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摘 要 创新基层社会治理体制，对增强社会发展活力，提高社会治理现代化水平有重要意义。当前，在推进大西安建设的背景下，西咸新区的基层社会治理呈现出维权机制欠缺、民众社会参与度有限、社会组织活力不足、社会环境污染等问题。结合新区社会发展特点，应从发挥政府在新区社会治理中的主导作用、激发社会组织活力，建立多元主体协同治理机制、规范社区事务公开机制、创新社会治理公众参与机制、强化区域综合治理，创新安全宣传教育模式等方面入手，以推进平安西咸建设，确保区域社会安定有序。
关键词 西咸新区 基层社会 社会治理体制 社会秩序
基金项目：本文受2014年陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目资助，项目名称：西咸一体化进程中社会治理创新问题研究；项目编号2014Z094。
作者简介：杨扬，咸阳师范学院政治与管理学院讲师，研究方向：社区治理、社会工作。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-215-02
一、基层社会治理体制与秩序创新的社会背景
西咸新区位于西安和咸阳两市之间，区域范围涉及7县（区）23个乡镇和街道办事处，是促进“西（西安）咸（咸阳）一体化”，把西安市建设为“国际化大都市”的关键。
从目前的社会状况看，西咸新区的基层社会治理既面临重要机遇期，同时又承受社会矛盾频发带来的新问题，这在一定程度上给社会治理带来了挑战。一方面，新区建设引发的涉及土地征收征用与拆迁补偿、环境污染、公众社会参与等多个领域问题增多；另一方面，矛盾的涉及面十分之广，包括各大行业各个阶层，也涵盖了各类特定人群。第一，地理区域位置的重新定义，导致大量农民迁移入城市，就业难度逐渐加大；同时地区之间的发展差距以及社会成员收入分配与贫富差距依然较大，统筹各方面利益难度不断增加；第二，新建城镇与农村社区承载的事务越来越重，居民个人、社会组织参与的机制体制并不健全，活力欠缺；第三，经济建设和社会治理并没有“双管齐下”，仍然呈现经济一手硬，而社会治理一手软的问题，过去行之有效的治理理念、管理方法等已经难以完全适应社会新情境。因而，西咸新区基层社会治理在机制体制创新方面应当突破旧理念，以最大限度增加社会和谐安定，提升社会治理现代化水平。
二、西咸新区基层社会治理体制与秩序的评价
党的十八届三中全会指出“要创新社会治理体制”，社会治理体制是社会治理能力现代化的主要指标，也是社会秩序整合与安定的重要支撑。社会治理体制涉及民主法治、公平正义、安定有序等多元价值目标，涵盖社会政策、公民权利保障、基本公共服务、社会组织培育和监管、社会行为规范、社区治理、公共安全、风险预警和应对等多维体系在内的综合概念。利用质性访谈的方法，访谈对象普遍反映在西咸新区的社会治理体制与秩序方面存在以下问题：
第一，民众对利益诉求渠道评价较高，但维权机制仍不够健全。访谈结果表明，很多社区已建立起官民沟通的渠道，民众参与社区公共事务的渠道也被合理利用起来，这一方面与社区、街道办转变传统的行政工作倾向有关，另外也与民众自身的参与能力和参与意愿的提高相关。西咸新区的拆迁改造是社会建设与社会治理的重要反映，西咸新区沣渭新区三桥街道改造项目中的利益沟通渠道及使用成为民众赞许的焦点，诸多调查对象表示从2009年5月开始，城中村改造综合建设项目正式启动，村级领导集体，先后组织召开两委会、党员、股东代表会、群众家户代表会等百余次不同范围的民主会议，专题研究城改并民主议定了《和平村城中村改造实施方案（草案）》，入户征求意见时、同意率达93%以上。村民表示，“拆迁过渡安置协议内容和细则都是由党员及其他民众代表在民众会议上议决，整个过程都比较公开公正的，并将民主议决会实况录像通过有线电视连续向群众播放了三天，大家坐在家里都能看得清楚明白，心里都放心了。”
第二，民众参与社区公共事务的广度、深度和有效度偏低。高效的社区公共事务参与与民众对官方的信任、以往参与的有效度密切相关，即一方面官方能够打破官僚制等级森严的壁垒，与民众平等相待，进而在社区治理的过程中充分合作；另一方面，民众以往参与公共事务的高效度会促使其持续参与社区治理，反之则反。在访谈过程中，部分民众表示自己作为普通居民向街道办和社区组织提出的相关和建议作用不大。“我们小区的商铺太多，人太杂，社区缺乏安静惬意的环境氛围，给居民心里造成了一定的不安全感，能不能减少商铺的数量或者将商铺全部迁至小区以外，这样既方便我们生活，也能够产生经济效益。”这是一位受访者对社区和街道办提出的改善社区环境的建议，但事后并没有被采纳，也没有得到相关的回复。因此，如果民众能够感觉到自己的反馈意见被认真对待，他们便会在社区治理中积极有效地参与进来。
第三，社会组织在社区治理过程中的作用有待进一步提高。在基层社会治理的过程中，社会组织可以迅速直接地了解民情民意；通过组织化、制度化的方式协调各利益群体之间的利益关系，促使公众行为规范有序；同时，可以积极应对各种环境变化，反映群体利益诉求，有效促进问题解决和矛盾化解。基层社会治理倡导多元主体的共同参与及协作，因而有效的治理离不开社会组织的这一重要角色。有四成的访谈对象表示自己并不知道非政府组织及其在社区治理过程中应当发挥的作用，而近三成的被访者认为非政府组织并未发挥好自身的作用，仅有二成的对象表示非常满意和满意。这说明西咸新区部分区域的社会组织建设较为滞后，专门面向西咸新区建设及社会治理的非政府组织数量很少，已有的社会组织与政府、民众协同治理的体制尚未形成。
在与街道办及社区工作人员的访谈中，社会组织的服务与管理这一话题成为了聚焦点。一位受访者说：“非公有制社会组织在社区管理与服务的过程中发挥了非常重要的作用，比如社区志愿者服务队，每当我们社区举办一些大型活动，前前后后一些事情很多是由这些志愿者来承担，帮了社区很多忙。我们希望这些组织及相应的人数能够多一些，与社区一起服务居民。” 第四，社会秩序与环境治理是西咸新区居民期盼的焦点。良好的社会秩序和优美的社会环境是社会和谐的重要目标和鲜明标志。当被问及“您对目前地区的生态环境状况是否满意？”这一题目时，过半受访对象表示非常不满意和不满意，家住世纪大道的一位居民表示自己在家很少开窗，马路上的大货车不仅带来了漫天黄土，更是对交通安全造成了极大的隐患。希望西咸一体化进程中政府能够关注环境与交通安全的治理。这与西咸新区进行交通一体化建设有一定的关联，同时也与大型货车在相关道路的通行制度有关。
三、社会参与视角下的体制创新对策
第一，发挥政府在新区基层社会治理中的主导优势作用。基层社会治理创新要特别重视政府的作用，明确定位政府、市场、社会之间的关系及其各自的角色职责。按照十八届三中全会要求，不断深化行政体制改革，加快转变政府职能，促进政府治理现代化，为政府在社会治理中起主导作用提供保障。加快政府职能的转变主要包括：简化行政审批，提高居民的社会治理参与能力与意愿；向社会、向市场、向基层行政机构放权，激发社会市场活力；提高部分社会治理的水平与能力。另外，在基层社会治安、食品药品安全、环境防治、城市规划等方面，必须加强政府的主要作用，完善监督和惩处制度。
第二，激发社会组织活力，建立多元主体协同治理机制。从深层意义上来说，只有创新社会治理方式，将社会组织的效用充分发挥出来，才能够有效引导社会组织依法开展活动。首先，明确社会治理目标，坚持社会组织的正确定位。政府必须认识到社会组织不是简单意义上政府职能转变形式化的工具，各类社会组织应当成为民众最为活跃的公共部门，为社会健康、稳定发展创造条件。再次，建立健全相关法律法规。政府部门要依据相关程序对社会组织进行监督，一定程度上能够避免相关人员以权谋私现象的发生，为社会健康发展创造条件。同时，政府要在原有基础上加大监督力度，将信息透明化处理，将社会组织的信息公开化，尤其是在开展公益活动时，必须依据相关规定将信息透明化，让社会公众共同监督。
第三，对基层群众组织进行合理定位，规范社区事务公开机制。首先，提高基层群众自治组织的社会治理能力。对于基层自治组织来说，社区居委会、村委会承担了大量的行政职能，针对目前“上面千根线，下面一根针”的情况，必须严格限制政府事务盲目向基层转移和分摊。其次，积极鼓励基层群众自治组织开展社会治理创新，开拓基层社会治理的新空间、探索治理的新途径，从制度、人力、财力和物力等方面给予其最大程度的支持，合理引导并从制度、政策、财力物力上给予支持，鼓励其主动地承担与其自身能力、未来发展相适应的基层社会治理事务，推动自治组织与政府社会治理创新同步，实现良性互动、协调发展。
第四，创新社会治理公众参与机制。社区居委会和村委会是基层的群众性自治组织，应当培育建成“眼睛向下看”的自下而上的工作方法，公众参与社会治理是当前社会治理创新不可或缺的一大机制，它能够为基层社会治理带来积极的效果。建立并创新社区参与的沟通平台，凝聚大量的社区组织并带动公众参与社区事务；通过社区资源网络的建设与覆盖，使得资源连接形成网络式互通，让相关群体共享资源平台，提升基层社会治理的效率与质量；通过建立诚信、互助、友爱等新的公众参与理念，拓展社区公众参与的广度、深度与有效度。
参考文献：
[1]连玉明.大国治理——中国社会治理创新的基层实践.北京：当代中国出版社.2014.
[2]俞可平.推进国家治理与社会治理现代化.北京：当代中国出版社.2014.
[3]包心鉴.社会治理创新与当代中国社会发展.北京：人民出版社.2014.
[4]马敏.浅析社会组织参与社会治理的现实困境及路径选择.社会发展.2011（2）.
[5]孙京江.社区事务公开需要规范化.社区.2002（1）.
[6]王丽锟.创新社会治理体制，构建“蜘蛛网”式治理新常态.中共石家庄市委党校学报.2015（1）.
[7]李晓壮.城市社区治理体制改革创新研究.城市发展研究.2015（1）.
[8]任丹凤.共存机制下城市基层社会治理的共治与自治.社会工作.2012（2）.
[9]尹文嘉、王惠琴.社会治理创新视域下的公众参与：能力、意愿及形式.广西师范学院学报.2014（3）.
关键词 西咸新区 基层社会 社会治理体制 社会秩序
基金项目：本文受2014年陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目资助，项目名称：西咸一体化进程中社会治理创新问题研究；项目编号2014Z094。
作者简介：杨扬，咸阳师范学院政治与管理学院讲师，研究方向：社区治理、社会工作。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-215-02
一、基层社会治理体制与秩序创新的社会背景
西咸新区位于西安和咸阳两市之间，区域范围涉及7县（区）23个乡镇和街道办事处，是促进“西（西安）咸（咸阳）一体化”，把西安市建设为“国际化大都市”的关键。
从目前的社会状况看，西咸新区的基层社会治理既面临重要机遇期，同时又承受社会矛盾频发带来的新问题，这在一定程度上给社会治理带来了挑战。一方面，新区建设引发的涉及土地征收征用与拆迁补偿、环境污染、公众社会参与等多个领域问题增多；另一方面，矛盾的涉及面十分之广，包括各大行业各个阶层，也涵盖了各类特定人群。第一，地理区域位置的重新定义，导致大量农民迁移入城市，就业难度逐渐加大；同时地区之间的发展差距以及社会成员收入分配与贫富差距依然较大，统筹各方面利益难度不断增加；第二，新建城镇与农村社区承载的事务越来越重，居民个人、社会组织参与的机制体制并不健全，活力欠缺；第三，经济建设和社会治理并没有“双管齐下”，仍然呈现经济一手硬，而社会治理一手软的问题，过去行之有效的治理理念、管理方法等已经难以完全适应社会新情境。因而，西咸新区基层社会治理在机制体制创新方面应当突破旧理念，以最大限度增加社会和谐安定，提升社会治理现代化水平。
二、西咸新区基层社会治理体制与秩序的评价
党的十八届三中全会指出“要创新社会治理体制”，社会治理体制是社会治理能力现代化的主要指标，也是社会秩序整合与安定的重要支撑。社会治理体制涉及民主法治、公平正义、安定有序等多元价值目标，涵盖社会政策、公民权利保障、基本公共服务、社会组织培育和监管、社会行为规范、社区治理、公共安全、风险预警和应对等多维体系在内的综合概念。利用质性访谈的方法，访谈对象普遍反映在西咸新区的社会治理体制与秩序方面存在以下问题：
第一，民众对利益诉求渠道评价较高，但维权机制仍不够健全。访谈结果表明，很多社区已建立起官民沟通的渠道，民众参与社区公共事务的渠道也被合理利用起来，这一方面与社区、街道办转变传统的行政工作倾向有关，另外也与民众自身的参与能力和参与意愿的提高相关。西咸新区的拆迁改造是社会建设与社会治理的重要反映，西咸新区沣渭新区三桥街道改造项目中的利益沟通渠道及使用成为民众赞许的焦点，诸多调查对象表示从2009年5月开始，城中村改造综合建设项目正式启动，村级领导集体，先后组织召开两委会、党员、股东代表会、群众家户代表会等百余次不同范围的民主会议，专题研究城改并民主议定了《和平村城中村改造实施方案（草案）》，入户征求意见时、同意率达93%以上。村民表示，“拆迁过渡安置协议内容和细则都是由党员及其他民众代表在民众会议上议决，整个过程都比较公开公正的，并将民主议决会实况录像通过有线电视连续向群众播放了三天，大家坐在家里都能看得清楚明白，心里都放心了。”
第二，民众参与社区公共事务的广度、深度和有效度偏低。高效的社区公共事务参与与民众对官方的信任、以往参与的有效度密切相关，即一方面官方能够打破官僚制等级森严的壁垒，与民众平等相待，进而在社区治理的过程中充分合作；另一方面，民众以往参与公共事务的高效度会促使其持续参与社区治理，反之则反。在访谈过程中，部分民众表示自己作为普通居民向街道办和社区组织提出的相关和建议作用不大。“我们小区的商铺太多，人太杂，社区缺乏安静惬意的环境氛围，给居民心里造成了一定的不安全感，能不能减少商铺的数量或者将商铺全部迁至小区以外，这样既方便我们生活，也能够产生经济效益。”这是一位受访者对社区和街道办提出的改善社区环境的建议，但事后并没有被采纳，也没有得到相关的回复。因此，如果民众能够感觉到自己的反馈意见被认真对待，他们便会在社区治理中积极有效地参与进来。
第三，社会组织在社区治理过程中的作用有待进一步提高。在基层社会治理的过程中，社会组织可以迅速直接地了解民情民意；通过组织化、制度化的方式协调各利益群体之间的利益关系，促使公众行为规范有序；同时，可以积极应对各种环境变化，反映群体利益诉求，有效促进问题解决和矛盾化解。基层社会治理倡导多元主体的共同参与及协作，因而有效的治理离不开社会组织的这一重要角色。有四成的访谈对象表示自己并不知道非政府组织及其在社区治理过程中应当发挥的作用，而近三成的被访者认为非政府组织并未发挥好自身的作用，仅有二成的对象表示非常满意和满意。这说明西咸新区部分区域的社会组织建设较为滞后，专门面向西咸新区建设及社会治理的非政府组织数量很少，已有的社会组织与政府、民众协同治理的体制尚未形成。
在与街道办及社区工作人员的访谈中，社会组织的服务与管理这一话题成为了聚焦点。一位受访者说：“非公有制社会组织在社区管理与服务的过程中发挥了非常重要的作用，比如社区志愿者服务队，每当我们社区举办一些大型活动，前前后后一些事情很多是由这些志愿者来承担，帮了社区很多忙。我们希望这些组织及相应的人数能够多一些，与社区一起服务居民。” 第四，社会秩序与环境治理是西咸新区居民期盼的焦点。良好的社会秩序和优美的社会环境是社会和谐的重要目标和鲜明标志。当被问及“您对目前地区的生态环境状况是否满意？”这一题目时，过半受访对象表示非常不满意和不满意，家住世纪大道的一位居民表示自己在家很少开窗，马路上的大货车不仅带来了漫天黄土，更是对交通安全造成了极大的隐患。希望西咸一体化进程中政府能够关注环境与交通安全的治理。这与西咸新区进行交通一体化建设有一定的关联，同时也与大型货车在相关道路的通行制度有关。
三、社会参与视角下的体制创新对策
第一，发挥政府在新区基层社会治理中的主导优势作用。基层社会治理创新要特别重视政府的作用，明确定位政府、市场、社会之间的关系及其各自的角色职责。按照十八届三中全会要求，不断深化行政体制改革，加快转变政府职能，促进政府治理现代化，为政府在社会治理中起主导作用提供保障。加快政府职能的转变主要包括：简化行政审批，提高居民的社会治理参与能力与意愿；向社会、向市场、向基层行政机构放权，激发社会市场活力；提高部分社会治理的水平与能力。另外，在基层社会治安、食品药品安全、环境防治、城市规划等方面，必须加强政府的主要作用，完善监督和惩处制度。
第二，激发社会组织活力，建立多元主体协同治理机制。从深层意义上来说，只有创新社会治理方式，将社会组织的效用充分发挥出来，才能够有效引导社会组织依法开展活动。首先，明确社会治理目标，坚持社会组织的正确定位。政府必须认识到社会组织不是简单意义上政府职能转变形式化的工具，各类社会组织应当成为民众最为活跃的公共部门，为社会健康、稳定发展创造条件。再次，建立健全相关法律法规。政府部门要依据相关程序对社会组织进行监督，一定程度上能够避免相关人员以权谋私现象的发生，为社会健康发展创造条件。同时，政府要在原有基础上加大监督力度，将信息透明化处理，将社会组织的信息公开化，尤其是在开展公益活动时，必须依据相关规定将信息透明化，让社会公众共同监督。
第三，对基层群众组织进行合理定位，规范社区事务公开机制。首先，提高基层群众自治组织的社会治理能力。对于基层自治组织来说，社区居委会、村委会承担了大量的行政职能，针对目前“上面千根线，下面一根针”的情况，必须严格限制政府事务盲目向基层转移和分摊。其次，积极鼓励基层群众自治组织开展社会治理创新，开拓基层社会治理的新空间、探索治理的新途径，从制度、人力、财力和物力等方面给予其最大程度的支持，合理引导并从制度、政策、财力物力上给予支持，鼓励其主动地承担与其自身能力、未来发展相适应的基层社会治理事务，推动自治组织与政府社会治理创新同步，实现良性互动、协调发展。
第四，创新社会治理公众参与机制。社区居委会和村委会是基层的群众性自治组织，应当培育建成“眼睛向下看”的自下而上的工作方法，公众参与社会治理是当前社会治理创新不可或缺的一大机制，它能够为基层社会治理带来积极的效果。建立并创新社区参与的沟通平台，凝聚大量的社区组织并带动公众参与社区事务；通过社区资源网络的建设与覆盖，使得资源连接形成网络式互通，让相关群体共享资源平台，提升基层社会治理的效率与质量；通过建立诚信、互助、友爱等新的公众参与理念，拓展社区公众参与的广度、深度与有效度。
参考文献：
[1]连玉明.大国治理——中国社会治理创新的基层实践.北京：当代中国出版社.2014.
[2]俞可平.推进国家治理与社会治理现代化.北京：当代中国出版社.2014.
[3]包心鉴.社会治理创新与当代中国社会发展.北京：人民出版社.2014.
[4]马敏.浅析社会组织参与社会治理的现实困境及路径选择.社会发展.2011（2）.
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[6]王丽锟.创新社会治理体制，构建“蜘蛛网”式治理新常态.中共石家庄市委党校学报.2015（1）.
[7]李晓壮.城市社区治理体制改革创新研究.城市发展研究.2015（1）.
[8]任丹凤.共存机制下城市基层社会治理的共治与自治.社会工作.2012（2）.
[9]尹文嘉、王惠琴.社会治理创新视域下的公众参与：能力、意愿及形式.广西师范学院学报.2014（3）.