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十七大报告明确提出,“主体功能区布局基本形成”是全面建成小康社会的基本标志之一。推进形成主体功能区是贯彻落实科学发展观、规范空间开发秩序、优化空间开发结构,促进区域协调发展的重要途径。按照推进形成主体功能区的要求,制定实施土地政策,是政府推进引导市场形成主体功能区的关键,它是一种经济行为,更是一种政治行为。
一、推进形成主体功能区土地政策的基本思路及重要意义
1、以进行主体功能区规划为契机,开展国土规划。主体功能区规划,是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础,以国民经济和社会发展规划为依据,以城市规划和土地规划为支撑,逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机,把国土规划提上议事日程,从可持续发展和区域协调发展的角度,对国土进行全面规划,实行科学的国土开发和保护,对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局,以《国土规划法》的形式予以明确,提高规划的科学性,减少行政干预,减少下位法之间的冲突和矛盾。
2、有利于空间合理布局,形成区域梯度发展。在推进形成主体功能区建设中,根据不同区域的功能定位,形成区域性的土地政策,将有利于区域发挥比较优势,形成区域之间协调发展。3、建立和健全补偿机制,缩小区域差距,实现区域共同发展。根据主体功能区的区域划分原则,对于能发展的区域(优化开发区域和重点开发区域)在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松,支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程。让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果,让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境,形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。
4、充分发挥市场机制的作用,实现稀缺土地资源的集约、节约利用。目前,我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色,但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是,要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断,发挥市场在土地配置中的基础性作用,通过价格机制反映土地资源的稀缺性,引导土地的更集约、更节约及更有价值利用;将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置,让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果,促进社会和谐和政治稳定。
二、主体功能区的土地政策设计
(一)优化开发区土地政策。
1、在严格控制建设用地增量方面,一是要规范政府的土地储备行为,限定土地储备的范围主要是存量建设用地的收购和收回,严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围;二是要把盘活存量作为土地政策的着力点,妥善处理历史遗留问题,在制度上堵住新的土地闲置;三是要对存量集体建设用地的确权进行分类处理,在政策上既要给出路,又要防止违法用地合法化;四是要加大土地开发整理力度,通过复垦整理、土地开发,在土地中“找”土地;五是要坚持科技创新,推广新技术、新材料,提高土地集约利用率,通过科技“增”土地。
2、在优化土地资源利用结构方面,一是要诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置;二是要改变目前工业用地比重过高,城市商业等三产用地比重过低的局面,实现过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变;三是要在土地增量不大幅增加的前提下,增加商业和房地产用地的市场供应量,扩大城市居住空间;四是要加大挖潜改造旧城区的力度,充分利用城镇闲置土地,对浪费土地、使用价值不大的形象工程进行整改,从中“挤”土地。
3、在强化土地资源节约、集约利用导向方面,一是要完善单位面积土地开发利用效益测评指标体系、测评方法;二是要从单位土地的投资额、产出额、集聚人口的数量等方面设定单位面积土地开发利用效益最低门槛;三是要完善对节约、集约利用土地资源的激励体系。
(二)重点开发区土地政策。
1、在警惕和防范政府经营土地风险方面,一是加强用地指标投放的空间平衡管理,改变建设用地指标过于集中于大城市的局面;二是减少政府独家供应土地的局面,禁止政府将增量土地放入土地储备;三是确保建设用地国有、集体两种所有制的长期并存,维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”;四是规范集体建设用地出租、出让、转让、抵押等流转行为,加强对集体土地流转收益的管理,确保农民成为土地流转收益的主要获得者,保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。
2、在强化土地用途管理管理方面,一是控制土地流向,保证产业发展对土地的正常需求,依据区域产业发展定位确定产业发展用地结构;二是通过对新增用地的空间投放决策引导企业集中布局,集聚发展,培育、壮大区域的产业集群;三是适度增加城镇建设用地,促进人口城镇化和土地城镇化的协同发展,着力提高新增人口和新增城镇建设用地比;四是妥善寻求城乡基础设施建设的用地需求和经济社会发展的平衡,保障基础设施建设的用地需求;五是加强土地政策和技术政策等的配合,用土地政策引导各经济主体采用节地技术,把各类建设工程打造成为节地工程。
3、在规范集体建设用地流转方面,一是要在符合土地利用总体规划和城市建设规划确定的土地用途的前提下,规范集体土地出租、出让、转让、抵押;二是要依据土地利用总体规划和城市建设规划严格规范集体非农建设用地的获取渠道,严格依据规划确定集体非农建设用地的流转与使用,杜绝集体非农建设用地私下流转;三是要加强对集体土地流转所得收入的管理,确保农民成为土地流转收益的主要获得者。
4、在城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩方面,一是要使城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用;二是要求城市区域预留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域,作为工业和城市发展用地;三是要求城市区域腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城,保障进城农民享受与城市市民同等的公共服务;四是要支持对闲置建设用地的整理,整理出的闲置建设用地,可以不占用年度建设用地指标。
一、推进形成主体功能区土地政策的基本思路及重要意义
1、以进行主体功能区规划为契机,开展国土规划。主体功能区规划,是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础,以国民经济和社会发展规划为依据,以城市规划和土地规划为支撑,逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机,把国土规划提上议事日程,从可持续发展和区域协调发展的角度,对国土进行全面规划,实行科学的国土开发和保护,对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局,以《国土规划法》的形式予以明确,提高规划的科学性,减少行政干预,减少下位法之间的冲突和矛盾。
2、有利于空间合理布局,形成区域梯度发展。在推进形成主体功能区建设中,根据不同区域的功能定位,形成区域性的土地政策,将有利于区域发挥比较优势,形成区域之间协调发展。3、建立和健全补偿机制,缩小区域差距,实现区域共同发展。根据主体功能区的区域划分原则,对于能发展的区域(优化开发区域和重点开发区域)在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松,支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程。让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果,让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境,形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。
4、充分发挥市场机制的作用,实现稀缺土地资源的集约、节约利用。目前,我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色,但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是,要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断,发挥市场在土地配置中的基础性作用,通过价格机制反映土地资源的稀缺性,引导土地的更集约、更节约及更有价值利用;将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置,让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果,促进社会和谐和政治稳定。
二、主体功能区的土地政策设计
(一)优化开发区土地政策。
1、在严格控制建设用地增量方面,一是要规范政府的土地储备行为,限定土地储备的范围主要是存量建设用地的收购和收回,严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围;二是要把盘活存量作为土地政策的着力点,妥善处理历史遗留问题,在制度上堵住新的土地闲置;三是要对存量集体建设用地的确权进行分类处理,在政策上既要给出路,又要防止违法用地合法化;四是要加大土地开发整理力度,通过复垦整理、土地开发,在土地中“找”土地;五是要坚持科技创新,推广新技术、新材料,提高土地集约利用率,通过科技“增”土地。
2、在优化土地资源利用结构方面,一是要诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置;二是要改变目前工业用地比重过高,城市商业等三产用地比重过低的局面,实现过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变;三是要在土地增量不大幅增加的前提下,增加商业和房地产用地的市场供应量,扩大城市居住空间;四是要加大挖潜改造旧城区的力度,充分利用城镇闲置土地,对浪费土地、使用价值不大的形象工程进行整改,从中“挤”土地。
3、在强化土地资源节约、集约利用导向方面,一是要完善单位面积土地开发利用效益测评指标体系、测评方法;二是要从单位土地的投资额、产出额、集聚人口的数量等方面设定单位面积土地开发利用效益最低门槛;三是要完善对节约、集约利用土地资源的激励体系。
(二)重点开发区土地政策。
1、在警惕和防范政府经营土地风险方面,一是加强用地指标投放的空间平衡管理,改变建设用地指标过于集中于大城市的局面;二是减少政府独家供应土地的局面,禁止政府将增量土地放入土地储备;三是确保建设用地国有、集体两种所有制的长期并存,维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”;四是规范集体建设用地出租、出让、转让、抵押等流转行为,加强对集体土地流转收益的管理,确保农民成为土地流转收益的主要获得者,保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。
2、在强化土地用途管理管理方面,一是控制土地流向,保证产业发展对土地的正常需求,依据区域产业发展定位确定产业发展用地结构;二是通过对新增用地的空间投放决策引导企业集中布局,集聚发展,培育、壮大区域的产业集群;三是适度增加城镇建设用地,促进人口城镇化和土地城镇化的协同发展,着力提高新增人口和新增城镇建设用地比;四是妥善寻求城乡基础设施建设的用地需求和经济社会发展的平衡,保障基础设施建设的用地需求;五是加强土地政策和技术政策等的配合,用土地政策引导各经济主体采用节地技术,把各类建设工程打造成为节地工程。
3、在规范集体建设用地流转方面,一是要在符合土地利用总体规划和城市建设规划确定的土地用途的前提下,规范集体土地出租、出让、转让、抵押;二是要依据土地利用总体规划和城市建设规划严格规范集体非农建设用地的获取渠道,严格依据规划确定集体非农建设用地的流转与使用,杜绝集体非农建设用地私下流转;三是要加强对集体土地流转所得收入的管理,确保农民成为土地流转收益的主要获得者。
4、在城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩方面,一是要使城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用;二是要求城市区域预留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域,作为工业和城市发展用地;三是要求城市区域腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城,保障进城农民享受与城市市民同等的公共服务;四是要支持对闲置建设用地的整理,整理出的闲置建设用地,可以不占用年度建设用地指标。