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伴随着市场化改革的推进，对公用事业的市场化改革也在不断地发展，但是发展中也出现了不少问题，其中兰州水质危机事件的爆发就是公共事业民营化出现过程中的一个典型案例。本文以兰州水质危机为例，重点分析了公用事业的市场化模式，并对其特征进行了梳理和检讨。在此基础上，提出新型的城市公用事业发展模式——合作治理模式，并阐释了城市公用事业合作治理模式的内涵以及运行机制。
城市公用事业 合作 治理
引言
改革开放后，我国政府开始推进城市公用事业的改革。经过改革与发展的历程，我国城市公用设施规模逐步扩大，水平不断提高，初步建立了多元化的运营体系，形成了竞争格局，城市公用企业的运营效率不断提高，服务质量与经济效益大为提高，政府职能不断转变，相应的立法、服务、监管等系统配套措施开始逐渐完善，城市公用事业改革已经进入了一个新的发展阶段。
但是在改革过程中仍然存在着一定的障碍和问题，例如改革模式以及改革中的操作方法不规范、改革的相关政策配套不完善、政府监管体系建设相对滞后等等。因此，城市公用事业改革仍是当前政府治理变革的一大难点。如何在新的时代背景下推进城市公用事业健康地发展，成为政府、学者、社会公众共同关注的焦点问题。
研究综述及分析框架
国内对城市公用事业的研究主要集中于市场化改革中市场化的合理性、市场化的类型、公私合作的方式和监管等方面。集中探讨国内外公用事业市场化改革的内容和经验。余晖、秦虹年出版了《公私合作制的中国试验》一书，将公用事业的市场化改革称之为公私合作伙伴关系或公私合作制在中国的试验，并且围绕公私合作制进行了系统化的研究和实践探索。陈振明在《政策科学·公共政策分析导论》中，从市场机制与工商管理技术在公共部门管理中的应用这一角度对现在的竞争型政府进行了论述，提出市场机制是改善政府功能、增强政府灵活性、提高政府效率的一个基本手段，并且详细介绍了市场化工具，如民营化、合同承包、用者付费等。还有学者侧重于分析民营化中公平与效率、政府自利性与共利性、城市公用事业市场化中可能存在的公共风险。还有其它文献侧重研究我国城市公用事业监管体制的现状，对国外的监管体制进行了梳理，提出了中国公用事业监管的理论框架、监管机构、监管内容等。
本文接下来将以兰州水质危机为例，首先大概分析我国城市公用事业市场化改革存在的问题，引出公用事业合作治理的模式；然后结合该事例分析城市公用事业合作治理模式的特征及其运行机制。
问题分析
由兰州事件我们可以看出，市场的逐利动机与公用事业的公共性存在着天然的矛盾。政府的自利性，比如兰州政府的“高溢价”行为容易让人怀疑政府与企业的背后是否存在着权钱交易的行为。而且，城市公用事业市场化不可避免地存在一些可能损害公共利益的公共性风险。政府存在着将市场化改革作为“甩包袱”手段的错误思想，对基础设施或公用事业往往是一卖了之，导致政府在城市公用事业市场化实施过程中支持、协调和监管职责的缺位，将风险、财务负担转嫁给社会和公众，对社会公共利益造成严重损失。因而，城市公用事业市场化的实践表明仅依靠市场化显然不能解决所有问题，而且简单的市场化可能存在着不可避免的问题。
在公用事业领域，从目前的改革效果来看，不管是国有模式还是市场化私有模式都存在着很多问题，很难达到我国城市公用事业改革和发展的目标。究其原因，这与公用事业的复杂性、多样性密切相关。首先，公用事业所包涵行业的多样性，各行业的性质各不相同，介于私人物品和纯公共物品之间的所有领域，其多样性同时也决定了公用事業管理的复杂性。其次，目前，社会对公共服务需求类型的多元化。需求的多样化就需要多元化的供给方式，因此单一的国有或私营无法满足多样化的供给方式。再次，我国各地发展程度不平衡，各地城市公用事业改革进程也各不相同。如果采取简单化、一刀切的方式，必然会阻碍其中一些地方的发展。那么，面对城市公用事业领域复杂、多样的特征，应当如何改革城市公用事业？复杂性隐含着对主体多元化的需求，基于这种理解，“治理”理念，作为应对多样的、动态的和复杂的社会问题的新思维，日益受到人们的重视。
对策分析之城市公用事业发展的新模式—合作治理模式
对于什么是城市公用事业的合作治理模式这一问题，每个学者的说法都不尽相同，但是他们的核心内涵都是一致的。综合以往学者的观点可以得出：“所谓城市公用事业合作治理模式就是在发挥政府在城市公用事业领域的主导作用和责任的前提下，通过建构制度化的多元主体参与和多元的治理工具、方式相接合的治理平台，并通过构建有效的多元参与、利益整合、有序竞争和规范监管等运行机制形成网络化的治理结构，实现政府、社会和市场三方的良性互动和有效合作，确保城市公用事业健康、稳定、持续发展。”合作治理模式否认政府对于权威的垄断，但是又承认政府权威的价值。因此可以看出，公共事业的合作治理理论强调各主体之间一种平等的伙伴关系，为了达成某项公共决策，政府与其他治理主体能够进行谈判、协商乃至妥协的过程，其最终目的是达成共识，从而指导各方合作行动。
公用事业合作治理作为一种新的管理体制具有的以下几点特征：第一是治理主体的多元化。除政府外，治理主体还涉及企业、非营利组织、社区以及公民个人，各个主体因发挥着不同的作用。第二是治理结构的网络化，网络化意味着政府与其它主体之间形成多元主体之间相互依赖、相互协商、相互合作的网络结构。第三是治理过程的动态性。各个治理主体在互动的过程中创造出新的解决复杂问题的方法。第四是强调政府的主导性地位和作用。这里的政府主导性作用和核心地位主要体现在制度供给、政策激励和扶持、城市公用事业监管和政府财政投入等方面。
那么这种合作治理的模式该如何在公用事业领域运用？其运行机制又是怎样的？本文将依据合作治理模式的特征，对于其在兰州水质事件中的运行机制做一个分析。 （1）多元参与机制
市政公用事业合作治理模式的核心是建立多元主体间的以“协商、合作和伙伴关系”为特征的多元参与机制。要构建多元参与机制应该要做到以下几点。
首先，完善政府、市场、社会在市政公用事业物品或服务供给上的分工。市场力量、公众和社会组织是不可缺少的主体，具有效率较高和形式灵活的优势。兰州政府对于供水这一公用事业，民营化之后不可有“甩包袱”的思想，而是要有“分工合作”的思想，民营化将自来水的供应交给了威立雅水务公司，但是威立雅水务公司和兰州政府还是合作的关系。建立政府与威立雅水务公司在自来水公用事业物品供给上的合作伙伴关系。
其次，完善公众参与渠道和途径。自来水与兰州市每一位居民的生活都息息相关。因而，物品或服务的数量、规模和质量，理应由最终消费者评价。因此完善公众参与渠道需要做到，一是推进信息公开制度建设，完善信息发布制度；二是充分发挥新闻舆论的监督作用，比如兰州市在前几次发现自来水水质变差时就应该及时暴露出政府的问题；三要加强公众评核制度、投诉热线或专线回复投诉等制度的建设，在兰州水质危机爆发前期，自来水的水质问题没有得到很好地解决，所以加强公众的评核制度可以在一定程度上给兰州政府施压，提前做好这些工作，并且保质保量的完成。
（2）利益整合机制
有对立，就容易产生冲突和矛盾。因此，兰州政府需要提供一种政府和威立雅集团普遍遵循的行为准则，规范公司在追求利益时所出现的矛盾或冲突行为。政府必须综合地平衡各种利益关系，防止后期政府提出加大设备维护但法方则追求回报拒绝方案此种现象的发生。
（3）有序竞争机制
兰州政府将供水的特许经营权转让给威立雅集团，从其后来的实践中可以看到，这种方式只是将国有垄断企业私有化后成为私营垄断企业。如何打破这种僵局呢？可以将自来水的供应划分为几个片区，或者分别转让给不同的私营部门，形成不同公司之间的竞争，或者一部分还是国有一部分私营化，这样就可以形成良好的有序的竞争机制。当然，要实施这一政策的前提是兰州政府要制定完备的市场竞争规则，保证市场的有序性。
（4）规范监管機制
城市公用事业监管应贯穿于改革与发展的全过程。首先需要设立独立的监督机构，其次应该独立于被监管主体，保证监督的透明与公正。其次，监管的内容应清晰明确，如监管机构的监督范围混乱，则最终可能导致无人监管的现象。再次，监管程序要公平公正与完善，同时也应该建立相关的制度对监管者进行监管与考核，追究必要的责任。那么自流沟的问题就不至于一直拖延下去，也不至于造成最终的后果。
把合作治理理论思想引入到市政公用事业治理领域，构建新型的市政公用事业合作治理模式，有助于解决公用事业自身的复杂性、服务需求类型日益多元化、各地发展程度的不均衡和改革进程的差异等问题。
作者简介：崔婷婷，女，江西赣州人，南昌大学公共管理学院行政管理专业学生
[1] 曹现强，宋学增.市政公用事物治理模式探析[J].中国行政管理，2009（9）.
[2] 李超等.论我国地方政府治理的模式选择及其对策.陕西理工学院学报，（2）.
[3] 史云贵，屠火明.基层社会合作治理：完善中国特色公民治理的可行性路径探析[J].社会科学研究，2010（3）.
[4] 高尚涛.中国合作治理理论研究现状[J].国际观察，2008（2）.
[5] 俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社.
城市公用事业 合作 治理
引言
改革开放后，我国政府开始推进城市公用事业的改革。经过改革与发展的历程，我国城市公用设施规模逐步扩大，水平不断提高，初步建立了多元化的运营体系，形成了竞争格局，城市公用企业的运营效率不断提高，服务质量与经济效益大为提高，政府职能不断转变，相应的立法、服务、监管等系统配套措施开始逐渐完善，城市公用事业改革已经进入了一个新的发展阶段。
但是在改革过程中仍然存在着一定的障碍和问题，例如改革模式以及改革中的操作方法不规范、改革的相关政策配套不完善、政府监管体系建设相对滞后等等。因此，城市公用事业改革仍是当前政府治理变革的一大难点。如何在新的时代背景下推进城市公用事业健康地发展，成为政府、学者、社会公众共同关注的焦点问题。
研究综述及分析框架
国内对城市公用事业的研究主要集中于市场化改革中市场化的合理性、市场化的类型、公私合作的方式和监管等方面。集中探讨国内外公用事业市场化改革的内容和经验。余晖、秦虹年出版了《公私合作制的中国试验》一书，将公用事业的市场化改革称之为公私合作伙伴关系或公私合作制在中国的试验，并且围绕公私合作制进行了系统化的研究和实践探索。陈振明在《政策科学·公共政策分析导论》中，从市场机制与工商管理技术在公共部门管理中的应用这一角度对现在的竞争型政府进行了论述，提出市场机制是改善政府功能、增强政府灵活性、提高政府效率的一个基本手段，并且详细介绍了市场化工具，如民营化、合同承包、用者付费等。还有学者侧重于分析民营化中公平与效率、政府自利性与共利性、城市公用事业市场化中可能存在的公共风险。还有其它文献侧重研究我国城市公用事业监管体制的现状，对国外的监管体制进行了梳理，提出了中国公用事业监管的理论框架、监管机构、监管内容等。
本文接下来将以兰州水质危机为例，首先大概分析我国城市公用事业市场化改革存在的问题，引出公用事业合作治理的模式；然后结合该事例分析城市公用事业合作治理模式的特征及其运行机制。
问题分析
由兰州事件我们可以看出，市场的逐利动机与公用事业的公共性存在着天然的矛盾。政府的自利性，比如兰州政府的“高溢价”行为容易让人怀疑政府与企业的背后是否存在着权钱交易的行为。而且，城市公用事业市场化不可避免地存在一些可能损害公共利益的公共性风险。政府存在着将市场化改革作为“甩包袱”手段的错误思想，对基础设施或公用事业往往是一卖了之，导致政府在城市公用事业市场化实施过程中支持、协调和监管职责的缺位，将风险、财务负担转嫁给社会和公众，对社会公共利益造成严重损失。因而，城市公用事业市场化的实践表明仅依靠市场化显然不能解决所有问题，而且简单的市场化可能存在着不可避免的问题。
在公用事业领域，从目前的改革效果来看，不管是国有模式还是市场化私有模式都存在着很多问题，很难达到我国城市公用事业改革和发展的目标。究其原因，这与公用事业的复杂性、多样性密切相关。首先，公用事业所包涵行业的多样性，各行业的性质各不相同，介于私人物品和纯公共物品之间的所有领域，其多样性同时也决定了公用事業管理的复杂性。其次，目前，社会对公共服务需求类型的多元化。需求的多样化就需要多元化的供给方式，因此单一的国有或私营无法满足多样化的供给方式。再次，我国各地发展程度不平衡，各地城市公用事业改革进程也各不相同。如果采取简单化、一刀切的方式，必然会阻碍其中一些地方的发展。那么，面对城市公用事业领域复杂、多样的特征，应当如何改革城市公用事业？复杂性隐含着对主体多元化的需求，基于这种理解，“治理”理念，作为应对多样的、动态的和复杂的社会问题的新思维，日益受到人们的重视。
对策分析之城市公用事业发展的新模式—合作治理模式
对于什么是城市公用事业的合作治理模式这一问题，每个学者的说法都不尽相同，但是他们的核心内涵都是一致的。综合以往学者的观点可以得出：“所谓城市公用事业合作治理模式就是在发挥政府在城市公用事业领域的主导作用和责任的前提下，通过建构制度化的多元主体参与和多元的治理工具、方式相接合的治理平台，并通过构建有效的多元参与、利益整合、有序竞争和规范监管等运行机制形成网络化的治理结构，实现政府、社会和市场三方的良性互动和有效合作，确保城市公用事业健康、稳定、持续发展。”合作治理模式否认政府对于权威的垄断，但是又承认政府权威的价值。因此可以看出，公共事业的合作治理理论强调各主体之间一种平等的伙伴关系，为了达成某项公共决策，政府与其他治理主体能够进行谈判、协商乃至妥协的过程，其最终目的是达成共识，从而指导各方合作行动。
公用事业合作治理作为一种新的管理体制具有的以下几点特征：第一是治理主体的多元化。除政府外，治理主体还涉及企业、非营利组织、社区以及公民个人，各个主体因发挥着不同的作用。第二是治理结构的网络化，网络化意味着政府与其它主体之间形成多元主体之间相互依赖、相互协商、相互合作的网络结构。第三是治理过程的动态性。各个治理主体在互动的过程中创造出新的解决复杂问题的方法。第四是强调政府的主导性地位和作用。这里的政府主导性作用和核心地位主要体现在制度供给、政策激励和扶持、城市公用事业监管和政府财政投入等方面。
那么这种合作治理的模式该如何在公用事业领域运用？其运行机制又是怎样的？本文将依据合作治理模式的特征，对于其在兰州水质事件中的运行机制做一个分析。 （1）多元参与机制
市政公用事业合作治理模式的核心是建立多元主体间的以“协商、合作和伙伴关系”为特征的多元参与机制。要构建多元参与机制应该要做到以下几点。
首先，完善政府、市场、社会在市政公用事业物品或服务供给上的分工。市场力量、公众和社会组织是不可缺少的主体，具有效率较高和形式灵活的优势。兰州政府对于供水这一公用事业，民营化之后不可有“甩包袱”的思想，而是要有“分工合作”的思想，民营化将自来水的供应交给了威立雅水务公司，但是威立雅水务公司和兰州政府还是合作的关系。建立政府与威立雅水务公司在自来水公用事业物品供给上的合作伙伴关系。
其次，完善公众参与渠道和途径。自来水与兰州市每一位居民的生活都息息相关。因而，物品或服务的数量、规模和质量，理应由最终消费者评价。因此完善公众参与渠道需要做到，一是推进信息公开制度建设，完善信息发布制度；二是充分发挥新闻舆论的监督作用，比如兰州市在前几次发现自来水水质变差时就应该及时暴露出政府的问题；三要加强公众评核制度、投诉热线或专线回复投诉等制度的建设，在兰州水质危机爆发前期，自来水的水质问题没有得到很好地解决，所以加强公众的评核制度可以在一定程度上给兰州政府施压，提前做好这些工作，并且保质保量的完成。
（2）利益整合机制
有对立，就容易产生冲突和矛盾。因此，兰州政府需要提供一种政府和威立雅集团普遍遵循的行为准则，规范公司在追求利益时所出现的矛盾或冲突行为。政府必须综合地平衡各种利益关系，防止后期政府提出加大设备维护但法方则追求回报拒绝方案此种现象的发生。
（3）有序竞争机制
兰州政府将供水的特许经营权转让给威立雅集团，从其后来的实践中可以看到，这种方式只是将国有垄断企业私有化后成为私营垄断企业。如何打破这种僵局呢？可以将自来水的供应划分为几个片区，或者分别转让给不同的私营部门，形成不同公司之间的竞争，或者一部分还是国有一部分私营化，这样就可以形成良好的有序的竞争机制。当然，要实施这一政策的前提是兰州政府要制定完备的市场竞争规则，保证市场的有序性。
（4）规范监管機制
城市公用事业监管应贯穿于改革与发展的全过程。首先需要设立独立的监督机构，其次应该独立于被监管主体，保证监督的透明与公正。其次，监管的内容应清晰明确，如监管机构的监督范围混乱，则最终可能导致无人监管的现象。再次，监管程序要公平公正与完善，同时也应该建立相关的制度对监管者进行监管与考核，追究必要的责任。那么自流沟的问题就不至于一直拖延下去，也不至于造成最终的后果。
把合作治理理论思想引入到市政公用事业治理领域，构建新型的市政公用事业合作治理模式，有助于解决公用事业自身的复杂性、服务需求类型日益多元化、各地发展程度的不均衡和改革进程的差异等问题。
作者简介：崔婷婷，女，江西赣州人，南昌大学公共管理学院行政管理专业学生
[1] 曹现强，宋学增.市政公用事物治理模式探析[J].中国行政管理，2009（9）.
[2] 李超等.论我国地方政府治理的模式选择及其对策.陕西理工学院学报，（2）.
[3] 史云贵，屠火明.基层社会合作治理：完善中国特色公民治理的可行性路径探析[J].社会科学研究，2010（3）.
[4] 高尚涛.中国合作治理理论研究现状[J].国际观察，2008（2）.
[5] 俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社.