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摘要：环境污染也日趋严重，近年来环境污染问题越来越成为世界各个国家的共同课题之一，而地方保护主义又是导致环境污染的重要推动因素。本文以紫金矿业的污染门事件为例分析了环境污染防治中的地方政府利益攸关方对环境污染产业实行保护主义的动机及影响，从而在此基础上提出了解决之道。
关键词：紫金矿业；环境污染防治；地方保护主义
中图分类号：X22 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-08-0-02
一、研究背景
随着科学技术水平的发展和人民生活水平的提高，环境污染也日趋严重，特别是在发展中国家，近年来环境污染问题越来越成为世界各个国家的共同课题之一。为了防治环境污染，我国相继颁布了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》等一系列法律，签署了《京都议定书》，通过了《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等一系列的国际法律法规，并加大力度研究和引进环境污染防治的新技术和设备。然而，我国环境状况不容乐观，环境污染总体还是呈现恶化的趋势，追根究底，这与许多地方存在的环境污染地方保护主义密不可分。
2010年7月3日福建紫金矿业紫金山铜矿湿法厂发生铜酸水渗漏事故，事故造成汀江部分水域严重污染，紫金矿业瞒报事故9天直至7月12日才发布公告，显然，这一污染事件对当地生态环境、居民的健康来说，都是一场不容忽视的灾难。通过以紫金矿业为例研究环境污染防治中的地方保护主义，笔者利用当前的环境污染事件以一个更加清晰的视角来分析当地环保政府部门的行为，从而推广到全国的环境防治现状，使我们对环境问题有一个却更加全面深刻的认识，并对环境污染防治中地方保护主义的成因、表现、影响及其法律规制，展开较为系统、全面的思考，故对此论题的研究是具有理论价值和现实意义的。
二、研究内容
本文的主要研究内容包括以下几个方面：（1）环境污染防治中地方保护主义的表现与成因的分析。结合紫金矿业的发展历程，对当地政府部门的污染保护主义的主要表现形式及成因做出了阐述；（2）对环境污染保护伞的地方政府部门进行了分析。紫金矿业屡次接受税务局调查，但仍正常开工生产，那么当地政府部门是否受益以及各部门的利益又是如何分配的，主要对我国当前的分税制财政体制及地方政府之间的地方保护主义的内容进行了阐释；（3）地方政府官员政绩的评估体制及其集体利益与地方保护主义形成之间关系的分析，主要阐述了在当前政府官员人事考核机制下，地方政府官员为追辉煌的政绩高GDP及其集体利益而推行地方保护主义；（4）通过对紫金矿业的分析，探寻我国如何走出环境污染保护主义这一怪圈。就地方保护主义的成因给出了解决的建议，并对我国环境污染现状及改善前景做出预测。
三、环境污染防治中的地方保护主义
（一）环境污染保护主义
首先我们需要了解地方保护主义的概念，它是指政权的地方机构及其成员，以违背中央/国家的政策/法规的方式去滥用或消极行使手中权力、以维护或扩大该地方局部利益的倾向。同理可知，地方政府的环境污染保护主义，指的是地方政府或所属部门所存在的“既得利益集团”，为了保护地方局部经济利益或政治利益，违背了国家环境保护的法律、法规和条例，滥用行政权力干涉环境问题报道，设置监督的障碍。从本质上看，地方保护主义是地方政府部门只顾局部利益，不顾国家和集体利益，在管理活动中滥用行政权力的表现。
（二）地方保护主义的成因
从总体上看，行政执法中的地方保护主义是我国经济体制改革，由人治走向法治的过程中产生的，有着复杂的社会背景和历史原因。就理论而言，地方保护主义是地方政府追求利益最大化的必然要求，也是地方政府对资源稀缺性的一种“利己”的自觉行为。地方保护主义泛滥成灾，其根本原因出在现行体制的两个基本要素——利益和权力的畸形运行之上，旧的利益和权力机制未被打破，而新的符合市场经济运行的要求的利益和权力机制尚未形成。
具体而言，地方保护主义有以下几方面原因：1、地区间经济发展不平衡，利益分配粗放，这是形成地方保护主义的经济原因，其结果就是人为地分割市场，阻碍经济资源的正常流动；2、地区间法律实施不统一、执法不力。由于经济利益的原因，地方为了发展经济、显示政绩，往往置国家法律和法规于不顾，对破坏市场秩序、损害生态环境和自然资源的违法行为采取放任自流、包庇纵容甚至袒护的态度，造成中央的法律法规在地方执行不畅、政令不通；3、GDP的“政绩”评价标准和干部考核方式加剧了地方保护主义。现行的干部考核机制强调“政绩”，而以GDP衡量政绩似乎已经成为惯例，促使很多领导单纯追逐经济利益，以牺牲资源和环境为代价寻求跨越式发展，最终造成了畸形的竞争和地方保护，也损害了法制的统一；4、我国立法制度存在问题，公众参与不够。我国法律不仅未能成为遏制地方保护主义的手段，反而在某些方面助长了地方保护主义的产生。由于立法的透明度不高，公众参与不够，上级立法监督滞后与软弱，立法容易掺杂一些不合理的地方利益要求，地方利益对立法内容会产生负面影响。
此外，还有其他方面的原因，比如我国的行政和司法体制存在的问题，中华文化的中庸之道及其巨大的亲和力，特别是缓于地域的认同和排异现象，是地方保护主义生存的人文环境，这里就不再赘述了。
（三）从“污染门”看灰色官商之道
“紫金矿业”是一个传奇，上世纪90年代，地质工作者陈景河（紫金矿业董事长) 冒险用氰化钠溶液提炼黄金，使原先没有开采价值的低品位矿具有了开采价值，从而使一家小县城的企业仅仅用了10年的时间，就迅速膨胀到了行业排名全国第一。紫金矿业一路走来，可谓是备受呵护，有许多政府背景的人士在紫金矿业中占据高管的位置，上杭县政府也要靠紫金拉政绩。这其中的官商之道可分为一下四点进行分析：
1、上杭县政府一路护航。在紫金矿业崛起之前，上杭县在过去几十年均为福建省的贫困县。随着紫金矿业的兴盛，该县近几年成为显赫一方的富裕之地，然而上杭县近几年来的财政总收入一直在增长，却与紫金矿业密不可分。这就使上杭县财政过度依赖紫金矿业，结构单一，风险很大，那么地方保护主义就在所难免了。
2、上杭县环保局无可奈何。由于基层环保局只是基层政府的一个部门，环保局局长的任免权隶属于当地政府，在经费开支上也直接列入本级政府财政预算，这样的隶属关系和经费来源，决定了环保局在处理所谓“影响到经济发展和招商引资等形象”问题上，很难铁面无私地依法行政，也使得一些基层环保部门在环保执法中力不从心，只能在媒体的牵引下四处“灭火”。
3、“紫金族谱”作用巨大。紫金矿业并不是纯粹的民企，而是国有股份制企业，因此它就不可避免地拥有老国企的弊病。其一是紫金矿业管理团队有着浓厚的官方背景，多位管理者曾经在政府部门任要职，且上杭县多位政府官员在紫金矿业持有数量可观的股票；其二是紫金国际的设立初衷是为了紫金矿业疏通中央部委关系，而其中的几个元老级的人物又有浓厚的政治背景。这就为紫金加上了防弹衣。
4、地方新闻媒体也被封口。紫金是上杭县的老大，那么当地的新闻媒体为了生存和发展也不可避免地成为其附庸，结果造成对紫金矿业的报道都是正面的，使外人无法窥探其污染本质及环境影响程度。
通过上述分析，发现紫金矿业污染事件虽已过去，但事故爆发时，上杭县政府为紫金“平事”的以上几种表现，也是我国地方政府普遍成为环境污染防治地方保护主义的利益攸关方的原因。
（四）“污染门”的影响
就紫金矿业来说，地方保护主义的影响主要表现为以下几个方面：
（一）对上杭县其他产业的挤出效应。当地县政府对紫金的厚爱，使得其他产业要想得到发展就必须挂上紫金的牌子，这就造成一股独大的产生，对上杭县的长期经济的协调发展十分不利，如紫金排放的污水对养殖业的毁灭性打击。
（二）生态环境的破坏。氰化钠炼金可谓是一半黄金一半污水，自紫金成立以来使用的低成本炼金技术没有太大的变化，那么十多年的累积效应将会对当地的生态环境造成巨大的甚至不可修复的损害。
（三）对当地居民的无视，易产生民怨。由于紫金雄厚的政府背景，政府领导是一方“诸侯”，重权在握，在决策上往往是“一言堂”的霸气，严重缺乏公众参与，漠视国家环保法律法规，有令不行、有禁不止，甚至敢于“顶风作案”或“瞒天过海”，当地居民只能忍气吞声，多年来不曾饮用地下水，心中的不满自是不言而喻。
四、走出污染保护主义的怪圈
通过以上分析，笔者试图找出其解决之道。具体建议如下：
（一）健全环境保护监督管理体制。我国环境保护监督管理体制存在缺陷，对地方保护主义缺乏必要的舰制，是地方保护主义形成和蔓延的重要原因。完善我国环境保护源监督管理体制是迫切的，笔者从以下四个角度进行构想：明确环境保护部门与其他部门之间的职权划分，不要越俎代庖，也不能随便缺位；明确中央与地方的环境立法权，尽量避免出现大批的旧法土法；实行“区域限批”制度，根据当地的环境容量，对其申报产业实行限批，尽量少上高污染高能耗低效率的产业；实行地方环境保护部门垂直管理，使地方环保部门脱离地方政府的魔掌，尽可能发挥其环保的职责。
（二）加快经济体制改革，强化环境违法法律责任。究其根本，环境执法工作得不到有效开展的最主要原因还在于我国政企不分的经济体制背景。现阶段，我国应加快经济体制改革的步伐，尽量缩短政企不分对环境执法工作造成阻碍的时间，结合我国具体实际，采取有效措施，提高经济体制自身的科学性。在此基础上，要完善公众参与环境保护监督机制，构建地方政府环境污染赔偿法律制度，与紫金的年利润来说，其罚款可谓是九牛一毛，不能起到根本的遏制作用。
（三）完善国有自然资源产权法律制度。自然资源的产权不明晰易产生公地的悲剧，特许权掌握在少数人的手里，他们或大肆开采破坏，或投机倒卖，因此地方政府应进一步确立国有自然资源产权代表人的地位，且中央与地方自然资源代表权限的划分要脱离形式主义。
（四）构建以“和谐社会”为核心内容的政府官员人事考核法律机制。虽然GDP能在一定程度上衡量地区经济发展状况，但是一些地方保护主义者的官员，从本位主义出发，自觉或不自觉地成为环境新闻的主要抗衡者。因此，必须建立健全完整的环境问责制度，实行环境责任跟踪制度，追究政府相关人员的环境责任，特别是地、市以上负责人的责任。只有这样，在任地方官员才能“当官为民做主”，在思想认识上将人民生存利益高高举过头。
（五）加强环境问题的媒体报道与地方保护主义的博弈。环境记者必须真实反映环境问题，敏锐地去发现环境问题、忠实地报道环境问题，透过现象捕捉事物的本质，以其媒介的力量，通过披露种种违犯科学发展观的决策行为，将环保意识推入社会，影响了地方政府的决策，对我国的现代化发展进程形成重大影响。
五、结论
“为官一任，造福一方”是很多政府官员的传统执政理念，也是造就地方保护主义的观念基础。当前我国正处于激烈的社会变革时期，地方政府追逐物质利益和发展经济的热情极度高涨，维护地方利益与严格执法不时发生冲突，在这样的时代背景下，如果国家立法对地方保护主义缺乏有效的防范和制约，对地方官员的评价制度仍然停留于以“经济指标”衡量“政绩”的阶段，司法的监督又不到位，那么，地方保护主义不仅在价值层面，而且在制度层面就有了滋生的土壤和基础。因此我们要剖析地方保护主义的成因，寻找有效的解决机制，克服和防止这种现象的蔓延和发展，真正地实现绿色增长。
参考文献：
[1]邓大才.体制转轨时期的地方保护主义探源[J].广东商学院学报,2003,(1).
[2]胡玉鸿.地方保护主义成因的理论分析[J].江西社会科学,1999,(9).
[3]马云波.环境污染防治中的地方保护主义及其法律法规[D].湖南大学,2007.
关键词：紫金矿业；环境污染防治；地方保护主义
中图分类号：X22 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-08-0-02
一、研究背景
随着科学技术水平的发展和人民生活水平的提高，环境污染也日趋严重，特别是在发展中国家，近年来环境污染问题越来越成为世界各个国家的共同课题之一。为了防治环境污染，我国相继颁布了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》等一系列法律，签署了《京都议定书》，通过了《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等一系列的国际法律法规，并加大力度研究和引进环境污染防治的新技术和设备。然而，我国环境状况不容乐观，环境污染总体还是呈现恶化的趋势，追根究底，这与许多地方存在的环境污染地方保护主义密不可分。
2010年7月3日福建紫金矿业紫金山铜矿湿法厂发生铜酸水渗漏事故，事故造成汀江部分水域严重污染，紫金矿业瞒报事故9天直至7月12日才发布公告，显然，这一污染事件对当地生态环境、居民的健康来说，都是一场不容忽视的灾难。通过以紫金矿业为例研究环境污染防治中的地方保护主义，笔者利用当前的环境污染事件以一个更加清晰的视角来分析当地环保政府部门的行为，从而推广到全国的环境防治现状，使我们对环境问题有一个却更加全面深刻的认识，并对环境污染防治中地方保护主义的成因、表现、影响及其法律规制，展开较为系统、全面的思考，故对此论题的研究是具有理论价值和现实意义的。
二、研究内容
本文的主要研究内容包括以下几个方面：（1）环境污染防治中地方保护主义的表现与成因的分析。结合紫金矿业的发展历程，对当地政府部门的污染保护主义的主要表现形式及成因做出了阐述；（2）对环境污染保护伞的地方政府部门进行了分析。紫金矿业屡次接受税务局调查，但仍正常开工生产，那么当地政府部门是否受益以及各部门的利益又是如何分配的，主要对我国当前的分税制财政体制及地方政府之间的地方保护主义的内容进行了阐释；（3）地方政府官员政绩的评估体制及其集体利益与地方保护主义形成之间关系的分析，主要阐述了在当前政府官员人事考核机制下，地方政府官员为追辉煌的政绩高GDP及其集体利益而推行地方保护主义；（4）通过对紫金矿业的分析，探寻我国如何走出环境污染保护主义这一怪圈。就地方保护主义的成因给出了解决的建议，并对我国环境污染现状及改善前景做出预测。
三、环境污染防治中的地方保护主义
（一）环境污染保护主义
首先我们需要了解地方保护主义的概念，它是指政权的地方机构及其成员，以违背中央/国家的政策/法规的方式去滥用或消极行使手中权力、以维护或扩大该地方局部利益的倾向。同理可知，地方政府的环境污染保护主义，指的是地方政府或所属部门所存在的“既得利益集团”，为了保护地方局部经济利益或政治利益，违背了国家环境保护的法律、法规和条例，滥用行政权力干涉环境问题报道，设置监督的障碍。从本质上看，地方保护主义是地方政府部门只顾局部利益，不顾国家和集体利益，在管理活动中滥用行政权力的表现。
（二）地方保护主义的成因
从总体上看，行政执法中的地方保护主义是我国经济体制改革，由人治走向法治的过程中产生的，有着复杂的社会背景和历史原因。就理论而言，地方保护主义是地方政府追求利益最大化的必然要求，也是地方政府对资源稀缺性的一种“利己”的自觉行为。地方保护主义泛滥成灾，其根本原因出在现行体制的两个基本要素——利益和权力的畸形运行之上，旧的利益和权力机制未被打破，而新的符合市场经济运行的要求的利益和权力机制尚未形成。
具体而言，地方保护主义有以下几方面原因：1、地区间经济发展不平衡，利益分配粗放，这是形成地方保护主义的经济原因，其结果就是人为地分割市场，阻碍经济资源的正常流动；2、地区间法律实施不统一、执法不力。由于经济利益的原因，地方为了发展经济、显示政绩，往往置国家法律和法规于不顾，对破坏市场秩序、损害生态环境和自然资源的违法行为采取放任自流、包庇纵容甚至袒护的态度，造成中央的法律法规在地方执行不畅、政令不通；3、GDP的“政绩”评价标准和干部考核方式加剧了地方保护主义。现行的干部考核机制强调“政绩”，而以GDP衡量政绩似乎已经成为惯例，促使很多领导单纯追逐经济利益，以牺牲资源和环境为代价寻求跨越式发展，最终造成了畸形的竞争和地方保护，也损害了法制的统一；4、我国立法制度存在问题，公众参与不够。我国法律不仅未能成为遏制地方保护主义的手段，反而在某些方面助长了地方保护主义的产生。由于立法的透明度不高，公众参与不够，上级立法监督滞后与软弱，立法容易掺杂一些不合理的地方利益要求，地方利益对立法内容会产生负面影响。
此外，还有其他方面的原因，比如我国的行政和司法体制存在的问题，中华文化的中庸之道及其巨大的亲和力，特别是缓于地域的认同和排异现象，是地方保护主义生存的人文环境，这里就不再赘述了。
（三）从“污染门”看灰色官商之道
“紫金矿业”是一个传奇，上世纪90年代，地质工作者陈景河（紫金矿业董事长) 冒险用氰化钠溶液提炼黄金，使原先没有开采价值的低品位矿具有了开采价值，从而使一家小县城的企业仅仅用了10年的时间，就迅速膨胀到了行业排名全国第一。紫金矿业一路走来，可谓是备受呵护，有许多政府背景的人士在紫金矿业中占据高管的位置，上杭县政府也要靠紫金拉政绩。这其中的官商之道可分为一下四点进行分析：
1、上杭县政府一路护航。在紫金矿业崛起之前，上杭县在过去几十年均为福建省的贫困县。随着紫金矿业的兴盛，该县近几年成为显赫一方的富裕之地，然而上杭县近几年来的财政总收入一直在增长，却与紫金矿业密不可分。这就使上杭县财政过度依赖紫金矿业，结构单一，风险很大，那么地方保护主义就在所难免了。
2、上杭县环保局无可奈何。由于基层环保局只是基层政府的一个部门，环保局局长的任免权隶属于当地政府，在经费开支上也直接列入本级政府财政预算，这样的隶属关系和经费来源，决定了环保局在处理所谓“影响到经济发展和招商引资等形象”问题上，很难铁面无私地依法行政，也使得一些基层环保部门在环保执法中力不从心，只能在媒体的牵引下四处“灭火”。
3、“紫金族谱”作用巨大。紫金矿业并不是纯粹的民企，而是国有股份制企业，因此它就不可避免地拥有老国企的弊病。其一是紫金矿业管理团队有着浓厚的官方背景，多位管理者曾经在政府部门任要职，且上杭县多位政府官员在紫金矿业持有数量可观的股票；其二是紫金国际的设立初衷是为了紫金矿业疏通中央部委关系，而其中的几个元老级的人物又有浓厚的政治背景。这就为紫金加上了防弹衣。
4、地方新闻媒体也被封口。紫金是上杭县的老大，那么当地的新闻媒体为了生存和发展也不可避免地成为其附庸，结果造成对紫金矿业的报道都是正面的，使外人无法窥探其污染本质及环境影响程度。
通过上述分析，发现紫金矿业污染事件虽已过去，但事故爆发时，上杭县政府为紫金“平事”的以上几种表现，也是我国地方政府普遍成为环境污染防治地方保护主义的利益攸关方的原因。
（四）“污染门”的影响
就紫金矿业来说，地方保护主义的影响主要表现为以下几个方面：
（一）对上杭县其他产业的挤出效应。当地县政府对紫金的厚爱，使得其他产业要想得到发展就必须挂上紫金的牌子，这就造成一股独大的产生，对上杭县的长期经济的协调发展十分不利，如紫金排放的污水对养殖业的毁灭性打击。
（二）生态环境的破坏。氰化钠炼金可谓是一半黄金一半污水，自紫金成立以来使用的低成本炼金技术没有太大的变化，那么十多年的累积效应将会对当地的生态环境造成巨大的甚至不可修复的损害。
（三）对当地居民的无视，易产生民怨。由于紫金雄厚的政府背景，政府领导是一方“诸侯”，重权在握，在决策上往往是“一言堂”的霸气，严重缺乏公众参与，漠视国家环保法律法规，有令不行、有禁不止，甚至敢于“顶风作案”或“瞒天过海”，当地居民只能忍气吞声，多年来不曾饮用地下水，心中的不满自是不言而喻。
四、走出污染保护主义的怪圈
通过以上分析，笔者试图找出其解决之道。具体建议如下：
（一）健全环境保护监督管理体制。我国环境保护监督管理体制存在缺陷，对地方保护主义缺乏必要的舰制，是地方保护主义形成和蔓延的重要原因。完善我国环境保护源监督管理体制是迫切的，笔者从以下四个角度进行构想：明确环境保护部门与其他部门之间的职权划分，不要越俎代庖，也不能随便缺位；明确中央与地方的环境立法权，尽量避免出现大批的旧法土法；实行“区域限批”制度，根据当地的环境容量，对其申报产业实行限批，尽量少上高污染高能耗低效率的产业；实行地方环境保护部门垂直管理，使地方环保部门脱离地方政府的魔掌，尽可能发挥其环保的职责。
（二）加快经济体制改革，强化环境违法法律责任。究其根本，环境执法工作得不到有效开展的最主要原因还在于我国政企不分的经济体制背景。现阶段，我国应加快经济体制改革的步伐，尽量缩短政企不分对环境执法工作造成阻碍的时间，结合我国具体实际，采取有效措施，提高经济体制自身的科学性。在此基础上，要完善公众参与环境保护监督机制，构建地方政府环境污染赔偿法律制度，与紫金的年利润来说，其罚款可谓是九牛一毛，不能起到根本的遏制作用。
（三）完善国有自然资源产权法律制度。自然资源的产权不明晰易产生公地的悲剧，特许权掌握在少数人的手里，他们或大肆开采破坏，或投机倒卖，因此地方政府应进一步确立国有自然资源产权代表人的地位，且中央与地方自然资源代表权限的划分要脱离形式主义。
（四）构建以“和谐社会”为核心内容的政府官员人事考核法律机制。虽然GDP能在一定程度上衡量地区经济发展状况，但是一些地方保护主义者的官员，从本位主义出发，自觉或不自觉地成为环境新闻的主要抗衡者。因此，必须建立健全完整的环境问责制度，实行环境责任跟踪制度，追究政府相关人员的环境责任，特别是地、市以上负责人的责任。只有这样，在任地方官员才能“当官为民做主”，在思想认识上将人民生存利益高高举过头。
（五）加强环境问题的媒体报道与地方保护主义的博弈。环境记者必须真实反映环境问题，敏锐地去发现环境问题、忠实地报道环境问题，透过现象捕捉事物的本质，以其媒介的力量，通过披露种种违犯科学发展观的决策行为，将环保意识推入社会，影响了地方政府的决策，对我国的现代化发展进程形成重大影响。
五、结论
“为官一任，造福一方”是很多政府官员的传统执政理念，也是造就地方保护主义的观念基础。当前我国正处于激烈的社会变革时期，地方政府追逐物质利益和发展经济的热情极度高涨，维护地方利益与严格执法不时发生冲突，在这样的时代背景下，如果国家立法对地方保护主义缺乏有效的防范和制约，对地方官员的评价制度仍然停留于以“经济指标”衡量“政绩”的阶段，司法的监督又不到位，那么，地方保护主义不仅在价值层面，而且在制度层面就有了滋生的土壤和基础。因此我们要剖析地方保护主义的成因，寻找有效的解决机制，克服和防止这种现象的蔓延和发展，真正地实现绿色增长。
参考文献：
[1]邓大才.体制转轨时期的地方保护主义探源[J].广东商学院学报,2003,(1).
[2]胡玉鸿.地方保护主义成因的理论分析[J].江西社会科学,1999,(9).
[3]马云波.环境污染防治中的地方保护主义及其法律法规[D].湖南大学,2007.