严格地说“学区制”是一个特定的概念。作为一个相对独立的治理结构，它只有成为一个具有独立法人地位的组织，才能承担起政府与公民所赋予和期待的责任。责权利相统一，向来是构建任何一个组织或管理层次的首要原则。因而，真正的“学区制”必须“制”字当前，认真理清每一个学区所拥有的责任，以及履行如此责任所必需的权力。从这个意义上说，目前以县、区行政区划形成的公共教育基本管理单位，基本具备了这样的“学区制”要素，作为独立的法人实体，他们的责权利在制度设计上是相对完整的。现在的问题是，由于依附于行政区划而形成的学区管理单位过大，学校发展难以均衡，就近入学更是无法实施。面对这样的矛盾，在短期内又不可能完全脱离行政区划设定学区的情况下，我们应当如何面对呢？
　　我们的建议是，从“学区管理”起步，逐渐逼近“学区制”。根据目前各地教育管理体制的现状，“学区管理”模式应该把握好两个要素，即模块化管理和扁平化结构。
　　所谓模块化管理，是将行政区划中的义务教育学校和所属的就学范围，按照一定的原则，划分为若干个组团。在条件成熟时，也可将高中学校划入其中（但目前尚不具备条件，这必须与整个社会转型的进度同步操作，切不可操之过急）。这样形成的学区，我们不妨称之为学区管理模块。由于权利赋予、财税体制、资源流动等制度要素，在法律法规框架下无法在这样的“学区”内实现，因而，就万不可将之“学区制”，更不能赋予相应的行政权力。没有法人地位的组织自然没有责任压力，而没有明确责任压力的组织，一旦行政赋予了一定的权力，就很容易迷失权力的价值取向，不仅权力的边界越来越模糊，尤其值得警惕的是，极可能形成以自我利益为中心的权力，这样的权力对被管理者来说，无疑是更多的灾难。
　　因而，为了便于实现公共教育的发展目标，解决当前义务教育普遍存在的难题，我们完全可以实施“学区管理”，将这样的一种模块化社区作为规划事业、调配资源、方便就学的管理单位。所有学区的管理主体，仍然是上一级具有法人地位的区域教育行政部门，而不是增加一个新的管理层级。
　　说到这里，扁平化结构就不言自明了。任何一项改革，都应该以调动育人主体——学校的积极性、激发学校的活力为目标，任何仅仅希望便于管理者掌控的改革，都不会得到基层学校、教师、校长的拥护，也就不会具有生命力。因而，目前有些地区所进行的集团化管理、学区制改革，是逆时代发展之潮流的，也是早在20世纪就被国务院明令禁止的。
　　（作者单位：北京十一学校）