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摘 要：我国物权法中已经规定了公益征收制度，但法律并未对“公共利益”做出明确规定。虽然公共利益难以界定，但在立法上仍有必要予以明确，并完善相关法律制度和程序，以更好地保护公民、集体的合法权益，防止政府行政权力滥用。本文通过对公共利益的概念、特征的分析，并结合国内外相关立法经验对公共利益的界定进行探讨。
关键词：公共利益；界定原则；界定主体
在法治社会中，只有为了公共利益，才可以用国家公权力去限制或剥夺私人的合法财产权利。我国物权法中已确立了公益征收制度，但并未对公共利益做出明确规定。目前我国经济正处于快速发展时期，随着城市扩建、旧城区改造、道路修建等各项事业的推进，对集体土地和公民房屋的征收会越来越多。一些地方政府却借“公共利益”之名，大肆搞商业开发或政绩工程，损害公民、集体利益。因此有必要在立法上对“公共利益”予以明确规定。
一、公共利益的概念及特征
（一） 公共利益的概念
一般认为，公共利益是指公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益。公共利益是与私人利益相对应的概念，其最大特别之处，在于其概念内容的不确定性，[1]主要是“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。首先，人们价值判断的对象是多样的，既包括物质的，也有精神的。其次，在不同的历史时期，不同的社会发展阶段，价值判断标准也是不同的。因而，利益的内容也必然随着国家、社会的发展而变化。“公共”的范围也是难以确定的。公共是指公众的，非特定的大多数人。而那些只针对特定的团体、阶层，特定人享受的利益不属于公共利益。但为了实现人的平等、社会正义，为了帮助社会弱势群体而进行的事业也属于公共利益，如专为帮助残疾人而设立的企业或单位等。
关于公共利益一般有以下几种学说：否认说，正义说与共同利益说。否认说认为个人利益是惟一实现的利益，不承认存在公共利益。此种观点明显不符合社会现实。正义说则将公共利益等同于正义、自然法则这一类的价值标准。此说则过于抽象化、理想化。共同利益说则认为公共利益是“分配和行驶个人利益时绝不可超越的外部界限”，但仍未能准确揭示公共利益的内涵。
王轶教授认为，我国法律中关于公共利益的理论实际上采用的是有机体论的社会观。[2]其主要内容是：社会是一个整体，是有机存在的，不是个人的某中简单联合。整体大于部分之和，除了组成社会的个人利益之外，社会有某种共同的利益。公共利益是客观存在的，其与私人利益是对立统一的关系。一方面，私人利益的保护有赖于一个良好的社会环境。只有在公共利益得以良好实现的社会，私人利益才能得到最有效的保护并能得到最大化的实现。[3]另一方面，公共利益的实现有可能会限制或剥夺私人利益，个人总是反对从自己的私人利益中分离出公共利益。
（二） 公共利益的基本特征
1、客观性
公共利益是客观存在的，是从个人利益中分离出来的，与社会公众密切相关的一种独立的利益，公共产品和公共服务是其主要表现形式。
2、公共性与社会共享性
公共利益的受益主体是不特定的社会大多数人，具有很强的社会共享性。从公共产品的非竞争性和非排他性来看，一个使用者对该物品的消费并不减少其他人对该物品的消费。同时，公共利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。
3、层次性
从纵向上说，公共产品包括国际性产品、全国性产品、地区性产品和社区性产品。从横向上说，同一层次的公共产品也是多样的，如基础性的公共产品、保障性的公共产品和服务性的公共产品等。
4、直接相关性
即特定利益的安排，只有直接涉及公共利益时，才能将其纳入公共利益的范围。此特征强调必须是直接涉及公共利益，而不能把与公共利益间接相关的事项归为公共利益。根据这一特征可将一些利益从公共利益中排除出去，如商业利益、政府自身利益、特定集团的利益。
5、可还原性
即公共利益必须最终能够还原为特定类型、特定民事主体的私人利益，公共利益要“为最大多数人谋最大的幸福”。[4]
6、内容的可变性
随着社会的发展，时间的推移，公共利益的内容也会随之发生变化，总是处于不断变化之中。
二、公共利益的界定
（一）公共利益的立法模式
关于公共利益的立法中，一般有以下两种：[5]
1、概括式。即在法律中仅原则性地规定只有为了公共利益的目的方可征收、征用土地或公民私有财产，而对其范围没有明确规定。采用这种立法模式的主要是英美等国。其一般通过两种方式界定：一是由议会制定的法律直接规定，凡议会决定符合公共用途的征收，一律被认为合法；二是由法院通过判例对公共利益作出诠释。
2、列举式。即在法律中详尽列出哪些事项属于公共利益的范围，这种方式又分两种：一是以日本为代表，在法律中穷尽地列举出所有可以征收土地的公共事业。日本在其《土地征用法》中共列举了35项可以征收的事项。二是以我国的台湾省为代表，在法律中列举出可以征收的事项，最后设有兜底条款。
在吸收和借鉴其他国家和地区的经验基础上，结合我国国情，我们认为可以采用概括式和列举式并用的方法。即在法律中概括地指出凡涉及公共安全、公共秩序等内容，均为公共利益的需要，再列举出属于公共利益范围的事项，同时设有兜底条款，以适应不断变化的社会。
（二） 公共利益的界定原则
1、比例原则
是指所追求的目的与所使用的手段是否相称。包括以下三个原则：
（1）妥当性原则。是指该行为对于实现公共利益的目的适当的。
（2）必要性原则。又称最小侵害原则，即在实现公共利益时，不能给相对人造成过度的不利影响。行政权的行使只能限于必要的限度，以尽可能使相对人权益遭受最小侵害。 （3）比例原则。狭义的比例原则，即受侵害的公民或组织的利益要小于政府所要实现的公共利益。
2、公平补偿原则
在寻求公共利益而不得不让少数人做出牺牲时，就必须确立公平补偿原则。有权利损害必有救济，是公平正义的社会价值体现，也是现代法治的基本精神。在给予权利人补偿时，既要考虑直接损失，也要考虑间接损失。需要指出的是，在补偿标准方面要由立法机关统一作出详细规定，而不能由地方性法规或规章规定。否则，如果当事人因为补偿标准不合理的情况下，无法寻求司法救济，因为法院不能审查法规、规章的效力。
3、正当程序原则
在现代法治社会中，程序是法治国家的一个重要标志。价值体系五花八门，常常很难就实体上某一点达成一致。程序是惟一能达成一致的地方，而且一旦同意了程序，则无论是何结果，都必须接受程序带来的结果。[6]对于公益征收，必须要完善程序规定，建立相应的制度，充分保证公民的知情权和参与权。必须引入听证制度，将行政征收公开化。在实施公益征收前，政府应向社会公布项目的可行性报告、实施计划等，明确行政机关承担举证责任，说明理由。在实施过程中，对当事人的权利造成未能预见的损害时，公民可以通过申诉、诉讼等方式维护自己的合法权利。
（三）公共利益的界定主体
在界定主体问题上，学界有不同的看法。有的学者认为应由立法机关、行政机关、司法机关共同行使。认为立法者只能对此做出概括性的规定，具体判断标准由行政机关来行使。惟有在出现纠纷时，法院才介入，确定双方争执的问题是否属于公共利益。
多数人主张由立法机关、司法机关来界定，排除行政机关的界定权。因为如果赋予行政机关界定权，当行政机关在以公共利益名义行使公权力时往往会与私权利发生冲突，这无异于在足球场上既是运动员又充当裁判员。基于任何人不应成为自己案件的法官这一原则，行政机关不应对公共利益做出界定。而且行政机关是立法机关的执行机关，职责就是在行政活动中执行法律，保护公民的合法权益。
本文认为，对于公共利益的界定只能由立法机关进行，即由各级人大及其常委会行使。前文已经论述了排除行政机关认定的理由。在现实情况下，也不宜由司法机关界定。首先，这是由我国的政治体制决定的。我国并不是三权分立体制，而是在立法机关同时也是权力机关领导下的行政、司法、法律监督之间的相互独立。司法机关无权审查立法机关行为的效力。同时，法院在很大程度上受制于政府，行政干预司法的现象仍然很严重。其次，目前我国法官的业务素质良莠不齐，而且我国尚未形成稳定的规范和制约法律人行为的法律制度和职业道德。因而，由司法机关通过个案来判断行政机关的征收行为是否为了公共利益并不合适。
而民主制度是体现最大多数人利益的最好方式，因而由立法机关去界定公共利益的范围是最合适的。我们认为由全国人大及其常委会通过在法律层面对公共利益的概念与范围予以界定，同时由各级人大及其常委会分别对本级政府的公益征收行为是否符合公共利益予以审核、确定。即先由政府举行听证会形成听证报告，再向本级人大及其常委会说明理由，由人大及其常委会讨论并表决是否通过。这样可以有效地防止行政机关和司法机关滥用行政权、司法权，预防贪污腐败的发生。同时有助于强化人大对政府的监督，更好地维护人民的利益。
注释：
[1]参见陈新民著：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版。
[2]参见王轶：《论物权法中的“公共利益”》，《北京建设与规划》2008年第1期。
[3]参见王利明：《论征收制度中的公共利益》，《政法论坛》2009年3月第27卷第2期。
[4]参见张宏生、谷德春：《西方法律思想史》，北京大学出版社1990版。
[5]参见秦元庆：《界定物权法公共利益的范围》，《法制与社会》2008年第33期。
[6]参见谷口安平[日]：《程序公正》，中国政法大学出版社1998年版。
关键词：公共利益；界定原则；界定主体
在法治社会中，只有为了公共利益，才可以用国家公权力去限制或剥夺私人的合法财产权利。我国物权法中已确立了公益征收制度，但并未对公共利益做出明确规定。目前我国经济正处于快速发展时期，随着城市扩建、旧城区改造、道路修建等各项事业的推进，对集体土地和公民房屋的征收会越来越多。一些地方政府却借“公共利益”之名，大肆搞商业开发或政绩工程，损害公民、集体利益。因此有必要在立法上对“公共利益”予以明确规定。
一、公共利益的概念及特征
（一） 公共利益的概念
一般认为，公共利益是指公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益。公共利益是与私人利益相对应的概念，其最大特别之处，在于其概念内容的不确定性，[1]主要是“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。首先，人们价值判断的对象是多样的，既包括物质的，也有精神的。其次，在不同的历史时期，不同的社会发展阶段，价值判断标准也是不同的。因而，利益的内容也必然随着国家、社会的发展而变化。“公共”的范围也是难以确定的。公共是指公众的，非特定的大多数人。而那些只针对特定的团体、阶层，特定人享受的利益不属于公共利益。但为了实现人的平等、社会正义，为了帮助社会弱势群体而进行的事业也属于公共利益，如专为帮助残疾人而设立的企业或单位等。
关于公共利益一般有以下几种学说：否认说，正义说与共同利益说。否认说认为个人利益是惟一实现的利益，不承认存在公共利益。此种观点明显不符合社会现实。正义说则将公共利益等同于正义、自然法则这一类的价值标准。此说则过于抽象化、理想化。共同利益说则认为公共利益是“分配和行驶个人利益时绝不可超越的外部界限”，但仍未能准确揭示公共利益的内涵。
王轶教授认为，我国法律中关于公共利益的理论实际上采用的是有机体论的社会观。[2]其主要内容是：社会是一个整体，是有机存在的，不是个人的某中简单联合。整体大于部分之和，除了组成社会的个人利益之外，社会有某种共同的利益。公共利益是客观存在的，其与私人利益是对立统一的关系。一方面，私人利益的保护有赖于一个良好的社会环境。只有在公共利益得以良好实现的社会，私人利益才能得到最有效的保护并能得到最大化的实现。[3]另一方面，公共利益的实现有可能会限制或剥夺私人利益，个人总是反对从自己的私人利益中分离出公共利益。
（二） 公共利益的基本特征
1、客观性
公共利益是客观存在的，是从个人利益中分离出来的，与社会公众密切相关的一种独立的利益，公共产品和公共服务是其主要表现形式。
2、公共性与社会共享性
公共利益的受益主体是不特定的社会大多数人，具有很强的社会共享性。从公共产品的非竞争性和非排他性来看，一个使用者对该物品的消费并不减少其他人对该物品的消费。同时，公共利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。
3、层次性
从纵向上说，公共产品包括国际性产品、全国性产品、地区性产品和社区性产品。从横向上说，同一层次的公共产品也是多样的，如基础性的公共产品、保障性的公共产品和服务性的公共产品等。
4、直接相关性
即特定利益的安排，只有直接涉及公共利益时，才能将其纳入公共利益的范围。此特征强调必须是直接涉及公共利益，而不能把与公共利益间接相关的事项归为公共利益。根据这一特征可将一些利益从公共利益中排除出去，如商业利益、政府自身利益、特定集团的利益。
5、可还原性
即公共利益必须最终能够还原为特定类型、特定民事主体的私人利益，公共利益要“为最大多数人谋最大的幸福”。[4]
6、内容的可变性
随着社会的发展，时间的推移，公共利益的内容也会随之发生变化，总是处于不断变化之中。
二、公共利益的界定
（一）公共利益的立法模式
关于公共利益的立法中，一般有以下两种：[5]
1、概括式。即在法律中仅原则性地规定只有为了公共利益的目的方可征收、征用土地或公民私有财产，而对其范围没有明确规定。采用这种立法模式的主要是英美等国。其一般通过两种方式界定：一是由议会制定的法律直接规定，凡议会决定符合公共用途的征收，一律被认为合法；二是由法院通过判例对公共利益作出诠释。
2、列举式。即在法律中详尽列出哪些事项属于公共利益的范围，这种方式又分两种：一是以日本为代表，在法律中穷尽地列举出所有可以征收土地的公共事业。日本在其《土地征用法》中共列举了35项可以征收的事项。二是以我国的台湾省为代表，在法律中列举出可以征收的事项，最后设有兜底条款。
在吸收和借鉴其他国家和地区的经验基础上，结合我国国情，我们认为可以采用概括式和列举式并用的方法。即在法律中概括地指出凡涉及公共安全、公共秩序等内容，均为公共利益的需要，再列举出属于公共利益范围的事项，同时设有兜底条款，以适应不断变化的社会。
（二） 公共利益的界定原则
1、比例原则
是指所追求的目的与所使用的手段是否相称。包括以下三个原则：
（1）妥当性原则。是指该行为对于实现公共利益的目的适当的。
（2）必要性原则。又称最小侵害原则，即在实现公共利益时，不能给相对人造成过度的不利影响。行政权的行使只能限于必要的限度，以尽可能使相对人权益遭受最小侵害。 （3）比例原则。狭义的比例原则，即受侵害的公民或组织的利益要小于政府所要实现的公共利益。
2、公平补偿原则
在寻求公共利益而不得不让少数人做出牺牲时，就必须确立公平补偿原则。有权利损害必有救济，是公平正义的社会价值体现，也是现代法治的基本精神。在给予权利人补偿时，既要考虑直接损失，也要考虑间接损失。需要指出的是，在补偿标准方面要由立法机关统一作出详细规定，而不能由地方性法规或规章规定。否则，如果当事人因为补偿标准不合理的情况下，无法寻求司法救济，因为法院不能审查法规、规章的效力。
3、正当程序原则
在现代法治社会中，程序是法治国家的一个重要标志。价值体系五花八门，常常很难就实体上某一点达成一致。程序是惟一能达成一致的地方，而且一旦同意了程序，则无论是何结果，都必须接受程序带来的结果。[6]对于公益征收，必须要完善程序规定，建立相应的制度，充分保证公民的知情权和参与权。必须引入听证制度，将行政征收公开化。在实施公益征收前，政府应向社会公布项目的可行性报告、实施计划等，明确行政机关承担举证责任，说明理由。在实施过程中，对当事人的权利造成未能预见的损害时，公民可以通过申诉、诉讼等方式维护自己的合法权利。
（三）公共利益的界定主体
在界定主体问题上，学界有不同的看法。有的学者认为应由立法机关、行政机关、司法机关共同行使。认为立法者只能对此做出概括性的规定，具体判断标准由行政机关来行使。惟有在出现纠纷时，法院才介入，确定双方争执的问题是否属于公共利益。
多数人主张由立法机关、司法机关来界定，排除行政机关的界定权。因为如果赋予行政机关界定权，当行政机关在以公共利益名义行使公权力时往往会与私权利发生冲突，这无异于在足球场上既是运动员又充当裁判员。基于任何人不应成为自己案件的法官这一原则，行政机关不应对公共利益做出界定。而且行政机关是立法机关的执行机关，职责就是在行政活动中执行法律，保护公民的合法权益。
本文认为，对于公共利益的界定只能由立法机关进行，即由各级人大及其常委会行使。前文已经论述了排除行政机关认定的理由。在现实情况下，也不宜由司法机关界定。首先，这是由我国的政治体制决定的。我国并不是三权分立体制，而是在立法机关同时也是权力机关领导下的行政、司法、法律监督之间的相互独立。司法机关无权审查立法机关行为的效力。同时，法院在很大程度上受制于政府，行政干预司法的现象仍然很严重。其次，目前我国法官的业务素质良莠不齐，而且我国尚未形成稳定的规范和制约法律人行为的法律制度和职业道德。因而，由司法机关通过个案来判断行政机关的征收行为是否为了公共利益并不合适。
而民主制度是体现最大多数人利益的最好方式，因而由立法机关去界定公共利益的范围是最合适的。我们认为由全国人大及其常委会通过在法律层面对公共利益的概念与范围予以界定，同时由各级人大及其常委会分别对本级政府的公益征收行为是否符合公共利益予以审核、确定。即先由政府举行听证会形成听证报告，再向本级人大及其常委会说明理由，由人大及其常委会讨论并表决是否通过。这样可以有效地防止行政机关和司法机关滥用行政权、司法权，预防贪污腐败的发生。同时有助于强化人大对政府的监督，更好地维护人民的利益。
注释：
[1]参见陈新民著：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版。
[2]参见王轶：《论物权法中的“公共利益”》，《北京建设与规划》2008年第1期。
[3]参见王利明：《论征收制度中的公共利益》，《政法论坛》2009年3月第27卷第2期。
[4]参见张宏生、谷德春：《西方法律思想史》，北京大学出版社1990版。
[5]参见秦元庆：《界定物权法公共利益的范围》，《法制与社会》2008年第33期。
[6]参见谷口安平[日]：《程序公正》，中国政法大学出版社1998年版。