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摘 要 随着贵州省社会保障体系城乡一体化的加深，人们对社会保险经办服务的需求量迅速增大，从而对社会保险经办机构的服务能力带来了巨大的挑战。在建设精简高效的服务型政府的背景下，探索公共服务外包模式成为解决我国社会保险经办机构服务能力不足问题的一个有效方式。本文基于公共服务外包的相关理论基础，借鉴国外先进经验，同时分析贵州省社会保险经办机构的体系现状，对构建贵州省社会保险经办服务外包模式提出建议和思考。
关键词 社会保险经办机构 服务外包 职能分析
基金项目：本文属于贵州财经大学2014年度在校学生科研资助项目研究成果。
作者简介：魏丹，贵州财经大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：社会保障。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-213-02
目前，随着我国城乡统筹程度的加深，社会保障制度正处于变革之期。城乡统筹社会保障制度步伐的加快势必为社会保险经办机构带来巨大的工作量，贵州省农村人口众多，城乡差距较大，同时社会保险经办机构面临着机构服务能力不足、基础建设落后、信息化建设不足等问题。于此同时，以政府为主导结合半政府或者非政府组织共同管理的社会保险管理模式在国外盛行，例如爱尔兰、西班牙以及日本的社会保险经办模式中，政府将一部分社会保险经办业务外包给非政府组织，但还是由国家主导。该模式取得了良好的效果，有力解决了社保经办服务能力不足和效率较低的问题。故而，探索贵州省社保经办服务的外包模式不失为一条解决经办机构能力不足等问题的有效之路。
一、贵州省社会保险经办服务体系的现状分析
（一）贵州省社会保险经办机构存在问题分析
1.社会保险经办机构服务保障能力不足。随着经济的发展和人民参保意识的增强，社会保险经办机构的人手紧张和经费保障不足的矛盾十分突出，人均工作量不断攀升，人手紧张压力不断增大，尤其是县以下基层问题较为突出。2011年末全省县级以上社保经办工作人员与参保人次之比为1：6200人，是“十五”期初的2.3倍。同时，据人社部2012年统计，2011年贵州省经办机构年人均经费为5.57万元，低于周边所有省份。由于经费保障不足，信息化建设严重滞后，社会保障“一卡通”难以推进。部分县级经办机构和基层服务网点还存在手工操作，服务手段和服务效率较低。
2.社会保险经办机构基础建设落后。从目前的情况看，省社保局是租用的金融机构（建行中山支行）的办公用房，总面积仅有3500余平米，其中服务大厅只有500余平米，这与人社部对省级社会保险经办服务中心要达到12000平方米的标准相差甚远。虽然县级和乡级社保经办管理服务平台建设取得了较大的突破，但是全省有约30%的社保经办机构没有固定的社保经办服务大厅，并且已有的场所存在服务面积狭窄，服务设施设备陈旧落后等问题，难以满足工作需要。总之，除已完成试点建设部分机构外，贵州全省社保经办机构尤其是基层服务平台，其硬、软件建设都亟待统一、规范。
3.社会保险经办机构信息化建设不足。贵州省由于地理条件，经济发展等因素导致各地区间基层社保经办机构发展差异较大，其中较多存在于社会保险的信息化建设不足，从而导致社会保险经办机构的人员对参保群众的信息存在盲点，出现参保人员通过改名字、修改出生日期等方式来重复领取社会保险待遇和提前领取社会保险待遇等现象。在工作人员对其进行审核时，由于信息不足、不及时而产生相应的矛盾。
（二）社会保险经办机构职能梳理
社会保险经办机构被定义为政府和社会对我国五项社会保险实行行政性和事业性管理的职能机构。根据现行的社会保险经办机构的职能，将行政性职能和事业性职能梳理如下：
1.行政类管理职能。2013年，国务院发布《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中指出事业单位所承担的行政职能划分是按照法律和有关政策规定是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能。据此，当前社会保险经办机构的行政类职能主要包括行政执法和行政稽核两项职能。其行政执行类职能具体体现在：依法稽核缴费基数；依法征收保费；依法追缴欠费和滞纳金；对企业参保缴费行为进行监督、检查和行政处罚；对定点医疗机构、药店行为进行规制，对其违规行为进行监督检查和行政处罚；检查指导企业离退休人员社区管理工作，对社会化管理情况进行行政监督；退休审批、医疗待遇、工伤待遇、失业金待遇等各项社保待遇的审核；对参与提供社保服务的第三方代理机构，如代扣代缴社保费和发放社保待遇的金融机构、提供对账单的邮局等外包服务机构的检查和督导。
2.事业类管理职能。中共中央国务院发布了《国务院关于分类推进事业单位改革的知道意见》指出将从事公益服务的事业单位依据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况划分为两类：公益一类为承担义务教育、公共文化、基础性科研、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，且不能或不宜由市场配置资源；公益二类为承担非营利医疗等公益服务和高等教育，可部分由市场配置资源。
根据上述意见精神，不宜由市场配置资源的社会保险经办管理项目划入公益一类，包括：社会保险基金管理：社保经办机构是各项社会保险基金管理的主体，尤其是基本养老保险和基本医疗保险个人账户的基金管理；肩负着其基金安全与投资运营、保值增值的重要使命；各项社会保险基金预、决算的编制等。各项社会保险待遇的发放与支付：养老金的发放；定点医疗机构药店医疗服务费用的结算支付；工伤保险待遇和事业金的发放等。提供社会保险咨询服务和宣传。社会保险经办机构中可以有市场参与的划入公益二类，包括：社会保险基金的代缴代扣、社会保险相关的咨询服务等可以通过服务外包的形式交由市场组织机构经办的业务。
二、国外社会保险经办服务外包模式的借鉴
20 世纪70 年代末，西方各国社会保障规模扩大，较重的财政负担和低下的办事效率成为社保经办机构普遍面临的问题。故而，西方公共部门将部分社会保障服务外包出去，交由市场化管理，有效解决了上述问题。 其中，爱尔兰和西班牙的改革是通过购买服务的方式将社会保险经办业务外包出去。具体做法是社会保障主管部门与外包机构签订合同，合同内容包括购买社会保险经办服务的质量和部分支持措施，合同期限一般为3年。期间对外包机构聘用人员进行严格的绩效考核和评价，如果其服务做的不好，社保主管部门则会终止合同并解聘。在爱尔兰，社会和家庭事务部下设社会福利分支办公室，其性质为私营机构，人员全部采取外聘的方式。 这些举措均有效缓解了政府社保经办服务压力过大的状况。
日本在社保经办机构改革过程中建立了两个新的非政府雇员型机构以取代过去的社会保险厅，包括面向中小企业雇员提供健康保险服务的健康保险协会和主要负责公共养老保险制度经办服务的年金机构。其中，年金机构的重点改革措施之一是人事制度改革。改革后的日本年金机构工作人员外聘私人雇员而非政府雇员。将雇员的工资待遇、人才培养和人事晋升等制度彻底从公务员型的人事、工资体制中摆脱出来，建立以能力、工作业绩为标准的人才录用和薪资晋级体制。
三、构建贵州省社会保险经办服务外包模式的思考
（一）合理清晰界定外包项目的职能边界
从上述分析中可得知，贵州省社会保险经办机构的职能主要体现在三个方面：一是落实社会保险政策执行和行政执法职能，二是负责社会保险基金管理，三是承办社会保险事务和提供社会保险咨询、查询等服务的公益二类职能。其中，行政执法类职能不宜交由非政府组织管理，社会保险基金管理由于其基金的安全性和稳定性也不宜交由市场进行管理，而承办社会保险实务和提供社会保险咨询、查询等服务则可以通过服务外包的形式交由市场组织机构承担，这样不仅节约人力、物力，而且提高了社会保险业务的管理效率。
（二）构建科学的服务外包模式
构建科学的社会保险经办服务外包模式需要政府和私人部门的遵循恰当的合作程序。第一，需要确定服务外包的项目，这就需要清晰界定外包项目的职能边界，哪些社会保险经办服务可以外包；第二，遴选承担外包项目的主体，在选择社会保险经办服务外包的合作主体时，政府应严格依据法律和政策建立完备的遴选制度，并签订具有法律效力的书面形式文件如合同等确认外包合作关系；第三，完善监督管理机制，当开始运行外包项目后，社会保险局等政府机关应重视对社会保险经办服务外包运行过程的监督管理，主要是做好风险控制和绩效评估，保障合作项目运行的顺利实施。
（三）完善社会保险经办服务外包法律体系
在我国，服务外包机制在某些行业实施后得到良好的效果，但是在社会保险服务领域的实践还处于试点阶段，亟需法律来规范各方关系和行为。并且我国还未颁布个人信息保护法，社会保险经办服务更是涉及全国数亿人口的个人信息，若遭泄露不仅导致参保人权益受损，还会引起诸多法律纠纷。所以，我国应尽快完善服务外包相关的法律制度体系，以保障各方的合法权益，实现权责对等。
（四）建立健全的服务外包绩效评估体系
社会保险经办服务外包模式的运行效果和社会影响对社保经办机构服务体系的建设具有重要意义，所以要实时对该模式运行过程进行监督评估避免发生差错。针对基层社保机构人员能力的考核，应聘请专业的评估机构来对经办服务外包模式进行评估，参与评估的人员应包含参保人群、社保机构经办人员，私人部门参与人员、专家学者以及新闻记者等，在此可充分发挥贵州省建立大数据的优势，利用互联网建立参保人员评价系统，及时有效的监督评估其服务质量；除此之外，委托国内社会保险领域专家和实务工作者共同设计绩效评估指标，以保证指标体系的有效性和权威性。
注释：
刘卫、爱尔兰.西班牙社会保障经办管理及我们的借鉴.天津社会保险.2009.1-4.
赵秀斋.美国、日本基本养老保险经办服务体系比较与借鉴.中国财政.2014.75-78.
参考文献：
[1]王飞跃.基本养老保险制度建设与老年贫困研究.北京：中国社会科学出版社.2012.
[2]郭静.社会保险公共服务“外包”谨慎前行——社会保障经办机构国际比较之一.中国社会保障.2011（1）.
[3]张蓉蓉、丁毓良.社会保险经办机构服务质量评价研究.科学中国人.2014（6）.
[4]王飞跃、郭怀亮.属地管理、运行机制与社会保险经办机构变革取向.公共管理.2012（11）.
[5]杨燕绥、张曼.社会保险“五险整合”运作模式研究.广西社会科学.2010（9）.
[6]曹永红.公共服务外包在新型农村社会养老保险制度中的实践.现代营销.2011（12）.
[7]施玉龙.国外社会保险基金监管模式的特点及对我国的启示.市场论坛.2011（12）.
[8]杨燕绥、闫俊.中外社会保障公共服务管理模式变迁新解——厘清公共服务“私有化”、“回归”与“外包”.行政管理改革.2011（6）.
关键词 社会保险经办机构 服务外包 职能分析
基金项目：本文属于贵州财经大学2014年度在校学生科研资助项目研究成果。
作者简介：魏丹，贵州财经大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：社会保障。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-213-02
目前，随着我国城乡统筹程度的加深，社会保障制度正处于变革之期。城乡统筹社会保障制度步伐的加快势必为社会保险经办机构带来巨大的工作量，贵州省农村人口众多，城乡差距较大，同时社会保险经办机构面临着机构服务能力不足、基础建设落后、信息化建设不足等问题。于此同时，以政府为主导结合半政府或者非政府组织共同管理的社会保险管理模式在国外盛行，例如爱尔兰、西班牙以及日本的社会保险经办模式中，政府将一部分社会保险经办业务外包给非政府组织，但还是由国家主导。该模式取得了良好的效果，有力解决了社保经办服务能力不足和效率较低的问题。故而，探索贵州省社保经办服务的外包模式不失为一条解决经办机构能力不足等问题的有效之路。
一、贵州省社会保险经办服务体系的现状分析
（一）贵州省社会保险经办机构存在问题分析
1.社会保险经办机构服务保障能力不足。随着经济的发展和人民参保意识的增强，社会保险经办机构的人手紧张和经费保障不足的矛盾十分突出，人均工作量不断攀升，人手紧张压力不断增大，尤其是县以下基层问题较为突出。2011年末全省县级以上社保经办工作人员与参保人次之比为1：6200人，是“十五”期初的2.3倍。同时，据人社部2012年统计，2011年贵州省经办机构年人均经费为5.57万元，低于周边所有省份。由于经费保障不足，信息化建设严重滞后，社会保障“一卡通”难以推进。部分县级经办机构和基层服务网点还存在手工操作，服务手段和服务效率较低。
2.社会保险经办机构基础建设落后。从目前的情况看，省社保局是租用的金融机构（建行中山支行）的办公用房，总面积仅有3500余平米，其中服务大厅只有500余平米，这与人社部对省级社会保险经办服务中心要达到12000平方米的标准相差甚远。虽然县级和乡级社保经办管理服务平台建设取得了较大的突破，但是全省有约30%的社保经办机构没有固定的社保经办服务大厅，并且已有的场所存在服务面积狭窄，服务设施设备陈旧落后等问题，难以满足工作需要。总之，除已完成试点建设部分机构外，贵州全省社保经办机构尤其是基层服务平台，其硬、软件建设都亟待统一、规范。
3.社会保险经办机构信息化建设不足。贵州省由于地理条件，经济发展等因素导致各地区间基层社保经办机构发展差异较大，其中较多存在于社会保险的信息化建设不足，从而导致社会保险经办机构的人员对参保群众的信息存在盲点，出现参保人员通过改名字、修改出生日期等方式来重复领取社会保险待遇和提前领取社会保险待遇等现象。在工作人员对其进行审核时，由于信息不足、不及时而产生相应的矛盾。
（二）社会保险经办机构职能梳理
社会保险经办机构被定义为政府和社会对我国五项社会保险实行行政性和事业性管理的职能机构。根据现行的社会保险经办机构的职能，将行政性职能和事业性职能梳理如下：
1.行政类管理职能。2013年，国务院发布《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中指出事业单位所承担的行政职能划分是按照法律和有关政策规定是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能。据此，当前社会保险经办机构的行政类职能主要包括行政执法和行政稽核两项职能。其行政执行类职能具体体现在：依法稽核缴费基数；依法征收保费；依法追缴欠费和滞纳金；对企业参保缴费行为进行监督、检查和行政处罚；对定点医疗机构、药店行为进行规制，对其违规行为进行监督检查和行政处罚；检查指导企业离退休人员社区管理工作，对社会化管理情况进行行政监督；退休审批、医疗待遇、工伤待遇、失业金待遇等各项社保待遇的审核；对参与提供社保服务的第三方代理机构，如代扣代缴社保费和发放社保待遇的金融机构、提供对账单的邮局等外包服务机构的检查和督导。
2.事业类管理职能。中共中央国务院发布了《国务院关于分类推进事业单位改革的知道意见》指出将从事公益服务的事业单位依据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况划分为两类：公益一类为承担义务教育、公共文化、基础性科研、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，且不能或不宜由市场配置资源；公益二类为承担非营利医疗等公益服务和高等教育，可部分由市场配置资源。
根据上述意见精神，不宜由市场配置资源的社会保险经办管理项目划入公益一类，包括：社会保险基金管理：社保经办机构是各项社会保险基金管理的主体，尤其是基本养老保险和基本医疗保险个人账户的基金管理；肩负着其基金安全与投资运营、保值增值的重要使命；各项社会保险基金预、决算的编制等。各项社会保险待遇的发放与支付：养老金的发放；定点医疗机构药店医疗服务费用的结算支付；工伤保险待遇和事业金的发放等。提供社会保险咨询服务和宣传。社会保险经办机构中可以有市场参与的划入公益二类，包括：社会保险基金的代缴代扣、社会保险相关的咨询服务等可以通过服务外包的形式交由市场组织机构经办的业务。
二、国外社会保险经办服务外包模式的借鉴
20 世纪70 年代末，西方各国社会保障规模扩大，较重的财政负担和低下的办事效率成为社保经办机构普遍面临的问题。故而，西方公共部门将部分社会保障服务外包出去，交由市场化管理，有效解决了上述问题。 其中，爱尔兰和西班牙的改革是通过购买服务的方式将社会保险经办业务外包出去。具体做法是社会保障主管部门与外包机构签订合同，合同内容包括购买社会保险经办服务的质量和部分支持措施，合同期限一般为3年。期间对外包机构聘用人员进行严格的绩效考核和评价，如果其服务做的不好，社保主管部门则会终止合同并解聘。在爱尔兰，社会和家庭事务部下设社会福利分支办公室，其性质为私营机构，人员全部采取外聘的方式。 这些举措均有效缓解了政府社保经办服务压力过大的状况。
日本在社保经办机构改革过程中建立了两个新的非政府雇员型机构以取代过去的社会保险厅，包括面向中小企业雇员提供健康保险服务的健康保险协会和主要负责公共养老保险制度经办服务的年金机构。其中，年金机构的重点改革措施之一是人事制度改革。改革后的日本年金机构工作人员外聘私人雇员而非政府雇员。将雇员的工资待遇、人才培养和人事晋升等制度彻底从公务员型的人事、工资体制中摆脱出来，建立以能力、工作业绩为标准的人才录用和薪资晋级体制。
三、构建贵州省社会保险经办服务外包模式的思考
（一）合理清晰界定外包项目的职能边界
从上述分析中可得知，贵州省社会保险经办机构的职能主要体现在三个方面：一是落实社会保险政策执行和行政执法职能，二是负责社会保险基金管理，三是承办社会保险事务和提供社会保险咨询、查询等服务的公益二类职能。其中，行政执法类职能不宜交由非政府组织管理，社会保险基金管理由于其基金的安全性和稳定性也不宜交由市场进行管理，而承办社会保险实务和提供社会保险咨询、查询等服务则可以通过服务外包的形式交由市场组织机构承担，这样不仅节约人力、物力，而且提高了社会保险业务的管理效率。
（二）构建科学的服务外包模式
构建科学的社会保险经办服务外包模式需要政府和私人部门的遵循恰当的合作程序。第一，需要确定服务外包的项目，这就需要清晰界定外包项目的职能边界，哪些社会保险经办服务可以外包；第二，遴选承担外包项目的主体，在选择社会保险经办服务外包的合作主体时，政府应严格依据法律和政策建立完备的遴选制度，并签订具有法律效力的书面形式文件如合同等确认外包合作关系；第三，完善监督管理机制，当开始运行外包项目后，社会保险局等政府机关应重视对社会保险经办服务外包运行过程的监督管理，主要是做好风险控制和绩效评估，保障合作项目运行的顺利实施。
（三）完善社会保险经办服务外包法律体系
在我国，服务外包机制在某些行业实施后得到良好的效果，但是在社会保险服务领域的实践还处于试点阶段，亟需法律来规范各方关系和行为。并且我国还未颁布个人信息保护法，社会保险经办服务更是涉及全国数亿人口的个人信息，若遭泄露不仅导致参保人权益受损，还会引起诸多法律纠纷。所以，我国应尽快完善服务外包相关的法律制度体系，以保障各方的合法权益，实现权责对等。
（四）建立健全的服务外包绩效评估体系
社会保险经办服务外包模式的运行效果和社会影响对社保经办机构服务体系的建设具有重要意义，所以要实时对该模式运行过程进行监督评估避免发生差错。针对基层社保机构人员能力的考核，应聘请专业的评估机构来对经办服务外包模式进行评估，参与评估的人员应包含参保人群、社保机构经办人员，私人部门参与人员、专家学者以及新闻记者等，在此可充分发挥贵州省建立大数据的优势，利用互联网建立参保人员评价系统，及时有效的监督评估其服务质量；除此之外，委托国内社会保险领域专家和实务工作者共同设计绩效评估指标，以保证指标体系的有效性和权威性。
注释：
刘卫、爱尔兰.西班牙社会保障经办管理及我们的借鉴.天津社会保险.2009.1-4.
赵秀斋.美国、日本基本养老保险经办服务体系比较与借鉴.中国财政.2014.75-78.
参考文献：
[1]王飞跃.基本养老保险制度建设与老年贫困研究.北京：中国社会科学出版社.2012.
[2]郭静.社会保险公共服务“外包”谨慎前行——社会保障经办机构国际比较之一.中国社会保障.2011（1）.
[3]张蓉蓉、丁毓良.社会保险经办机构服务质量评价研究.科学中国人.2014（6）.
[4]王飞跃、郭怀亮.属地管理、运行机制与社会保险经办机构变革取向.公共管理.2012（11）.
[5]杨燕绥、张曼.社会保险“五险整合”运作模式研究.广西社会科学.2010（9）.
[6]曹永红.公共服务外包在新型农村社会养老保险制度中的实践.现代营销.2011（12）.
[7]施玉龙.国外社会保险基金监管模式的特点及对我国的启示.市场论坛.2011（12）.
[8]杨燕绥、闫俊.中外社会保障公共服务管理模式变迁新解——厘清公共服务“私有化”、“回归”与“外包”.行政管理改革.2011（6）.