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摘要：财政在应对突发性事件方面具有分配调节、保障基本生活，资源配置、优化经济结构的职能。我国财政加大了应急管理工作投入，保障了应急管理能力建设，初步建立了部门协调机制。但是，我国财政应对突发性事件仍然存在应急管理经费的投入略显不足、财力保障水平较低，应急管理资金投入分散、政策的总体效果不明显，存在一定的违规使用、挪用资金现象等诸多问题。因此，我们应当在公共危机前的财政准备系统方面，实现“预备费”的基金积累式管理，丰富突发性事件的财政投入手段；在公共危机发生时的应对机制方面，财政投入分析的成本效益分析法和财政投入分析的最低费用选择法配合使用；在应急性财政资金使用情况的评估与监管方面，加强财政投入效果的评估和财政资金使用情况的监督。
关键词：财政 突发事件 机制构建
一、突发性事件的界定
根据2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，突发性事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发性事件具有突发性、破坏性强，危害严重等特征。
根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发事件主要分为以下四类：
⑴自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。
⑵事故灾难。主要包括工商企业的各类安全事故，交通运输事故，设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。
⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
⑷社会安全事件。主要包括恐怖事件，经济安全事件等。
二、财政在应对突发性事件中的作用或功能
财政是指政府通过筹集和支出公共财产管理公共事务以实现公共目标的活动，[1](P134)在宏观调控和保障社会稳定方面都有重要的作用。财政应对突发性事件的职能具体体现在以下两个方面：
（一）分配调节，保障基本生活的职能
在市场体制下，社会分配主要由市场调节，但市场调节受各种因素的影响，如每个人所处的环境、家庭背景、可遇机会不同，每个人所能占用的资源也就不同，各自应对风险的能力也就不同。突如其来的事件往往会造成重大的损失，抗风险能力差的群体无论是在生产还是生活方面都会出现严重危机，此时从管理社会秩序和保障人民基本生活的角度出发，政府应对受灾群体进行财政支出和倾斜，投放基本的生活物资并提供一定额度的补偿，助其渡过危机，并尽快恢复生产生活。由于投入及时、作用目标明确，财政的这一功能往往能取得立竿见影的效果。
（二）资源配置，优化经济结构的职能
财政分配资源的职能，就是通过资源的分配，引导人力和物力的流向，以形成一定的资产结构和产业结构，实现资源的有效配置。[2](P38)当今社会最大的风险和不确定因素不在于自然灾害，而在于经济领域引发的危机。由于经济的金融化和全球化，世界经济紧密联系在一起，一个领域的危机往往会迅速传播到其他领域，引发全球经济的灾难。作为政府宏观调控重要手段的财政措施，在危机爆发之前应引导资源流向，优化产业结构，降低经济领域中的风险，使各个产业之间协调、稳定、健康的发展。在危机爆发后应及时出台财政投入的领域，及时遏制危机的蔓延，并能以危机为契机大力优化产业结构，支持基础设施的建设和高新技术的发展。
三、财政应急机制的构建思路
从公共财政应急机制的完整性和连续性方面分析，财政应急机制主要包括危机前的准备、危机发生时的应对和财政支出后的评估与监管。
（一）公共危机前的财政准备系统实现
1．“预备费”的基金积累式管理
预备费，是指考虑建设期可能发生的风险因素而导致的建设费用增加的这部分内容。 《中华人民共和国预算法》第三十二条规定“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。”预备费达到一定比例或限额，可将超过部分转移至其他预算项目之下。
2．丰富突发性事件的财政投入手段
“预备费”是政府对突发性公共事件的直接财政投入，但是单纯依靠“预备费”难以应对突发性公共事件发生时各种复杂情况对资金的大量需求，必须发挥其他间接的财政投入工具的作用，通过多样化的财政手段的共同运用，形成针对突发性公共事件干预面广、渗透性强和引导作用明显的公共财政资金投入体系。
（二）公共危机发生时的应对机制
财政一旦面临公共危机，也就意味着财政运行进入危机状态。此阶段的任务是选择合适的财政应急方案及时地化解危机，尽可能缩短危机状态。根据危机的起因、性质和结构等因素，将财政应急方案进行排队，选择效益最高的财政应急方案进行干预。其方案的选择方法有：
1．财政投入分析的成本效益分析法
成本效益分析方法作为一种经济决策方法运用于政府部门的计划决策中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。成本效益分析方法的基本原理是：根据政府所确定的建设目标及其实现的各种方案，运用一定的方法计算出各方案的全部预期效益，通过计算成本与效益比率来比较不同方案效益，以确定优先采用的次序。该方法特别适用于财政支出中有关投资性支出的项目分析。
2．财政投入分析的最低费用选择法
最低费用选择法是指对每个备选的财政支出方案进行经济分析时，只计算备选方案的有形成本，而不用货币计算备选方案支出的社会效益，并以成本最低为择优的标准，主要适用于军事、政治和卫生等支出项目。最低费用选择法的基本步骤与成本效益分析法大致相同，只是由于不计算支出的无形成本与效益，运用起来比较简单。但需要指出的是：许多财政支出项目都含有政治和社会因素，如果只以费用高低来决定方案的取舍是不妥当的，这需要在综合分析的基础上进行选择。[3](P233)
（三）应急性财政资金使用情况的评估与监管
1．财政投入效果的评估
我国财政工作由于其历史等原因，计划经济时期重分配、重支出而轻管理、轻效益，而市场经济要求推进财政支出公共化，其有效办法之一就是财政支出效益的评价。紧急性财政支出这一非常之举更应进行有效的评价。其基本方法包括：（1）定性评价与定量评价相结合的方法。财政支出的目的是为了满足公共需要，而非排他性等特点决定了某些支出项目难以直接由货币衡量，因此定性评价一般依据以往的经验和评价对象做出主观判断。而定量评价是根据财政支出效益指标体系并按统一的计算口径来测定支出情况，因而是一种客观评价。（2）定期评价与日常评价相结合的方法。定期评价是出于对财政支出效益评价的阶段性考虑，以便对财政支出情况分时段逐一考察，对财政支出效益做出权衡。而日常评价注重实效性，以便及时发现、纠正问题，从而保证财政资金运行安全。
2．财政资金使用情况的监督
如何落实和使用财政紧急投入的巨额资金，是政府和公众高度关注的焦点。各级政府部门，尤其是财政部门，亟需有力的监控工具，管好、用好这些资金。除传统的监督机制外，笔者提出以下几点建议：（1）成立一个临时监管机构。为对紧急性财政资金进行监管成立的临时性机构可以专司其职，对财政资金进行全程监管，同时能协调其他部门解决在监管中出现的问题。（2）跟踪审计，保质量促效益。审计机关及时跟进的好处有两点：一旦发现问题，可以及时做出相应处理，规范资金运作。
结语
本文以国内外相关研究成果为基础，结合我国突发性事件的特征机理及财政应对突发事件的现状，初步建立了突发性事件的财政应急机制。该应急机制是以财政支出的三个环节为基点构建的，体现了系统论、过程论的管理思想。作为财政体系建设的重要组成部分，财政应急法的建设对财政保障基本生活、优化经济结构等功能的发挥将起到十分重要的作用。但目前我国对财政应急机制的研究和探讨尚处于起步阶段，此机制的成熟和完善有待进一步加强。
参考文献：
[1] 邱本．经济法研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2008．
[2] 杨紫煊．经济法[M]．北京：北京大学出版社，2000．
[3] 王曙光，周丽俭，李维新．公共财政学[M]．北京：经济科学出版社，2008．
关键词：财政 突发事件 机制构建
一、突发性事件的界定
根据2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，突发性事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发性事件具有突发性、破坏性强，危害严重等特征。
根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发事件主要分为以下四类：
⑴自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。
⑵事故灾难。主要包括工商企业的各类安全事故，交通运输事故，设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。
⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
⑷社会安全事件。主要包括恐怖事件，经济安全事件等。
二、财政在应对突发性事件中的作用或功能
财政是指政府通过筹集和支出公共财产管理公共事务以实现公共目标的活动，[1](P134)在宏观调控和保障社会稳定方面都有重要的作用。财政应对突发性事件的职能具体体现在以下两个方面：
（一）分配调节，保障基本生活的职能
在市场体制下，社会分配主要由市场调节，但市场调节受各种因素的影响，如每个人所处的环境、家庭背景、可遇机会不同，每个人所能占用的资源也就不同，各自应对风险的能力也就不同。突如其来的事件往往会造成重大的损失，抗风险能力差的群体无论是在生产还是生活方面都会出现严重危机，此时从管理社会秩序和保障人民基本生活的角度出发，政府应对受灾群体进行财政支出和倾斜，投放基本的生活物资并提供一定额度的补偿，助其渡过危机，并尽快恢复生产生活。由于投入及时、作用目标明确，财政的这一功能往往能取得立竿见影的效果。
（二）资源配置，优化经济结构的职能
财政分配资源的职能，就是通过资源的分配，引导人力和物力的流向，以形成一定的资产结构和产业结构，实现资源的有效配置。[2](P38)当今社会最大的风险和不确定因素不在于自然灾害，而在于经济领域引发的危机。由于经济的金融化和全球化，世界经济紧密联系在一起，一个领域的危机往往会迅速传播到其他领域，引发全球经济的灾难。作为政府宏观调控重要手段的财政措施，在危机爆发之前应引导资源流向，优化产业结构，降低经济领域中的风险，使各个产业之间协调、稳定、健康的发展。在危机爆发后应及时出台财政投入的领域，及时遏制危机的蔓延，并能以危机为契机大力优化产业结构，支持基础设施的建设和高新技术的发展。
三、财政应急机制的构建思路
从公共财政应急机制的完整性和连续性方面分析，财政应急机制主要包括危机前的准备、危机发生时的应对和财政支出后的评估与监管。
（一）公共危机前的财政准备系统实现
1．“预备费”的基金积累式管理
预备费，是指考虑建设期可能发生的风险因素而导致的建设费用增加的这部分内容。 《中华人民共和国预算法》第三十二条规定“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。”预备费达到一定比例或限额，可将超过部分转移至其他预算项目之下。
2．丰富突发性事件的财政投入手段
“预备费”是政府对突发性公共事件的直接财政投入，但是单纯依靠“预备费”难以应对突发性公共事件发生时各种复杂情况对资金的大量需求，必须发挥其他间接的财政投入工具的作用，通过多样化的财政手段的共同运用，形成针对突发性公共事件干预面广、渗透性强和引导作用明显的公共财政资金投入体系。
（二）公共危机发生时的应对机制
财政一旦面临公共危机，也就意味着财政运行进入危机状态。此阶段的任务是选择合适的财政应急方案及时地化解危机，尽可能缩短危机状态。根据危机的起因、性质和结构等因素，将财政应急方案进行排队，选择效益最高的财政应急方案进行干预。其方案的选择方法有：
1．财政投入分析的成本效益分析法
成本效益分析方法作为一种经济决策方法运用于政府部门的计划决策中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。成本效益分析方法的基本原理是：根据政府所确定的建设目标及其实现的各种方案，运用一定的方法计算出各方案的全部预期效益，通过计算成本与效益比率来比较不同方案效益，以确定优先采用的次序。该方法特别适用于财政支出中有关投资性支出的项目分析。
2．财政投入分析的最低费用选择法
最低费用选择法是指对每个备选的财政支出方案进行经济分析时，只计算备选方案的有形成本，而不用货币计算备选方案支出的社会效益，并以成本最低为择优的标准，主要适用于军事、政治和卫生等支出项目。最低费用选择法的基本步骤与成本效益分析法大致相同，只是由于不计算支出的无形成本与效益，运用起来比较简单。但需要指出的是：许多财政支出项目都含有政治和社会因素，如果只以费用高低来决定方案的取舍是不妥当的，这需要在综合分析的基础上进行选择。[3](P233)
（三）应急性财政资金使用情况的评估与监管
1．财政投入效果的评估
我国财政工作由于其历史等原因，计划经济时期重分配、重支出而轻管理、轻效益，而市场经济要求推进财政支出公共化，其有效办法之一就是财政支出效益的评价。紧急性财政支出这一非常之举更应进行有效的评价。其基本方法包括：（1）定性评价与定量评价相结合的方法。财政支出的目的是为了满足公共需要，而非排他性等特点决定了某些支出项目难以直接由货币衡量，因此定性评价一般依据以往的经验和评价对象做出主观判断。而定量评价是根据财政支出效益指标体系并按统一的计算口径来测定支出情况，因而是一种客观评价。（2）定期评价与日常评价相结合的方法。定期评价是出于对财政支出效益评价的阶段性考虑，以便对财政支出情况分时段逐一考察，对财政支出效益做出权衡。而日常评价注重实效性，以便及时发现、纠正问题，从而保证财政资金运行安全。
2．财政资金使用情况的监督
如何落实和使用财政紧急投入的巨额资金，是政府和公众高度关注的焦点。各级政府部门，尤其是财政部门，亟需有力的监控工具，管好、用好这些资金。除传统的监督机制外，笔者提出以下几点建议：（1）成立一个临时监管机构。为对紧急性财政资金进行监管成立的临时性机构可以专司其职，对财政资金进行全程监管，同时能协调其他部门解决在监管中出现的问题。（2）跟踪审计，保质量促效益。审计机关及时跟进的好处有两点：一旦发现问题，可以及时做出相应处理，规范资金运作。
结语
本文以国内外相关研究成果为基础，结合我国突发性事件的特征机理及财政应对突发事件的现状，初步建立了突发性事件的财政应急机制。该应急机制是以财政支出的三个环节为基点构建的，体现了系统论、过程论的管理思想。作为财政体系建设的重要组成部分，财政应急法的建设对财政保障基本生活、优化经济结构等功能的发挥将起到十分重要的作用。但目前我国对财政应急机制的研究和探讨尚处于起步阶段，此机制的成熟和完善有待进一步加强。
参考文献：
[1] 邱本．经济法研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2008．
[2] 杨紫煊．经济法[M]．北京：北京大学出版社，2000．
[3] 王曙光，周丽俭，李维新．公共财政学[M]．北京：经济科学出版社，2008．