有意识将其专户开设与资金存储多少与各商业银行支持地方经济发展融资额相挂钩，造成专户开设的随意性大、稳定性差，导致了财政专户开设多头散乱。财政专户过多开设使得预算资金不断从国库流往商业银行沉淀下来，影响预算支出的真实性，也不利于地方政府和人大对预算进行管理和监督；收入也往往能够通过专户暂时隐蔽下来，人为地左右全年预算收入任务完成。
(二)财政专户资金对银行金融机构的流动性影响大。从邵阳调查情况来看，当地财政基于其是地方性银行出资人，开设财政资金专户更多选择地方性银行、信用社，以扶持地方性金融机构发展。调查显示，邵阳财政专户开设主要集中于邵阳市城市信用社。在市区财政专户中，有36.3%的户开在邵阳市城市信用社，而在中国银行开设的专户仅有**个，占总量的1.6%。专户资金一旦集中使用，对地方性银行的流动性构成较大影响，并可能造成支付风险。
(三)专项资金流量大存量高，降低资金利用率。邵阳市财政专户资金流量大存量高，资金沉淀严重。据初步统计，财政专户余额相当于同期市本级及三区在国库存款的40%。而被转出的专项资金监督处于“空白”地带，弱化了央行对财政资金使用的监督权。调查发现，受当地经济落后的限制，在工作中，财政专户在“灵活调剂、资金融通”的幌子下，将“专款专用”变成了“专用专款”，有的县将非常有限的专项资金以日常办公费、招待费和外出考察费用等项目违法违规挪用,造成了财政专项资金的严重浪费。
（四）专户资金管理散乱，弱化央行经理国库职能。各专户商业银行经常把大量的资金一次性从金库拨出至其专户，然后逐笔拨给用款单位，形成典型的“二级国库”；调查发现，个别专项资金存在截留，预算收入划缴不及时和商业银行逃避财政性存款缴存的情况，有悖于《国家金库条例》《财政国库体制改革管理办法》对央行管理财政资金和账户的定位和国库单一账户制原则,对国库部门统计分析地方收支情况和人民银行货币政策的实施造成较大的负面影响。
三、政策建议
（一）严格开户准入制。各级人民银行会计部门、国库部门要从维护《人民币银行结算账户管理办法》严肃性的角度，加强协调配合，对财政专户开户管理，建议在开立财政资金专户时必须经国库部门先行审核后，再由会计部门审批开户，形成内部管理合力。
（二）完善资金管理体制。要将预算内、外资金全部纳入国库管理，将政府的全部财政性资金（包括政府预算资金和预算外资金）集中在国库，全面推行以国库单一账户为基础、人民银行直接支付为主要方式的资金缴拨制度，要支持地方财政资金的保值、增值需要，大力开展国库现金运作，努力提高财政资金使用效益，促进财政专户资金从商业银行回流国库，不断推进财政国库管理制度改革深化。
（三）提升央行国库职权。一是从体制上，进一步完善《预算法》、《国家金库条例》及其实施细则等相关法律法规，明确人行国库部门依法经理国库的法律地位，强化国库监管权利，丰富国库监管内容。并在法律层面上，出台明晰的财政资金账户管理条例，对其设立、使用、监督、罚则等予以明确规定。二是从宣传上，从上而下有组织、分步聚地宣传央行国库工作，特别是有针对性对地方政府、人大领导干部的宣传，实在地为各级政府提高优质国库服务，为各级人大做好预算执行监督、信息反馈工作，提高央行国库工作在地方政府、人大中的地位。三是在行动中，在加强对“收”这条线管理的同时,进一步加强对“支”这条线的管理,明确资金的支出范围、支出项目和支出标准。对实行收支脱钩的单位和部门，统一由同级财政部门按照其履行职能需要核定的预算予以及时拨付。规定上解下拨的资金必须通过各级财政逐级结算，防止截留、挪用及逃避政府调控的现象发生。严把财政资金的支拨关，尤其对拨给财政部门开设在金融机构专户的资金更应严格审核，对不合规的拨款坚决拒绝办理；并建议对TBS系统增加预算单位账户数据与人民银行账户管理系统自动核对功能，提高国库支出的准确性。
课题组长：何小平
成员：曾纪秀、刘 成、谢晓梅
执笔：曾纪秀、刘 成