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摘 要：我国居民阶梯电价政策存在阶梯电价幅度不合理、地区电量电价差异大、居民用电不公、困难家庭用电依然困难等问题，对此，本文梳理了国内外关于阶梯电价的文献综述，对我国电价政策的制定、演变和实践等进行了探讨。提出了合理设置阶梯电价的幅度、加强电力相关配套、多种方式促进居民用电公平、适度提高困难家庭的免费电量等措施，拟为我国阶梯电价政策更加灵活有效的执行提供一定参考，也试图为推动整个社会节约用电、科学用电尽绵薄之力。
关键词：阶梯电价 政策 实践研究
一、我国居民阶梯电价政策及实施现状
2010年10月9日，国家发展和改革委员会正式下发了《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见（征求意见稿）》（下称《征求意见》），《征求意见》明确提出在三年的时间内推行“居民阶梯电价政策”。居民阶梯电价是指将现行单一形式的居民电价改为按戶消费的电量分段定价，用电价格随用电量增加呈阶梯状逐级递增的一种电价定价机制。目前，我国居民阶梯电价以居民满足程度为标准将居民月用电量划分为三档，主要是基本用电需求、正常合理用电需求和较高生活质量用电要求，各档电价呈递增式特点。根据《征求意见》，全国各省市（西藏自治区、新疆维吾尔自治区除外）依据本地区居民用电情况制定了居民阶梯电价实施方案。本文依据我国东北、华北、华东、华中、西北、西南、华南7个行政区域划分标准，我们以华北地区、东北地区和华东地区为例。
华北地区：根据各省市经济发展和居民用电实际情况，各档标准都不同。第一档电量与第二档电量划分标准最高的城市是北京市（240千瓦时/月），其次是天津市（220千瓦时/月），河北、山西、内蒙古三省第一档电量都低于180千瓦时/月；第二档电量与第三档电量划分标准由高到低城市排序为北京市与天津市（400千瓦时/月）、河北省（280千瓦时/月），山西省与内蒙古自治区（260千瓦时/月）最低。与此同时，各省市对城乡“低保户”和“五保户”免费电量设置标准都为15千瓦时/月，以民政部门补助形式发放到困难群众手中，保证了群众用电的公平性与合理性。
东北地区：黑龙江、吉林、辽宁三省阶梯电价用电标准基本相同，第一档与第二档电量划分标准在170千瓦时至180千瓦时之间，平均收费标准保持在0.51元左右，第二档与第三档电量划分标准基本以260千瓦时和280千瓦时为划分标准。关于困难群众免费电量标准，三省都以10千瓦时为补贴标准，补贴形式都以先收后补的形式由民政部门发放。东北三省作为我国的老工业基地，阶梯电价的制定与实施关乎到每个家庭，也最大程度的保证了人民群众的用电安全。
华东地区：各省的居民阶梯电价政策各有不同，主要体现为以下几点：各省市各档阶梯电量各有不同，整体来讲，各省市第一档电量范围最广的是上海市，江苏省与浙江省位居第二，山东省第三，福建省次之位居第四，江西省与安徽省最少；各省市各档电价整体排序分别是上海市、江西省、江苏省、安徽省、山东省、浙江省、福建省；大部分省市困难群众每月给予的免费电量是15千瓦时，而安徽省和江西省只有10千瓦时。从以上的分析可以看出，本次施行的居民阶梯电价政策存在如下的几个问题。
二、我国居民阶梯电价政策的执行存在的问题
1.阶梯电价幅度欠合理。实行阶梯电价的目的是为了补偿电力企业生产成本，实现公民公平用电，同时也要实现环境与资源的保护。其措施主要是通过拉开各阶梯电量及电费这一途径来实现，因此，各档电量及电价的设置是关系到我国居民阶梯电价实施效果的关键因素。目前，大部分地区第二档阶梯电价较第一档价格涨幅较低，难以形成节电意识。第三档较第一档电价涨幅较为明显，但第三档的用电居民覆盖率较小，不能保证对电力企业生产成本的补贴，易造成电力企业亏损。整体而言，阶梯电价幅度的欠合理所引致的结果与制定阶梯电价政策的初衷难以一致。
2.各区域电量电价与当地经济发展水平契合度不高。居民阶梯电价政策的设定原则中要求各地区兼顾居民的承受能力，政策的制定要与区域内自然地理环境、经济发展程度、居民收入和用电水平等因素相适应。但是一些地区第一档电量较多，但价格也较高，总体上居民需要支付较多的电费；有的地区电价虽然较低，但各档电量相对较少，电量能否满足居民用电需要，这有待进一步检验。特别是“低保户”和“五保户”家庭是整个社会的弱势群体。现行政策每月只有10千瓦时或15千瓦时的免费电量，很难保障“低保户”和“五保户”家庭的基本生活。在我国目前区域差异性特别是区域收入的差异性较大，但电量与电价政策上的体现并不明显。
3.居民用电不公问题突出。根据我国现实情况，很多家庭不仅有三口人，因而这些家庭用电量较大，阶梯电价的运行对多口家庭产生较大负担，由于多口之家认定较难，这也为阶梯电价的顺利实施带来一定难度。多口之家人数的划分存在一定问题，现行电价方案难以兼顾社会公平。我国大城市普遍存在人户分离的家庭，即实际居住人口与户籍登记人口不同，因此，以户籍制度为基础设计的阶梯电价政策会导致一定程度上的用电不公。合表用户是随着我国计划经济的发展，产生多户居民共用一个电表的情况，这种住户的用电量以“户”为单位来执行，因此，在合表用户群体实行阶梯电价比较困难。
三、我国居民阶梯电价政策的优化路径
对于上述存在的实际问题，结合目前的实际情况，本文提出如下的相关对策以解决目前我国居民阶梯电价政策执行中的一些问题。
1.鼓励与惩罚相结合，避免电量悬殊性差异。在阶梯电价制度中，适度降低第一档电量，应依据地区发展制定适合城市居民的用电幅度，同时应降低农村电价，保证农民用最少的花费实现公平用电。普通的阶梯电价只是对用电超过多的家庭或者用户多收取电费，并没有对用电少的用户进行鼓励，所以可以在第一档电量下再设置一个下降分档，在下降分档中可以实行鼓励电价。随着城镇居民生活水平不断增加，城镇总体的用电需求越来越大，因此用户每月用电量超过第一档的，进入第二档、第三档是大势所趋。这要求电力和物价部门在国家政策范围内适度调整，通过措施的灵活性实现效果的时效性，最终通过实行浮动阶梯电价机制确保居民用电的稳定。实行浮动电价机制的前提是对信息的及时了解与准确掌握，通过走访，企业报告，群众反馈等方式调查了解企业生产情况，电能生产燃料供应情况，人员成本情况，设备运转情况，电力设施的建设与维护费用，居民用电等情况，确定合理具体的电价。 2.加强电力相关配套建设，充分发挥阶梯电价政策效果。针对峰谷电价与居民集体电价契合度不高的问题，各地区在实行峰谷电价时，充分考虑电量与电价二者的效率，充分利用电力资源，提升电网利用效率，节约用电。在不同时段，应该采取正确的方式来引导居民，如适度调整峰谷电价运行时段，及时告知居民峰谷时间，对在特定时间的用电予以鼓励，真正发挥峰谷电价“削峰填谷、平滑负荷曲线”的作用。科学定置峰谷时段电价，适当考虑将尖峰时段与高峰时段合二为一，避免居民在低谷时段过度用电，造成电力资源的浪费；对“一表一户”用户采取灵活的选择方式，以季或年为单位结合阶梯电价运行，針对不同的用电习惯设置合理的缴费周期；建立峰谷电价动态调整机制，结合居民意见科学调整各时段的价格；推行峰谷电价相关配套设施，改造居民电表，安装峰谷分时电表，并与阶梯电价相结合，从更大范围实现居民节约用电；加强宣传，让广大居民充分了解实施阶梯电价与阶梯电价的目的，提高居民对阶梯电价的接受程度。加快智能电网的建设与居民“一户一表”改造，保证阶梯电价硬件与技术的配套。
3.多措并举，促进居民用电公平。将现行的按月为周期缴费的阶梯电价更改为按年为周期的缴费电价。不同用户在每一年中总会有个别月份的用电超出当年其他月份的平均用电，在超出用电的月份中实行阶梯电价，相对而言是不公平的，所以将缴费的周期有按月改为按年，这样能够保证用户的缴费公平；因此引出了第三个建议，对通过电卡方式读表的用户以年为周期，对各档电量设定定额，在第一档电量限制范围内购电，超过第一档但在第二档电量范围的以第二档电价为准，以此类推，若第二、三档电量仍未用完，则可转到下年基础电量继续使用。
加快“一户一表”改造，对于老建筑内合表用户要加快其改进速度，实现每家每户都有电表，避免因用电造成的不必要损失，也有助于电力部门电价的统计；制定科学有效的电量电费核算方法与制度，电力企业要根据居民实际用电情况来制定电量电费的核算方法与制度，对电量电费的计算要与实际用电量、计费档案、电价标准等标准进行，对计算完的电费予以审核，确保电量与电费的准确无误。
实现缴纳电费形式多样化，例如现在流行的网上银行，手机支付等，电力公司完全可以与相关的运营商进行合作，开展多种方式的电费收取业务，这不仅有利于电力公司的发展，最主要的事方便了居民，减少了缴费手续，从而节省了精力。电力公司在收取电费的方式随着社会的发展而与时俱进，这不仅是为居民提供更好的服务，最重要的是让居民对自己的用电量与电费做到心中有数，建立多渠道的收费方式不仅利于居民自己，更对用电不公问题建立多渠道解决方式。
4.适度提高困难家庭的免费电量。由于各省市经济发展状况不同，居民生活压力也不同，如北京、上海、广州等一线城市及东部沿海地区，经济发展较好，居民消费水平高，困难群众如“五保户”和“低保户”生活压力更大，免费电量不能切实满足困难家庭的实际需求。因此可以适度提高困难家庭的免费电量。具体的措施有：第一，每月为困难家庭设置50千瓦时免费基础电量，解决困难家庭用电困难；第二，在位每户增加免费用电量的同时，也可以按照每户中每个人的数量进行免费用电量的计算，如一个困难家庭，一共有五口人，每人每月平均10千瓦时的免费用电标准，这样这一个家庭每个月就有50千瓦时的免费用电；第三，考虑到季节性因素，比如冬季取暖等方面，可以在冬季来时，对城镇“低保户”和农村“五保户”进行相应的电费补贴或者在冬季时增加他们冬季每个月的免费用电量。
参考文献：
[1]阮玮苹，滕云.关于我国实行居民阶梯电价的探讨[J].会计之友，2012，（5）.
[2]蔡敬梅.对我国居民生活用电实行阶梯电价的几点思考[J].价格理论与实践，2012，（5）.
[3]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社.2002.
[4]张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社.1992.
[5]崇实，陈振明.公共政策[M].北京：中国人民大学出版社.1996.
[6]Jeffrey 1.Pressmen and B.Wiklavsky， Implementation（2nd，ed）（Berkeley， University of California Press，1979）.
作者简介：谭媛媛（1987—），女，山东潍坊人，中国海洋大学2013级公共管理专业研究生。
关键词：阶梯电价 政策 实践研究
一、我国居民阶梯电价政策及实施现状
2010年10月9日，国家发展和改革委员会正式下发了《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见（征求意见稿）》（下称《征求意见》），《征求意见》明确提出在三年的时间内推行“居民阶梯电价政策”。居民阶梯电价是指将现行单一形式的居民电价改为按戶消费的电量分段定价，用电价格随用电量增加呈阶梯状逐级递增的一种电价定价机制。目前，我国居民阶梯电价以居民满足程度为标准将居民月用电量划分为三档，主要是基本用电需求、正常合理用电需求和较高生活质量用电要求，各档电价呈递增式特点。根据《征求意见》，全国各省市（西藏自治区、新疆维吾尔自治区除外）依据本地区居民用电情况制定了居民阶梯电价实施方案。本文依据我国东北、华北、华东、华中、西北、西南、华南7个行政区域划分标准，我们以华北地区、东北地区和华东地区为例。
华北地区：根据各省市经济发展和居民用电实际情况，各档标准都不同。第一档电量与第二档电量划分标准最高的城市是北京市（240千瓦时/月），其次是天津市（220千瓦时/月），河北、山西、内蒙古三省第一档电量都低于180千瓦时/月；第二档电量与第三档电量划分标准由高到低城市排序为北京市与天津市（400千瓦时/月）、河北省（280千瓦时/月），山西省与内蒙古自治区（260千瓦时/月）最低。与此同时，各省市对城乡“低保户”和“五保户”免费电量设置标准都为15千瓦时/月，以民政部门补助形式发放到困难群众手中，保证了群众用电的公平性与合理性。
东北地区：黑龙江、吉林、辽宁三省阶梯电价用电标准基本相同，第一档与第二档电量划分标准在170千瓦时至180千瓦时之间，平均收费标准保持在0.51元左右，第二档与第三档电量划分标准基本以260千瓦时和280千瓦时为划分标准。关于困难群众免费电量标准，三省都以10千瓦时为补贴标准，补贴形式都以先收后补的形式由民政部门发放。东北三省作为我国的老工业基地，阶梯电价的制定与实施关乎到每个家庭，也最大程度的保证了人民群众的用电安全。
华东地区：各省的居民阶梯电价政策各有不同，主要体现为以下几点：各省市各档阶梯电量各有不同，整体来讲，各省市第一档电量范围最广的是上海市，江苏省与浙江省位居第二，山东省第三，福建省次之位居第四，江西省与安徽省最少；各省市各档电价整体排序分别是上海市、江西省、江苏省、安徽省、山东省、浙江省、福建省；大部分省市困难群众每月给予的免费电量是15千瓦时，而安徽省和江西省只有10千瓦时。从以上的分析可以看出，本次施行的居民阶梯电价政策存在如下的几个问题。
二、我国居民阶梯电价政策的执行存在的问题
1.阶梯电价幅度欠合理。实行阶梯电价的目的是为了补偿电力企业生产成本，实现公民公平用电，同时也要实现环境与资源的保护。其措施主要是通过拉开各阶梯电量及电费这一途径来实现，因此，各档电量及电价的设置是关系到我国居民阶梯电价实施效果的关键因素。目前，大部分地区第二档阶梯电价较第一档价格涨幅较低，难以形成节电意识。第三档较第一档电价涨幅较为明显，但第三档的用电居民覆盖率较小，不能保证对电力企业生产成本的补贴，易造成电力企业亏损。整体而言，阶梯电价幅度的欠合理所引致的结果与制定阶梯电价政策的初衷难以一致。
2.各区域电量电价与当地经济发展水平契合度不高。居民阶梯电价政策的设定原则中要求各地区兼顾居民的承受能力，政策的制定要与区域内自然地理环境、经济发展程度、居民收入和用电水平等因素相适应。但是一些地区第一档电量较多，但价格也较高，总体上居民需要支付较多的电费；有的地区电价虽然较低，但各档电量相对较少，电量能否满足居民用电需要，这有待进一步检验。特别是“低保户”和“五保户”家庭是整个社会的弱势群体。现行政策每月只有10千瓦时或15千瓦时的免费电量，很难保障“低保户”和“五保户”家庭的基本生活。在我国目前区域差异性特别是区域收入的差异性较大，但电量与电价政策上的体现并不明显。
3.居民用电不公问题突出。根据我国现实情况，很多家庭不仅有三口人，因而这些家庭用电量较大，阶梯电价的运行对多口家庭产生较大负担，由于多口之家认定较难，这也为阶梯电价的顺利实施带来一定难度。多口之家人数的划分存在一定问题，现行电价方案难以兼顾社会公平。我国大城市普遍存在人户分离的家庭，即实际居住人口与户籍登记人口不同，因此，以户籍制度为基础设计的阶梯电价政策会导致一定程度上的用电不公。合表用户是随着我国计划经济的发展，产生多户居民共用一个电表的情况，这种住户的用电量以“户”为单位来执行，因此，在合表用户群体实行阶梯电价比较困难。
三、我国居民阶梯电价政策的优化路径
对于上述存在的实际问题，结合目前的实际情况，本文提出如下的相关对策以解决目前我国居民阶梯电价政策执行中的一些问题。
1.鼓励与惩罚相结合，避免电量悬殊性差异。在阶梯电价制度中，适度降低第一档电量，应依据地区发展制定适合城市居民的用电幅度，同时应降低农村电价，保证农民用最少的花费实现公平用电。普通的阶梯电价只是对用电超过多的家庭或者用户多收取电费，并没有对用电少的用户进行鼓励，所以可以在第一档电量下再设置一个下降分档，在下降分档中可以实行鼓励电价。随着城镇居民生活水平不断增加，城镇总体的用电需求越来越大，因此用户每月用电量超过第一档的，进入第二档、第三档是大势所趋。这要求电力和物价部门在国家政策范围内适度调整，通过措施的灵活性实现效果的时效性，最终通过实行浮动阶梯电价机制确保居民用电的稳定。实行浮动电价机制的前提是对信息的及时了解与准确掌握，通过走访，企业报告，群众反馈等方式调查了解企业生产情况，电能生产燃料供应情况，人员成本情况，设备运转情况，电力设施的建设与维护费用，居民用电等情况，确定合理具体的电价。 2.加强电力相关配套建设，充分发挥阶梯电价政策效果。针对峰谷电价与居民集体电价契合度不高的问题，各地区在实行峰谷电价时，充分考虑电量与电价二者的效率，充分利用电力资源，提升电网利用效率，节约用电。在不同时段，应该采取正确的方式来引导居民，如适度调整峰谷电价运行时段，及时告知居民峰谷时间，对在特定时间的用电予以鼓励，真正发挥峰谷电价“削峰填谷、平滑负荷曲线”的作用。科学定置峰谷时段电价，适当考虑将尖峰时段与高峰时段合二为一，避免居民在低谷时段过度用电，造成电力资源的浪费；对“一表一户”用户采取灵活的选择方式，以季或年为单位结合阶梯电价运行，針对不同的用电习惯设置合理的缴费周期；建立峰谷电价动态调整机制，结合居民意见科学调整各时段的价格；推行峰谷电价相关配套设施，改造居民电表，安装峰谷分时电表，并与阶梯电价相结合，从更大范围实现居民节约用电；加强宣传，让广大居民充分了解实施阶梯电价与阶梯电价的目的，提高居民对阶梯电价的接受程度。加快智能电网的建设与居民“一户一表”改造，保证阶梯电价硬件与技术的配套。
3.多措并举，促进居民用电公平。将现行的按月为周期缴费的阶梯电价更改为按年为周期的缴费电价。不同用户在每一年中总会有个别月份的用电超出当年其他月份的平均用电，在超出用电的月份中实行阶梯电价，相对而言是不公平的，所以将缴费的周期有按月改为按年，这样能够保证用户的缴费公平；因此引出了第三个建议，对通过电卡方式读表的用户以年为周期，对各档电量设定定额，在第一档电量限制范围内购电，超过第一档但在第二档电量范围的以第二档电价为准，以此类推，若第二、三档电量仍未用完，则可转到下年基础电量继续使用。
加快“一户一表”改造，对于老建筑内合表用户要加快其改进速度，实现每家每户都有电表，避免因用电造成的不必要损失，也有助于电力部门电价的统计；制定科学有效的电量电费核算方法与制度，电力企业要根据居民实际用电情况来制定电量电费的核算方法与制度，对电量电费的计算要与实际用电量、计费档案、电价标准等标准进行，对计算完的电费予以审核，确保电量与电费的准确无误。
实现缴纳电费形式多样化，例如现在流行的网上银行，手机支付等，电力公司完全可以与相关的运营商进行合作，开展多种方式的电费收取业务，这不仅有利于电力公司的发展，最主要的事方便了居民，减少了缴费手续，从而节省了精力。电力公司在收取电费的方式随着社会的发展而与时俱进，这不仅是为居民提供更好的服务，最重要的是让居民对自己的用电量与电费做到心中有数，建立多渠道的收费方式不仅利于居民自己，更对用电不公问题建立多渠道解决方式。
4.适度提高困难家庭的免费电量。由于各省市经济发展状况不同，居民生活压力也不同，如北京、上海、广州等一线城市及东部沿海地区，经济发展较好，居民消费水平高，困难群众如“五保户”和“低保户”生活压力更大，免费电量不能切实满足困难家庭的实际需求。因此可以适度提高困难家庭的免费电量。具体的措施有：第一，每月为困难家庭设置50千瓦时免费基础电量，解决困难家庭用电困难；第二，在位每户增加免费用电量的同时，也可以按照每户中每个人的数量进行免费用电量的计算，如一个困难家庭，一共有五口人，每人每月平均10千瓦时的免费用电标准，这样这一个家庭每个月就有50千瓦时的免费用电；第三，考虑到季节性因素，比如冬季取暖等方面，可以在冬季来时，对城镇“低保户”和农村“五保户”进行相应的电费补贴或者在冬季时增加他们冬季每个月的免费用电量。
参考文献：
[1]阮玮苹，滕云.关于我国实行居民阶梯电价的探讨[J].会计之友，2012，（5）.
[2]蔡敬梅.对我国居民生活用电实行阶梯电价的几点思考[J].价格理论与实践，2012，（5）.
[3]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社.2002.
[4]张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社.1992.
[5]崇实，陈振明.公共政策[M].北京：中国人民大学出版社.1996.
[6]Jeffrey 1.Pressmen and B.Wiklavsky， Implementation（2nd，ed）（Berkeley， University of California Press，1979）.
作者简介：谭媛媛（1987—），女，山东潍坊人，中国海洋大学2013级公共管理专业研究生。