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摘要：目前我国地方政府在产业集群政策方面还存在许多问题，集中表现在把集群政策等同于产业政策、政府仍然试图主导产业集群形成与发展、过于偏重高新技术产业和中小企业、对国内外集群政策简单复制，忽略其经济社会背景以及行政区划分割、行业分割的问题突出。
关键词：产业集群；政策；问题
产业集群虽然很大程度是由于自发的、偶然的、历史的因素而形成，但由于市场机制固有的缺陷以及集群经济的空间特性，单纯依靠市场力量很难保证集群经济始终沿着最优路径增长，因而需要适当的公共机构来规定集群内部共同的行动准则。改革开放以来我国的产业集群发展很快，但是以省级政府发布文件的形式推行产业集群政策，主要还是进入二十一世纪以后。参考冯奎（2006）的研究，将广东、福建、浙江、江苏、河北、山东六省的产业集群政策归纳如表所示：
从这些政策以及地市集群政策的实践来看，我国政府部门对产业集群认识上还有偏差，在政策指导原则、具体内容、形成过程、具体实施上还存在不少误区，影响了政策效果。主要问题有以下几个方面。
一、把集群政策等同于产业政策
集群政策是针对一个国家、一个地区聚集成群的企业、相关机构、政府部门等主体的带有综合性特征的政策，它不仅包含集群的主要产业，还包括科技、金融、人才、信息等方面的政策。产业政策主要是指一国中央或地方政府制定的，主动干预产业经济活动的各种政策的集合，包括产业结构、产业组织、产业布局政策等方面，产业结构政策通过对产业结构的调整来调整供给结构，从而协调需求结构与供给结构的矛盾；产业组织政策通过产业组织合理化，为形成有效的公平市场竞争创造条件；产业布局政策主要解决如何利用生产的相对集中所引起的积聚效益，尽可能缩小由于各区域间经济活动的密度和产业结构不同所引起的各区域间经济发展水平的差距。由此可见，集群政策与产业政策是差距很大的两个领域。而当前中国各地政府把产业集群和主导产业政策相混淆的情况十分普遍，例如东北某省提出要培育发展装备制造、石油化工、能源工业、农产品精深加工、医药、森林工业六大产业群；华东某省提出重点培育交通运输设备和机械、电子信息及家电、纺织服装、化工和医药、食品五大优势产业群，这些所谓的产业群实质上就是以前的支柱产业。如此制定的集群政策，其效果必然出现偏差。
二、政府仍然试图主导产业集群形成与发展
为了推动本地产业集群的快速形成与发展，许多地方的政府制定的集群政策带有明显的计划经济特征，如江苏省甚至制定出在若干年内发展出若干数目的集群的时间表，每个县区还有具体指标，完全不顾集群形成与发展的自身规律。这本身也表现了对集群概念认识的模糊，好像只要某地某种产品的生产企业达到一定数目、销售额达到某一水准，就是形成了某某集群，诸如此类，不胜枚举。纵观欧美发达国家的集群政策，可以很明显地看出其尊重市场机制、政府政策因势利导的政策取向。而且从集群政策的制定过程来看，发达国家是“自下而上”，在制定产业集群政策时都十分注重对基层的动员，注重对集群进行分析和研究，掌握并遵循集群的内在发展规律，企业、政府、研究机构共同参与集群政策制订。我国各级集群政策由政府一手包揽，“自上而下”，忽视集群发展的客观规律，必然影响集群的持续发展。
三、过于偏重高新技术产业和中小企业
各地为了促进地区经济发展，都划出了大小不一的开发区，于是这些开发区成为集群经济形成与发展的基地，开发区的政策成为产业集群政策的一个代表。在开发区招商引资方面的集群政策中，多数都把高新技术企业作为重点。需要指出的是，任何产业无论高新技术产业还是传统产业都有可能发展为相关产业集群。对于中国目前而言，传统产业集群更有生存与发展的基础条件，更应该重视其发展和竞争优势的提升。另外，固然中小企业是产业集群的主要构成部分，但是大企业尤其是跨国公司在产业集群中的作用更为关键。如何促进中小企业与大企业的分工协作，如何促进集群内龙头企业脱颖而出，更好地发挥带动作用，这方面的集群政策还有不足。
四、对国内外集群政策简单复制，忽略其经济社会背景
国内外成功的集群政策都带有明显的本地特征，都与本地特有的经济基础、社会文化、资源条件、发展背景密切相关。浙江的产业集群发展与其资源短缺条件下的经商传统相联系，广东的集群有对外开放的特殊政策和紧邻港澳的独特优势，北京中关村有首都和高校、研究机构密集的特征，国外的集群政策也都有其个性化基础。发展背景的差异决定了单纯从经济和技术层面复制其他地区的产业集群必然会导致失败。集群政策的设计可以借鉴成功的政策经验，但不能照搬照抄，必须从本地集群的实际情况出发。
五、行政区划分割、行业分割的问题突出
本来，在多大区域内、在多长时间内发展一些产业集群，都有其内部规律性，有些集群的发展跨越了行政区划的限制，但由于产业集群发展已经与一个区域、与地方领导一届任期的政绩高度相关，因此一些地方制定的集群政策行政区划分割痕迹十分严重，不利于集群的整体发展。一些部门、行业协会制定的集群政策带有强烈的行业特征，如国家发改委提出的产业集群发展思路仅仅限于高新技术产业，中国纺织工业协会对产业集群试点的决定具有强烈计划经济特征，限制了公平竞争。事实上，产业集群不能根据传统的产业分类来界定，产业集群不是单一产业在地理位置上的集中，而是相关产业的地理位置集中。产业集群不是任何政府部门或行业协会规定促生的，而是市场竞争的结果，不可能利用政策人为创造产业集群，而且产业集群与行政区域并不是完全吻合的关系。如此行业分割、区划分割制定的集群政策不仅不会促进集群发展，反而会妨碍集群发展。
（作者通讯地址：中共山东省委党校山东济南250021）
关键词：产业集群；政策；问题
产业集群虽然很大程度是由于自发的、偶然的、历史的因素而形成，但由于市场机制固有的缺陷以及集群经济的空间特性，单纯依靠市场力量很难保证集群经济始终沿着最优路径增长，因而需要适当的公共机构来规定集群内部共同的行动准则。改革开放以来我国的产业集群发展很快，但是以省级政府发布文件的形式推行产业集群政策，主要还是进入二十一世纪以后。参考冯奎（2006）的研究，将广东、福建、浙江、江苏、河北、山东六省的产业集群政策归纳如表所示：
从这些政策以及地市集群政策的实践来看，我国政府部门对产业集群认识上还有偏差，在政策指导原则、具体内容、形成过程、具体实施上还存在不少误区，影响了政策效果。主要问题有以下几个方面。
一、把集群政策等同于产业政策
集群政策是针对一个国家、一个地区聚集成群的企业、相关机构、政府部门等主体的带有综合性特征的政策，它不仅包含集群的主要产业，还包括科技、金融、人才、信息等方面的政策。产业政策主要是指一国中央或地方政府制定的，主动干预产业经济活动的各种政策的集合，包括产业结构、产业组织、产业布局政策等方面，产业结构政策通过对产业结构的调整来调整供给结构，从而协调需求结构与供给结构的矛盾；产业组织政策通过产业组织合理化，为形成有效的公平市场竞争创造条件；产业布局政策主要解决如何利用生产的相对集中所引起的积聚效益，尽可能缩小由于各区域间经济活动的密度和产业结构不同所引起的各区域间经济发展水平的差距。由此可见，集群政策与产业政策是差距很大的两个领域。而当前中国各地政府把产业集群和主导产业政策相混淆的情况十分普遍，例如东北某省提出要培育发展装备制造、石油化工、能源工业、农产品精深加工、医药、森林工业六大产业群；华东某省提出重点培育交通运输设备和机械、电子信息及家电、纺织服装、化工和医药、食品五大优势产业群，这些所谓的产业群实质上就是以前的支柱产业。如此制定的集群政策，其效果必然出现偏差。
二、政府仍然试图主导产业集群形成与发展
为了推动本地产业集群的快速形成与发展，许多地方的政府制定的集群政策带有明显的计划经济特征，如江苏省甚至制定出在若干年内发展出若干数目的集群的时间表，每个县区还有具体指标，完全不顾集群形成与发展的自身规律。这本身也表现了对集群概念认识的模糊，好像只要某地某种产品的生产企业达到一定数目、销售额达到某一水准，就是形成了某某集群，诸如此类，不胜枚举。纵观欧美发达国家的集群政策，可以很明显地看出其尊重市场机制、政府政策因势利导的政策取向。而且从集群政策的制定过程来看，发达国家是“自下而上”，在制定产业集群政策时都十分注重对基层的动员，注重对集群进行分析和研究，掌握并遵循集群的内在发展规律，企业、政府、研究机构共同参与集群政策制订。我国各级集群政策由政府一手包揽，“自上而下”，忽视集群发展的客观规律，必然影响集群的持续发展。
三、过于偏重高新技术产业和中小企业
各地为了促进地区经济发展，都划出了大小不一的开发区，于是这些开发区成为集群经济形成与发展的基地，开发区的政策成为产业集群政策的一个代表。在开发区招商引资方面的集群政策中，多数都把高新技术企业作为重点。需要指出的是，任何产业无论高新技术产业还是传统产业都有可能发展为相关产业集群。对于中国目前而言，传统产业集群更有生存与发展的基础条件，更应该重视其发展和竞争优势的提升。另外，固然中小企业是产业集群的主要构成部分，但是大企业尤其是跨国公司在产业集群中的作用更为关键。如何促进中小企业与大企业的分工协作，如何促进集群内龙头企业脱颖而出，更好地发挥带动作用，这方面的集群政策还有不足。
四、对国内外集群政策简单复制，忽略其经济社会背景
国内外成功的集群政策都带有明显的本地特征，都与本地特有的经济基础、社会文化、资源条件、发展背景密切相关。浙江的产业集群发展与其资源短缺条件下的经商传统相联系，广东的集群有对外开放的特殊政策和紧邻港澳的独特优势，北京中关村有首都和高校、研究机构密集的特征，国外的集群政策也都有其个性化基础。发展背景的差异决定了单纯从经济和技术层面复制其他地区的产业集群必然会导致失败。集群政策的设计可以借鉴成功的政策经验，但不能照搬照抄，必须从本地集群的实际情况出发。
五、行政区划分割、行业分割的问题突出
本来，在多大区域内、在多长时间内发展一些产业集群，都有其内部规律性，有些集群的发展跨越了行政区划的限制，但由于产业集群发展已经与一个区域、与地方领导一届任期的政绩高度相关，因此一些地方制定的集群政策行政区划分割痕迹十分严重，不利于集群的整体发展。一些部门、行业协会制定的集群政策带有强烈的行业特征，如国家发改委提出的产业集群发展思路仅仅限于高新技术产业，中国纺织工业协会对产业集群试点的决定具有强烈计划经济特征，限制了公平竞争。事实上，产业集群不能根据传统的产业分类来界定，产业集群不是单一产业在地理位置上的集中，而是相关产业的地理位置集中。产业集群不是任何政府部门或行业协会规定促生的，而是市场竞争的结果，不可能利用政策人为创造产业集群，而且产业集群与行政区域并不是完全吻合的关系。如此行业分割、区划分割制定的集群政策不仅不会促进集群发展，反而会妨碍集群发展。
（作者通讯地址：中共山东省委党校山东济南250021）