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摘要：目前，我国的行政执法还存在许多不尽如人意的地方，“有法不依、执法不严、违法不究”现象时有发生，这一定程度上影响着我国依法治国的进程以及和谐社会的建设。之所以出现这种状况，最根本的症结就在于对行政执法行为缺乏有效的制约与监督。本文从行政执法检察监督的法律依据入手，对检察监督的范围及方式进行探讨，以期对完善检察监督有所裨益。
关键词：检察监督；法律依据；范围；方式
一、行政执法检察监督的法律依据
我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这意味着检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督，既要监督司法机关的执法行为，也要监督行政机关的执法行为。
我国《刑法》和《刑事诉讼法》规定，行政执法工作人员在执法过程中有违法行政的行为，人民检察院有权对其进行查处，依法追究其渎职、侵权的刑事责任。这意味着检察机关在追究行政执法工作人员渎职、侵权犯罪的过程中，同时对行政执法活动进行监督。
国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》均明确指出，发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权进行监督；《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定，人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议，说明检察机关在办案时发现行政机关违法行政情况的，可以通过发检察建议的形式提出意见，促使行政机关自行纠正。
以上几点表明，在现行法律框架内，检察机关一方面可以通过对行政机关工作人员职务犯罪行为进行刑事追诉的方式对行政机关的执法行为进行监督，另一方面可以对行政机关及其工作人员其他违法行为进行监督。
二、行政执法检察监督的范围
（一）明确检察监督范围的必要性
正如上所述，检察机关开展行政执法监督已有一定的法律和理论依据，但是，相对于民事行政诉讼监督方面来说，对行政执法的检察监督范围模糊，实际可操作性不强。因此，必须明确检察监督的范围。
1、行政行为种类繁多，有实体法上的行为，有程序法上的行为；有事实行为，有法律行为；有具体行为，有抽象行为。如果监督的范围过大，将影响行政机关进行行政执法的效率，如果监督范围过小，监督又会形同虚设，国家利益、社会公共利益、公民的合法权益无法得到有效的维护。
2、我国的监督是一个内在型的监督[1]，在这个监督体系中，除了检察机关的监督以外，还有党的监督、人大监督、政协民主监督、舆论监督，它们在对行政权的监督中都发挥着重要的作用。检察机关对行政执法的监督，是对人大、政府等机关以及社会监督等重要的补充，因此，检察机关不需要对所有的行政行为进行监督。
3、行政权具有强制性的特点，行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督的意识，加之现行法律对行政执法行为检察监督规定的不具体性，部分行政执法部门及执法工作人员往往从自身利益出发，以种种理由和方式消极对待检察机关对行政执法的监督。因此，非法有必要对检察监督的范围及介入方式加以明确。
（二）行政执法检察监督的范围
1、对象范围
从监督对象来看，检察机关对行政执法的监督应包括对行政机关的监督和对行政执法工作人员的监督。对行政执法工作人员的监督，主要体现在对其在行政执法过程中渎职、侵权行为的查处，在《刑法》和《刑事诉讼法》中已有明确规定。对行政机关的监督，不但国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》均有指出，发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权监督；且全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》第五条更直接规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督”。劳动教养机关在隶属关系上也属于行政机关[2]，该规定充分说明现行法授权检察机关对行政机关执法行为直接进行监督。
2、内容范围
在我国，行政权是最强大的国家权力，行政机关在具体行政执法过程中，作出行政行为极具随意性，徇私舞弊、枉法行政现象时有发生；某些行政机关或者其工作人员受经济利益的驱使，往往“以罚代刑”，将罚款兑现作为行政处罚的目的；行政机关在查处有关违法行为时，对于相对人的某一违法行为是否涉嫌犯罪，是否将行政违法案件移交给司法机关以涉嫌犯罪处理，均具有极大的自由裁量空间，某些行政机关处于保护部门利益，将处理的涉嫌犯罪的案件不移送司法机关，或者即使向公安机关移送了案件，也是“一送了之”，对于公安机关是否立案处理、如何处理都不提出异议，更不会向检察机关举报。
正因如上所述，笔者认为检察机关对行政执法的监督，除了对行政机关日常性执法活动的监督以外，主要应包括以下两方面的内容：一是监督行政执法机关办理的案件中，是否涉及到刑事犯罪案件，而行政执法机关有否依法将其移送给有权机关处理；二是监督行政机关及其工作人员在行政执法过程中，执法机关及执法人员本身是否有滥用职权、徇私舞弊等触犯刑法的行为，如果构成犯罪的，依照我国刑法第九章侦查起诉。
3、时间范围
根据监督的阶段性不同，检察监督可以分为事前监督、事中监督与事后监督。事前监督，是指检察机关为防患于未然，在行政执法行为开始之前依法实施的监督，是一种预防性或防范性的监督。事中监督，是指检察机关对行政执法行为在实施之中进行的监督，以便发现问题及时纠正，是一种追踪性的监督。事后监督，是指检察机关对行政执法行为实施完结后进行的监督，是一种补救性或惩戒性的监督，目前检察机关对行政执法的监督一般都以事后监督为主。
笔者认为，为了更好地维护国家和社会的公共利益，更好地保护相对人的合法权益，对行政执法的检察监督应该由事后监督扩展为全程监督。但由于行政权的行使范围及其广泛，行使方式多种多样，将所有行政执法行为都全程纳入检察监督范围并不现实，因此，可以参照检察機关参与重大安全事故的调查的工作模式[3]，行政执法机关在开展重大行政执法活动时，应提请检察机关提前介入，对执法活动进行全程监督，最大限度的减少或杜绝渎职侵权案件的发生。 三、行政执法检察监督的方式
1、运用检察建议监督行政机关正确履行职责。
一方面，行政机关日常性执法活动中，违法行政行为损害明确具体的行政相对人，或者损害了公共利益、弱势群体的利益，但受损后果较轻或可以弥补的，检察机关可以运用检察建议的方式监督行政责任主体纠正违法行政行为，停止侵权，消除侵害。另一方面，对于行政机关在行政执法过程中，发现所查处的违法行为涉嫌犯罪但没有移送司法机关的，检察机关发现之后，可以向行政机关发出检察建议，实施立案监督。
2、依法查处职务犯罪
职务犯罪是行政执法人员最严重的违法行为，是权力的滥用、专横和腐败的极端表现。检察机关对行政执法人员职务犯罪的监督，主要是通过自行侦查与起诉等相结合进行的。检察机关一旦发现行政执法人员在执法过程中有滥用职权、徇私舞弊、枉法行政行为，或者明知所查处的违法行为已经构成犯罪，应当移送司法机关追究刑事责任而不移送，有受贿或其他违法行为的，检察机关反贪、反渎自侦部门应当依法立案侦查，并由公诉部门提起公诉，追究其渎职、侵权责任。
3、提起公益诉讼
行政诉讼在原告资格上有较为严格的限定，即只有认为具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益时，该公民、法人或者其他组织才可以提起行政诉讼。也就是说，只有私人（包括法人）的权益受到侵害时，才能提起行政诉讼，这就排除了国家或社会公益受到行政行为侵害时提起诉讼的可能性。而现实生活中，行政行为侵害国家或公共利益，未得到有效监督、纠正的情况大量存在，如果按照法院“不告不理”原则，这些被侵害的国家或公共利益就得不到司法救济。在这种情况下，笔者建议赋予检察机关提起公益诉讼的权力，由检察机关代表国家提起行政诉讼。
4、依法进行抗诉
根据《中华人民共和国检察院组织法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律的规定，检察机关行使法律监督权的方式包括提出檢察建议、发出纠正违法通知书、抗诉等多种手段。因此，对于行政机关违法行政，在行政诉讼中法院又作出错误裁判，支持行政机关错误决定的，检察机关可以依法进行抗诉，通过纠正法院的错误裁判，以纠正行政部门的错误决定，相关行政执法人员的行为涉嫌渎职、侵权犯罪的，同时立案侦查，追究其刑事责任。
四、结语
检察机关作为专门的法律监督机关，承担起对行政执法行为的监督作用，既是对中国当前宪政体制的实际落实，也是法律监督本意的回归。然而，法律虽然赋予了检察机关监督的权力，但监督依据不够明确、具体，监督范围模糊，监督方法刚性不足。因此，必须尽快完善相关立法，使检察机关可以更好地开展监督工作，从根本上解决监督不力的现状。
注释：
[1]陈军伟：《行政执法行为检察监督的几个案例分析》，法律教育网，2009年5月12日上载。
[2]陈德鹿：《行政执法检察监督制度若干问题探讨》，钦州市钦南区人民检察院网站。
[3]黄建明：《浅谈检察机关如何加强对行政执法的监督》，慈溪市人民检察院网站，2010年7月14日上载。
（作者通讯地址：浙江省诸暨市人民检察院，浙江 诸暨 311800）
关键词：检察监督；法律依据；范围；方式
一、行政执法检察监督的法律依据
我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这意味着检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督，既要监督司法机关的执法行为，也要监督行政机关的执法行为。
我国《刑法》和《刑事诉讼法》规定，行政执法工作人员在执法过程中有违法行政的行为，人民检察院有权对其进行查处，依法追究其渎职、侵权的刑事责任。这意味着检察机关在追究行政执法工作人员渎职、侵权犯罪的过程中，同时对行政执法活动进行监督。
国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》均明确指出，发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权进行监督；《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定，人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议，说明检察机关在办案时发现行政机关违法行政情况的，可以通过发检察建议的形式提出意见，促使行政机关自行纠正。
以上几点表明，在现行法律框架内，检察机关一方面可以通过对行政机关工作人员职务犯罪行为进行刑事追诉的方式对行政机关的执法行为进行监督，另一方面可以对行政机关及其工作人员其他违法行为进行监督。
二、行政执法检察监督的范围
（一）明确检察监督范围的必要性
正如上所述，检察机关开展行政执法监督已有一定的法律和理论依据，但是，相对于民事行政诉讼监督方面来说，对行政执法的检察监督范围模糊，实际可操作性不强。因此，必须明确检察监督的范围。
1、行政行为种类繁多，有实体法上的行为，有程序法上的行为；有事实行为，有法律行为；有具体行为，有抽象行为。如果监督的范围过大，将影响行政机关进行行政执法的效率，如果监督范围过小，监督又会形同虚设，国家利益、社会公共利益、公民的合法权益无法得到有效的维护。
2、我国的监督是一个内在型的监督[1]，在这个监督体系中，除了检察机关的监督以外，还有党的监督、人大监督、政协民主监督、舆论监督，它们在对行政权的监督中都发挥着重要的作用。检察机关对行政执法的监督，是对人大、政府等机关以及社会监督等重要的补充，因此，检察机关不需要对所有的行政行为进行监督。
3、行政权具有强制性的特点，行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督的意识，加之现行法律对行政执法行为检察监督规定的不具体性，部分行政执法部门及执法工作人员往往从自身利益出发，以种种理由和方式消极对待检察机关对行政执法的监督。因此，非法有必要对检察监督的范围及介入方式加以明确。
（二）行政执法检察监督的范围
1、对象范围
从监督对象来看，检察机关对行政执法的监督应包括对行政机关的监督和对行政执法工作人员的监督。对行政执法工作人员的监督，主要体现在对其在行政执法过程中渎职、侵权行为的查处，在《刑法》和《刑事诉讼法》中已有明确规定。对行政机关的监督，不但国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》均有指出，发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权监督；且全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》第五条更直接规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督”。劳动教养机关在隶属关系上也属于行政机关[2]，该规定充分说明现行法授权检察机关对行政机关执法行为直接进行监督。
2、内容范围
在我国，行政权是最强大的国家权力，行政机关在具体行政执法过程中，作出行政行为极具随意性，徇私舞弊、枉法行政现象时有发生；某些行政机关或者其工作人员受经济利益的驱使，往往“以罚代刑”，将罚款兑现作为行政处罚的目的；行政机关在查处有关违法行为时，对于相对人的某一违法行为是否涉嫌犯罪，是否将行政违法案件移交给司法机关以涉嫌犯罪处理，均具有极大的自由裁量空间，某些行政机关处于保护部门利益，将处理的涉嫌犯罪的案件不移送司法机关，或者即使向公安机关移送了案件，也是“一送了之”，对于公安机关是否立案处理、如何处理都不提出异议，更不会向检察机关举报。
正因如上所述，笔者认为检察机关对行政执法的监督，除了对行政机关日常性执法活动的监督以外，主要应包括以下两方面的内容：一是监督行政执法机关办理的案件中，是否涉及到刑事犯罪案件，而行政执法机关有否依法将其移送给有权机关处理；二是监督行政机关及其工作人员在行政执法过程中，执法机关及执法人员本身是否有滥用职权、徇私舞弊等触犯刑法的行为，如果构成犯罪的，依照我国刑法第九章侦查起诉。
3、时间范围
根据监督的阶段性不同，检察监督可以分为事前监督、事中监督与事后监督。事前监督，是指检察机关为防患于未然，在行政执法行为开始之前依法实施的监督，是一种预防性或防范性的监督。事中监督，是指检察机关对行政执法行为在实施之中进行的监督，以便发现问题及时纠正，是一种追踪性的监督。事后监督，是指检察机关对行政执法行为实施完结后进行的监督，是一种补救性或惩戒性的监督，目前检察机关对行政执法的监督一般都以事后监督为主。
笔者认为，为了更好地维护国家和社会的公共利益，更好地保护相对人的合法权益，对行政执法的检察监督应该由事后监督扩展为全程监督。但由于行政权的行使范围及其广泛，行使方式多种多样，将所有行政执法行为都全程纳入检察监督范围并不现实，因此，可以参照检察機关参与重大安全事故的调查的工作模式[3]，行政执法机关在开展重大行政执法活动时，应提请检察机关提前介入，对执法活动进行全程监督，最大限度的减少或杜绝渎职侵权案件的发生。 三、行政执法检察监督的方式
1、运用检察建议监督行政机关正确履行职责。
一方面，行政机关日常性执法活动中，违法行政行为损害明确具体的行政相对人，或者损害了公共利益、弱势群体的利益，但受损后果较轻或可以弥补的，检察机关可以运用检察建议的方式监督行政责任主体纠正违法行政行为，停止侵权，消除侵害。另一方面，对于行政机关在行政执法过程中，发现所查处的违法行为涉嫌犯罪但没有移送司法机关的，检察机关发现之后，可以向行政机关发出检察建议，实施立案监督。
2、依法查处职务犯罪
职务犯罪是行政执法人员最严重的违法行为，是权力的滥用、专横和腐败的极端表现。检察机关对行政执法人员职务犯罪的监督，主要是通过自行侦查与起诉等相结合进行的。检察机关一旦发现行政执法人员在执法过程中有滥用职权、徇私舞弊、枉法行政行为，或者明知所查处的违法行为已经构成犯罪，应当移送司法机关追究刑事责任而不移送，有受贿或其他违法行为的，检察机关反贪、反渎自侦部门应当依法立案侦查，并由公诉部门提起公诉，追究其渎职、侵权责任。
3、提起公益诉讼
行政诉讼在原告资格上有较为严格的限定，即只有认为具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益时，该公民、法人或者其他组织才可以提起行政诉讼。也就是说，只有私人（包括法人）的权益受到侵害时，才能提起行政诉讼，这就排除了国家或社会公益受到行政行为侵害时提起诉讼的可能性。而现实生活中，行政行为侵害国家或公共利益，未得到有效监督、纠正的情况大量存在，如果按照法院“不告不理”原则，这些被侵害的国家或公共利益就得不到司法救济。在这种情况下，笔者建议赋予检察机关提起公益诉讼的权力，由检察机关代表国家提起行政诉讼。
4、依法进行抗诉
根据《中华人民共和国检察院组织法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律的规定，检察机关行使法律监督权的方式包括提出檢察建议、发出纠正违法通知书、抗诉等多种手段。因此，对于行政机关违法行政，在行政诉讼中法院又作出错误裁判，支持行政机关错误决定的，检察机关可以依法进行抗诉，通过纠正法院的错误裁判，以纠正行政部门的错误决定，相关行政执法人员的行为涉嫌渎职、侵权犯罪的，同时立案侦查，追究其刑事责任。
四、结语
检察机关作为专门的法律监督机关，承担起对行政执法行为的监督作用，既是对中国当前宪政体制的实际落实，也是法律监督本意的回归。然而，法律虽然赋予了检察机关监督的权力，但监督依据不够明确、具体，监督范围模糊，监督方法刚性不足。因此，必须尽快完善相关立法，使检察机关可以更好地开展监督工作，从根本上解决监督不力的现状。
注释：
[1]陈军伟：《行政执法行为检察监督的几个案例分析》，法律教育网，2009年5月12日上载。
[2]陈德鹿：《行政执法检察监督制度若干问题探讨》，钦州市钦南区人民检察院网站。
[3]黄建明：《浅谈检察机关如何加强对行政执法的监督》，慈溪市人民检察院网站，2010年7月14日上载。
（作者通讯地址：浙江省诸暨市人民检察院，浙江 诸暨 311800）