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一、对公共预算性质的学说概述及启示
当前对于公共预算的性质学界主要有预算行政说、预算法律说两种观点，主要是由日本和德国传来的观点。
（一）行政说
该学说认为预算是行政训令，持此观点的国家主要是日本。该说从预算颁布和审批两个角度分为"训令说"和"承认说"。"训令说"将预算视为行政机关所作出的一种训令。"承认说"则将预算视为议会对政府表示赞同的意思表示，是议会承认在下一年度间政府的财政计划的形式。
（二）法律说
该学说总体上主张预算符合法律的品质，预算等同于法律。持此观点的国家主要是德国。预算法律说观点按照发展阶段又细分为预算法律形式说、预算法律实质说。
可见，第一，预算性质法律说和预算性质行政说的争论，实质上关系到"控制预算权力"的归属，从两种观点中反映出的在权力层面上主要是行政机关和立法机关在预算中的权力博弈问题。二者中权力怎么分配，哪个机关的权力更大就是导致预算性质有不同的效果。第二，无论是日本还是德国，两国对于公共预算性质定位的逻辑类似。两国最初都是偏向预算是行政法令逐渐发展到预算是法律的。这中间当然包含了对预算民主思想、有限政府权力等思想的渗透，但是两国做出这样的转变也是立足于两国的立法实际的，比如德国联邦宪法法院判例的态度变化。两国的法律文本和司法实践都直接或间接地承认了预算是法律。所以，日本和德国对预算性质的研究既有对预算应然性质的考量，又有对本国预算的立法和司法实际情况的考虑。对我国预算性质的研究也应该把理论应然和实践实然紧密结合起来，否则提出的建议容易成为空中楼阁。所以，分析公共预算预算的性质应至少分析两方面：一是议会和政府在公共预算问题上的适当权力分配，二是我国的实际情况。包括法律环境、改革成本等。
二、有限政府理论对公共预算性质的意义
政府在公共预算问题上权力应该是有界限的。但是有界限并不等于没有权力，过分限制政府权力。这里我们有必要回顾有限政府理论，在此基础上探讨立法机关和行政机关对待公共预算问题时要如何正确分配权力。
按照有限政府论的逻辑，人性是恶的。如此可知，虽然政府在编制预算上有无可替代的权力，但是就影响公共预算的性质的"控制预算"的权力而言，是属于议会的。研究预算的历史进展我们可以发现，包括预算制度与权力制衡制度的发展几乎是同步的。政府，作为预算的编制者和执行者，已经享有极其大的权力。所以，议会必须对其进行有效的控制，才能使得预算上的权力得到制衡且不被滥用。从权力博弈这个方面看，应该承认公共预算属于"法"的一种，预算的性质应该呈现出法律的性质。但是预算是否应该算作是一种法律，这个问题应结合我国实际进行研究。
三、我国公共预算的性质探析
当今的我国社会，社会变革激烈，社会问题层出不穷，新旧矛盾叠加交织，社会管理面临着重重挑战。我国社会管理的现状和我国政治体制模式一样，政府都过于集权。
笔者认为，对于预算而言，"恰到好处"的有限政府权力包含三个方面：一是政府编制和执行预算的权力来自人民，其编制和执行预算必须具有合法性。二是编制执行预算的权力应专属于政府。财政预算的技术性强，而且编制预算时需要全盘考虑：它既要考虑国家总体的政策经济目标，又要顾及资源的合理配置。三是政府编制预算权应是有限的，不可超出人民让渡的权力范围滥用职权。归结到权力的运作上即政府不得超出人民权力代议机关对预算的审核。
现在我国不少学者指出应该加强预算的权威性，把预算上升为法律。笔者认为如若结合我国实际此提法似有不妥。公共预算与传统意义上的法律存在着一定区别，即便像一些学者所说的，承认预算与法律的不同，也会给预算的审批和执行中会带来新的困扰。如果把预算看做是法律，那么审批预算的过程就理所当然地成为了立法过程。既然审批预算是立法，那么批准预算的机关应该有立法权限。我国预算法第三十九条规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。但是乡、镇人民代表大会按照我国宪法和立法法的规定是没有立法权限的。这样一来就有了冲突。除此之外，预算的执行也会面临一些新问题。如果预算等于法律。那么, 当预算与法律发生效力冲突时, 就必须根据相关法理予以解决。而且，比如在费尽周折地运用法理认为应用预算"法律"来解决，预算又可能时时发生变化，导致使用预算的结果极不稳定。最后，预算是年度性的。预算成为法律后，从预算直接约束的政府到司法机关，甚至到社会中的每个企业每个公民，都需要一年一度关注预算的修改，这从根本上影响到法律体系的稳定和权威。
可见，基于我国现阶段的情况，把预算直接看做法律还是有一定的难度的。
四、公共预算合同法律效力的新思考
首先，为公共预算合同性质提供有力理论支撑的是卢梭的社会契约论思想。为了避免社会无序的状态，在卢梭看来最佳解决方案是构建社会契约，通过建立政府实现社会的有序。有关社会契约论应该明确的一点是，社会契约论不仅被看作是宪法存在的依据，而应该被用作判断制度的标准。它应该在除了"原始契约"的方面给我们更多的启发，如建立国家人格，国家和人民之间权力如何公平有效地让渡与交涉，政府权力来源的合法性等。
其次，从现实角度--合同和预算的相似性来再次论证公共预算的法律效力。我国预算法从预算的动态过程分章规定了预算的编制、预算的审查和批准、预算的执行、预算的调整、预算的监督、法律责任等几个方面，下面一一对应合同。
（一）合同的订立：公共预算编制和审批的达成
里查德·J.斯蒂尔曼认为，预算首先是一个法律文件。因为从某种意义上，它是行政和立法部门每年签订的合同。它承认行政机关和部门详加说明的下一财政年度所需筹集的和消费的国家基金，所以，它基本上是给政治选举产生的人民代表提供的对其下属政府机关实行财政监督手段的一种法律文件。从我国实践看，预算作为经由立法机关审议批准而成立的政府年度收支计划，由政府编制，由人大审批，预算达成合意后约束双方，预算达成后不得随意更改需要严格执行，产生权利和义务。预算的达成可以看做是合同订立的过程。
（二）合同的履行、变更：公共预算调整执行和调整
我国合同法规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。我国预算法对收入和支出都做了明确规定要按照预算执行。合同法第七十七条规定，当事人协商一致，可以变更合同。把预算看做合同，政府需要按照法定程序"通知"对方，并根据对方的意思表示来决定是否可以变更合同。这和我国预算执行中预算的调整过程也是吻合的。我国预算法第五十四条规定，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。并报相应人大常委会批准，未经批准，不得调整。
（三）合同违约责任：预算执行的法律责任
合同一方在违约时，应承担违约责任。现行《预算法》对于预算违法行为的规定过于宽泛和不足，预算法律责任界定不清是导致现实中频频发生预算违法行为的重要原因。一旦把公共预算认定为有法律效力的合同，与之配套的则是法律责任。
参考文献：
[1] [法]孟德斯鸠.《论法的精神》（上册）[M]，北京：商务印书馆，1961。
[2] [英]洛克.《政府论》（下篇）[M]，北京，北京：商务印书馆，1961。
作者简介：张义（1988-），女，合肥石家庄人，安徽大学法学院经济法学专业2011级硕士研究生。
当前对于公共预算的性质学界主要有预算行政说、预算法律说两种观点，主要是由日本和德国传来的观点。
（一）行政说
该学说认为预算是行政训令，持此观点的国家主要是日本。该说从预算颁布和审批两个角度分为"训令说"和"承认说"。"训令说"将预算视为行政机关所作出的一种训令。"承认说"则将预算视为议会对政府表示赞同的意思表示，是议会承认在下一年度间政府的财政计划的形式。
（二）法律说
该学说总体上主张预算符合法律的品质，预算等同于法律。持此观点的国家主要是德国。预算法律说观点按照发展阶段又细分为预算法律形式说、预算法律实质说。
可见，第一，预算性质法律说和预算性质行政说的争论，实质上关系到"控制预算权力"的归属，从两种观点中反映出的在权力层面上主要是行政机关和立法机关在预算中的权力博弈问题。二者中权力怎么分配，哪个机关的权力更大就是导致预算性质有不同的效果。第二，无论是日本还是德国，两国对于公共预算性质定位的逻辑类似。两国最初都是偏向预算是行政法令逐渐发展到预算是法律的。这中间当然包含了对预算民主思想、有限政府权力等思想的渗透，但是两国做出这样的转变也是立足于两国的立法实际的，比如德国联邦宪法法院判例的态度变化。两国的法律文本和司法实践都直接或间接地承认了预算是法律。所以，日本和德国对预算性质的研究既有对预算应然性质的考量，又有对本国预算的立法和司法实际情况的考虑。对我国预算性质的研究也应该把理论应然和实践实然紧密结合起来，否则提出的建议容易成为空中楼阁。所以，分析公共预算预算的性质应至少分析两方面：一是议会和政府在公共预算问题上的适当权力分配，二是我国的实际情况。包括法律环境、改革成本等。
二、有限政府理论对公共预算性质的意义
政府在公共预算问题上权力应该是有界限的。但是有界限并不等于没有权力，过分限制政府权力。这里我们有必要回顾有限政府理论，在此基础上探讨立法机关和行政机关对待公共预算问题时要如何正确分配权力。
按照有限政府论的逻辑，人性是恶的。如此可知，虽然政府在编制预算上有无可替代的权力，但是就影响公共预算的性质的"控制预算"的权力而言，是属于议会的。研究预算的历史进展我们可以发现，包括预算制度与权力制衡制度的发展几乎是同步的。政府，作为预算的编制者和执行者，已经享有极其大的权力。所以，议会必须对其进行有效的控制，才能使得预算上的权力得到制衡且不被滥用。从权力博弈这个方面看，应该承认公共预算属于"法"的一种，预算的性质应该呈现出法律的性质。但是预算是否应该算作是一种法律，这个问题应结合我国实际进行研究。
三、我国公共预算的性质探析
当今的我国社会，社会变革激烈，社会问题层出不穷，新旧矛盾叠加交织，社会管理面临着重重挑战。我国社会管理的现状和我国政治体制模式一样，政府都过于集权。
笔者认为，对于预算而言，"恰到好处"的有限政府权力包含三个方面：一是政府编制和执行预算的权力来自人民，其编制和执行预算必须具有合法性。二是编制执行预算的权力应专属于政府。财政预算的技术性强，而且编制预算时需要全盘考虑：它既要考虑国家总体的政策经济目标，又要顾及资源的合理配置。三是政府编制预算权应是有限的，不可超出人民让渡的权力范围滥用职权。归结到权力的运作上即政府不得超出人民权力代议机关对预算的审核。
现在我国不少学者指出应该加强预算的权威性，把预算上升为法律。笔者认为如若结合我国实际此提法似有不妥。公共预算与传统意义上的法律存在着一定区别，即便像一些学者所说的，承认预算与法律的不同，也会给预算的审批和执行中会带来新的困扰。如果把预算看做是法律，那么审批预算的过程就理所当然地成为了立法过程。既然审批预算是立法，那么批准预算的机关应该有立法权限。我国预算法第三十九条规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。但是乡、镇人民代表大会按照我国宪法和立法法的规定是没有立法权限的。这样一来就有了冲突。除此之外，预算的执行也会面临一些新问题。如果预算等于法律。那么, 当预算与法律发生效力冲突时, 就必须根据相关法理予以解决。而且，比如在费尽周折地运用法理认为应用预算"法律"来解决，预算又可能时时发生变化，导致使用预算的结果极不稳定。最后，预算是年度性的。预算成为法律后，从预算直接约束的政府到司法机关，甚至到社会中的每个企业每个公民，都需要一年一度关注预算的修改，这从根本上影响到法律体系的稳定和权威。
可见，基于我国现阶段的情况，把预算直接看做法律还是有一定的难度的。
四、公共预算合同法律效力的新思考
首先，为公共预算合同性质提供有力理论支撑的是卢梭的社会契约论思想。为了避免社会无序的状态，在卢梭看来最佳解决方案是构建社会契约，通过建立政府实现社会的有序。有关社会契约论应该明确的一点是，社会契约论不仅被看作是宪法存在的依据，而应该被用作判断制度的标准。它应该在除了"原始契约"的方面给我们更多的启发，如建立国家人格，国家和人民之间权力如何公平有效地让渡与交涉，政府权力来源的合法性等。
其次，从现实角度--合同和预算的相似性来再次论证公共预算的法律效力。我国预算法从预算的动态过程分章规定了预算的编制、预算的审查和批准、预算的执行、预算的调整、预算的监督、法律责任等几个方面，下面一一对应合同。
（一）合同的订立：公共预算编制和审批的达成
里查德·J.斯蒂尔曼认为，预算首先是一个法律文件。因为从某种意义上，它是行政和立法部门每年签订的合同。它承认行政机关和部门详加说明的下一财政年度所需筹集的和消费的国家基金，所以，它基本上是给政治选举产生的人民代表提供的对其下属政府机关实行财政监督手段的一种法律文件。从我国实践看，预算作为经由立法机关审议批准而成立的政府年度收支计划，由政府编制，由人大审批，预算达成合意后约束双方，预算达成后不得随意更改需要严格执行，产生权利和义务。预算的达成可以看做是合同订立的过程。
（二）合同的履行、变更：公共预算调整执行和调整
我国合同法规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。我国预算法对收入和支出都做了明确规定要按照预算执行。合同法第七十七条规定，当事人协商一致，可以变更合同。把预算看做合同，政府需要按照法定程序"通知"对方，并根据对方的意思表示来决定是否可以变更合同。这和我国预算执行中预算的调整过程也是吻合的。我国预算法第五十四条规定，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。并报相应人大常委会批准，未经批准，不得调整。
（三）合同违约责任：预算执行的法律责任
合同一方在违约时，应承担违约责任。现行《预算法》对于预算违法行为的规定过于宽泛和不足，预算法律责任界定不清是导致现实中频频发生预算违法行为的重要原因。一旦把公共预算认定为有法律效力的合同，与之配套的则是法律责任。
参考文献：
[1] [法]孟德斯鸠.《论法的精神》（上册）[M]，北京：商务印书馆，1961。
[2] [英]洛克.《政府论》（下篇）[M]，北京，北京：商务印书馆，1961。
作者简介：张义（1988-），女，合肥石家庄人，安徽大学法学院经济法学专业2011级硕士研究生。