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今年以来，在国内外经济形势错综复杂的大背景下，农业农村发展取得了骄人成绩。粮食生产在高起点、高基数上再獲丰收，实现半个世纪以来首次连续九年增产，为保障农产品有效供给、稳定宏观经济发展大局提供了基础支撑。
农民收入继续快速增长，前三季度农民人均现金收入同比增长12.3%，增幅超过城镇居民人均可支配收入增幅2.5个百分点，预计全年农民人均纯收入仍将保持较快增速。
农业农村发展形势良好，既得益于强农惠农富农政策的力度不断加大，更得益于中央不断推进农业农村体制机制创新，理顺农业生产关系，进一步解放和发展生产力。当前和今后一个时期，推进体制机制创新仍将是农业农村工作的重点任务。
一、创新农业农村体制机制四“推手”
进入工业化中后期以来，我国城镇化步伐不断加快，城乡人口结构、就业结构、社会结构深刻调整，给农业农村发展带来新的机遇和挑战。把握机遇、应对挑战，要求我们必须深入推进农业农村体制机制创新。
创新体制机制是发展现代农业的需要。创新体制机制能够有效优化农业资源配置方式，提高农业综合生产能力。目前我国耕地、水、劳动力等农业必需的生产要素逐渐减少，而农产品需求却呈刚性增长态势。因此必须提高农业资源配置效率，一方面高效利用耕地、水、劳动力等传统要素；另一方面引入资金、管理、技术等先进要素，利用有限的资源扩大农产品供给。为此必须创新农业经营体制机制，通过发展适度规模经营，推动农业专业化、集约化、标准化、规模化生产；通过培育农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体，提高农业生产组织化水平，加快农业科技推广应用，革新农业经营管理理念；通过改革农村金融保险制度，拓宽资金输入农业农村的渠道，提高农业生产风险保障水平。
创新体制机制是促进农民增收的需要。创新体制机制能够改革调整国民收入分配关系，拓宽农民家庭经营收入、工资性收入、财产性收入来源。体制机制创新能够改变农业发展方式，提高农业生产组织化程度和规模化水平，延长农业产业链条，拓展农业功能范围，从而提高劳动生产率和土地产出率，增加农民家庭经营收入。体制机制创新能够将农村剩余劳动力从土地上彻底解放出来，为其到城市从事生产效率更高的职业解除后顾之忧，同时产业化龙头企业、社会化服务组织的发展也创造了很多农村二三产业就业机会，能够有力推动农民工资性收入增长。体制机制创新还能激活农村房屋、土地等资源要素的内在价值，利用市场化、资本化途径使其产生财产收益，提高农民租金、红利等财产性收入。
创新体制机制是促进城乡一体化发展的需要。建立城乡要素平等交换关系和促进城镇优质资源向农村流动是实现城乡一体化发展的必然要求。
实现城乡要素平等交换，必须通过改革征地制度、建立城乡平等就业制度、完善农村金融制度等农村体制机制创新，改变城乡资源要素交换方式，使农村土地、劳动力、资本等资源要素以合理价格进入市场，最大限度地维护农民利益。
促进城镇优质服务资源向农村延伸，必须建立城乡一体化发展体制机制，统筹规划城乡产业布局、基础设施、公共服务等，壮大农村产业基础，改善农村生产生活条件，通过公共资源的倾斜带动社会资源的流动，更好地实现以工补农、以城带乡，缩小城乡发展差距。
创新体制机制是促进“四化”同步发展的需要。目前工业化、城镇化、信息化发展相对超前，而农业现代化相对滞后，是我国经济社会发展不均衡、不协调、不可持续的最大表现。
因此必须加快农业发展速度，使农业现代化水平尽快与工业化、城镇化、信息化处于同一个发展阶段和发展平台。通过创新体制机制，既可以强化工业化、城镇化、信息化对农业的反哺带动作用，利用工业实力、城镇繁荣和信息畅通带动农业农村快速发展，也可以提升农业综合生产能力、抗风险能力、国际竞争能力和可持续发展能力，使农业现代化对工业化、城镇化、信息化的支撑更为坚实。
二、农业农村体制机制创新的重点领域
我国区域之间资源禀赋、发展水平不同，现代农业发展呈现多元化模式，因此，创新农业农村体制机制在不同区域有不同的需求和侧重点。从发展现代农业的基本要素来看，创新体制机制要重点关注土地、组织化、社会化服务、金融保险等四个方面。
（一）农地使用制度创新
土地制度安排直接关系到农业生产效率，关系到农民收入持续增长，关系到农村社会长治久安。进一步推动农业农村发展，必须不断健全完善农村土地制度，以优化土地资源配置、维护农民土地权益、提高土地产出效率。下一步农地制度创新的目标应该是赋予农民土地财产权，充分释放土地制度在解放和发展农村社会生产力方面的巨大潜力。
1.建立“两权分离”的农地制度。近年来，随着农业生产经营主体、农地资源配置状况和农业外部条件深刻变化，细分农地承包经营权的必要性日益凸显。承包经营权包含占有、使用、收益等多重权利，各项权利既可由同一主体承担，也可分由不同主体承担。实践中，农户流转土地时转移的大多是经营权，承包权并未发生转移，两种权利是分离的。有些地方还通过发放权证的方式予以明确，比如山东枣庄对参加试点土地合作社的农民，不仅发放土地承包经营权证，还发放土地使用产权证。农民持土地使用产权证可以依法使用、经营、流转土地，也可作价折股作为资本从事股份经营、合作经营、抵押担保等。土地使用产权证实际上代表了土地经营权，单独颁证方便了经营权流转。实行两权分离，既有利于稳定承包权，使农民获得稳定的土地资本收益，也有利于流转经营权，实现土地资源优化配置。
从未来发展看，为切实保障农民土地财产权益，要在确保农村土地集体所有的前提下，在土地确权、登记、颁证的基础上，明确将承包经营权界定为独立的承包权和经营权，实现承包权、经营权“两权分离”，探索并凸显承包权和经营权新的功能，确保农民拥有完整的土地权利。
具体地说，承包权实行长久不变，农户从事非农产业可以转出经营权，并获得由承包权带来的收益；经营权流转坚持依法、自愿、有偿原则。要强化承包权的物权功能，使农户在土地流转和征收（用）时能获得更多的资本收益，增加财产性收入。 2.鼓励农地经营权流转。推进农地经营权流转，能应对务农劳动力不足、土地粗放经营甚至撂荒的问题，也能扩大土地经营规模，提高农民劳动生产率。
因此，流转土地经营权是“两权分离”农地制度的重要目标之一。目前土地流转过程中还存在不少矛盾，包括土地权属不清，土地权证发放不到位，或者经常调整承包地，导致农民对土地缺乏稳定预期，心存疑虑不愿流转；各地不同程度地存在土地流转“非粮化”现象，而且越是发达地区越为突出，一些地方还出现土地流转“非农化”；转出土地的农户对流转价格普遍存在上升预期，造成土地流转短期化，影响了土地经营者加强农业基础设施建设的积极性。
解决这些问题，要在坚持农地农用和依法自愿有偿的前提下，通过健全土地流转市场、规范流转中介服务、强化流转合同法律保护等措施，稳定土地经营主体预期。
一是明晰农民土地权益。通过土地确权、登记、颁证，稳定农民对承包权的预期，为承包土地维权和流转奠定制度基础。
二是加强土地流转服务和管理。建立土地流转服务平台，明确土地流转政策边界，加强项目监管和土地用途管制，遏制耕地流转“非农化”倾向。
三是完善利益分配机制。在土地流转时切实尊重农民意愿，减少行政干预。鼓励规模经营主体与农户建立长期、稳定、合理的利益联结机制，探索推广实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等利益分配办法，稳定土地流转关系，保护流转双方合法权益。
3.扶持土地适度规模经营。随着土地流转日趋活跃，近年来专业大户、家庭农场、土地合作社等规模经营主体不断涌现，成为发展现代农业的重要力量。据农业部统计，目前全国经营面积达30亩以上的种植业大户已达887.4万户。农业规模经营有利于推广先进科技，降低生产成本，抵御市场风险，提高生产效益，确保粮食安全，符合我国现代农业发展的方向和要求。但考虑到人多地少的基本国情，我国农业经营规模必须适度，以种粮为例，北方一个家庭经营100亩、南方一个家庭经营50亩，比较符合规模经济，也能够适应农村劳动力就业的需要。
总体上看，目前我国适度规模经营主体发育仍然不足，各地对发展适度规模经营的条件、途径缺乏统一认识，采取的政策措施有明显差异。有的地方担心引起土地流转纠纷，推动适度规模经营的意愿不强；有的地方则将规模经营作为农业发展的重要考核指标，盲目扩大经营规模，甚至强行推动农民流转土地。这些措施都不利于规模经营主體的长期稳定发展。
此外，农业生产性建设用地不足也对规模经营主体发展造成障碍。一些平原地区几乎都是基本农田，规模经营主体在建设生产性设施如粮仓、晾晒场、烘干机房时，缺少农业生产性建设用地指标。解决这些问题，需要进一步深化对农地使用制度的研究，根据农业发展的实际需要和长期趋势进行改革和调整。
（二）组织制度创新
当前，新型农业经营主体呈现多元化趋势，有效促进了农业经营方式的转变，显著提高了农业资源要素配置效率、产出效率和规模收益，深刻体现了“两次飞跃”的改革内涵。下一步，要重点抓好对新型经营主体的政策扶持。
1.将新增农业补贴向规模经营主体倾斜。在农村空心化、农民老龄化、农业兼业化不断发展的背景下，规模经营主体必将成为未来农业生产的中坚力量。在很多地方，规模经营主体既难以像普通农户那样享受种粮直补、农资综合直补等补贴，也难以像龙头企业那样享受贷款贴息、项目扶持、税收优惠等政策。
为支持规模经营主体发展，特别是鼓励其从事粮食生产，不少地方都在探索出台专项扶持政策。如苏州2008年开始实施水稻价外补贴政策，补贴标准逐步提高，目前对售粮5000斤以上的农民，国有粮食购销企业在收购时每斤补贴0.1元。财政对基本农田每亩每年补贴400元，对以村为单位连片种植1000亩以上的，每亩再补200元，以镇为单位连片种植1万亩以上的，每亩再补400元。这些政策对稳定当地粮食生产发挥了重要作用。
以此为鉴，今后新增农业补贴应向规模经营主体倾斜，集中利用财政资金，避免“撒胡椒面”。一是种粮直补增量用于种粮大户专项补贴，对种粮大户按经营耕地规模给予直接补贴；二是对新型经营主体购置农业机械，鼓励地方在中央财政农机购置补贴基础上再给予一定比例的补贴；三是提高财政对新型经营主体购买农业保险的保费补贴比例。四是农作物防灾减灾稳产增产关键技术补助、高标准农田建设等农业项目，优先安排新型经营主体实施。
2.加大对农民专业合作社的资金支持。虽然近年来农民专业合作社数量增长很快，但整体实力依然不强。原因在于经营上的联合虽然可以改善组织机制，却不会天然地吸引集聚外部生产要素，合作社必须依靠自身积累缓慢发展。因此要加快合作社发展速度，必须建立引导生产要素向合作社流动的机制，关键是加大资金支持，利用资金集聚带动人才、技术等要素集聚。目前，合作社在获取资金支持上还面临不少困难：贷款方面，不少银行不认可合作社的贷款主体地位，即使认可，合作社也往往缺少有效抵押物。税收方面，目前国家规定合作社内部交易免税，这实际上并未给予合作社特殊优惠。一些地方税务部门未将合作社作为纳税主体类型，合作社必须按企业法人进行税务登记，并执行企业会计制度。还有一些地方对合作社实行据实征税，而农民无法提供发票和生产成本收益明细。
解决这些问题，必须深入推进金融和税收制度改革。一是探索开展农民专业合作社贷款。由财政出资设立农业担保公司，为各级专业合作社示范社提供贷款担保。对合作社贷款给予财政贴息。鼓励龙头企业为农民专业合作社提供贷款担保。对于合作社用盈余购置的房屋、机械设备等资产以及合作社的农业在产品，支持用于抵押。二是完善合作社税收优惠政策。制定针对合作社的特殊税收优惠政策，减免营业税和所得税。尽快把合作社作为纳税主体列入税务登记系统，制定适合合作社的会计制度。对合作社所得税采取核定征收方式，印制合作社专用税务发票，使购买合作社产品的市场主体能够享受增值税进项抵扣政策。
3.合理引导工商资本经营农业。近几年不少工商企业到农村租地，引起广泛关注，对此应辩证看待。一方面，工商资本可为改造传统农业注入资本要素，有利于改善农业生产条件，提高农业经营水平和市场竞争力，保证农产品质量；另一方面，若利益联结机制不完善，农民可能沦为农业雇佣工人，不能合理分享土地经营收益；还有一些工商企业低价长期租赁土地后搞土地“非农化”，甚至变相用于房地产开发，损害了农民土地权益。 从国外看，随着务农劳动力日益减少，允许工商资本到农村租种土地，减少土地撂荒、保障农产品有效供给，是东亚国家普遍发展规律。日本最初限制工商资本进入农业，实行“农地农用农民用”，但后来允许工商资本经营农业，实行“农地农用全民用”。目前我国务农劳动力平均年龄超过50岁，有必要向农业内部引入多种经营主体，保持农业发展内在活力。对于工商资本进入农业带来的弊病，可以通过完善制度、加强监管加以解决。
引导工商资本进入农业，关键在于坚持几个原则：坚持家庭承包制，充分尊重农民土地承包经营权；坚持土地流转自愿原则，不允许任何组织强行流转；坚持建立健全企业和农民的利益联结机制，与农民形成利益共同体，将土地经营收益合理返还给农民；坚持依法依规经营，不改变土地的农业用途，避免“非农化”和“非粮化”。坚持这四条原则，因势利导，就能充分发挥工商资本的优势，减少和消除不利影响，维护好农村社会稳定。
（三）农业社会化服务供给制度创新
农业社会化服务是现代农业产业体系的重要组成部分，有利于解决老人农业、谁来种地问题。现阶段，务农劳动力短缺、规模经营比重提高、新型经营主体对农业服务的需求持续增长，为农业社会化服务提供了广阔发展空间。
1.健全农业社会化服务体系。家庭经营是我国农业基本经营制度，但这并不意味着千家万户的农户都必须完成从种到收全过程。实际上大量的生产流通环节完全可以采取社会化服务的方式来完成。从世界农业发展规律看，社会化服务是解决务农劳动力老龄化的根本手段，也是促进农业科技推广应用的重要途径。目前老年农民接受新知识的能力较差，而且劳动能力正在逐渐下降，新生代农民工又普遍不会务农、不愿务农，因此通过社会化服务来完成农业生产的关键环节，成为形势发展的必然要求。“家庭经营+社会化服务”将成为未来农业生产的重要形式。
为此，必须大力发展社会化服务组织，形成多元化、多层次的服务体系。
一是完善公益性服务机构管理体制。近年来各级财政不断加大对乡镇农技推广、疫病防控、质量监管等公益性服务机构的投入力度，使其条件能力得到明显增强，但依然面临机制不活、人员老化、能力欠缺等问题。下一步需要真正做到公益性机构全覆盖、有保障，细化职能，落实责任，同时完善工作考评机制，关鍵是使农民的意见充分体现在考评结果中。此外，要重视农业科研院校的作用，完善职务评聘、工作考核等激励机制，建立推广型教授、推广型研究员制度，鼓励科研教学人员向新型经营主体提供技术指导。
二是培育壮大经营性服务机构。农民专业合作社、农业技术协会、龙头企业、农村经纪人、专业服务公司等构成了经营性社会化服务组织的主体，这些机构目前数量较少、覆盖面小、服务能力不强、服务领域较窄、服务行为不规范。对此要分类引导，对农民专业合作社、技术协会，关键是加大扶持力度，不仅包括项目、资金、信贷上的支持，还要引导农业科研院校向其提供技术指导。
对于农村经纪人、专业服务公司，关键是要规范其服务行为，取得农民的认可。对龙头企业，关键是引导其完善利益联结机制，让农民能够分享经营收益。
2.突出社会化服务重点领域。农业社会化服务涉及的领域很多，包括农技推广、农机作业、动物疫病防控、病虫害统防统治、农村沼气管护、农产品流通、标准化生产、农业信息、农资供应、农民教育培训等。但考虑到目前公益性和经营性服务组织的能力仍然不强，而农民对社会化服务的需求又十分强烈，因此发展社会化服务不能面面俱到、平均用力，必须突出当前关系农业生产和农民收入的关键领域，集中有限资源重点加以支持。
主要包括以下六方面：
一是农业技术推广，加强乡镇农技推广机构建设，开展新型职业农民培训；
二是动物疫病防控，在开展好公益性服务基础上，引导合作社、龙头企业等向农户提供疫病防控服务；
三是病虫害统防统治，完善行业准入制度和作业标准，并对统防统治费用给予适当补贴；
四是农机作业，发展农机专业合作社等服务组织，规范农机服务市场秩序，完善农机服务信息网络；
五是农产品市场流通，完善农产品市场流通网络，培育流通主体，完善信息服务，加强产销衔接；
六是农村信息服务，鼓励各类市场主体参与农业信息服务，完善农业信息体系基础设施。要充分发挥公益性和经营性组织的互补作用，公益性组织重点解决基础性、普惠性服务，经营性组织重点解决针对性、多样性、特色性服务。
（四）创新农村金融保险制度
当前农村金融制度改革尚未取得根本性突破，农业现代化发展水平越高，农村金融服务供给不足的制约就越强。必须从基础制度上对农村金融体系进行改革，强化金融机构支农责任，创新农村产权抵押方式，开发农村金融产品。
1.加大对农村金融机构考核力度。农村金融机构的支农积极性高低，决定了农村金融供给的水平和质量。一般地，小微型金融机构业务以本地小微型项目为主，支农意愿强于大中型金融机构。不过，农村商业银行、村镇银行、小额贷款公司等都属于商业性金融，在股东利益最大化原则驱使下，对工业和城镇贷款的偏好要高于对农业贷款的偏好，对大中型龙头企业贷款的偏好要高于对普通农户贷款的偏好。
可从两方面解决这个问题，一是发展合作金融，培育具有内在支农动力的金融机构。合作金融是农民自己的金融机构，目前真正符合合作金融内涵的只有农村资金互助组织。
应引导农民专业合作社规范开展信用合作，关键是控制好风险。要明确农村资金互助组织的运行原则，以此约束和规范资金互助行为，促使其健康运行。包括社员民主管理，一人一票；不吸收公众存款，只吸收成员股金；不对外放贷，只为社员服务；对社员不支付固定回报，盈利主要用于积累；不跨镇经营，限制社员人数；只支持农业生产贷款，不支持消费贷款。
二是以硬性约束为主、政策扶持为辅，强化商业性金融机构支农倾向。商业金融机构盈利规模庞大，依靠财政补贴来弥补其支农机会成本，难度很大。应以硬性约束为主，对定位于服务农村的金融机构明确提出支农指标，作为监管考核的重要内容。 比如，要求农林牧渔业贷款也实现“两个不低于”，明确规定农信社、新型农村金融机构农林牧渔业贷款占贷款余额的比例，新设新型金融机构必须在乡镇等。同时，加大对农林牧渔业贷款的财政奖补和税收优惠力度，对种养大户和专业合作社贷款、农业基础设施建设贷款给予贴息，引导金融机构开发这些领域的贷款产品。
2.探索开展农村产权抵押贷款。新型经营主体资金需求量大，通过小额贷款或联保贷款往往难以解决问题，需要依靠抵押贷款。目前，不少地方已开始尝试放宽抵押担保范围。如山东省枣庄市探索开展农村土地使用产权抵押贷款，效果良好。其主要做法是发权证、建中介、控风险。
发权证，即发放土地使用产权证。县政府除向农户颁发土地承包经营权证书，还发放农村土地使用产权证书（又称“小证”）。持证人在产权期限内按规定用途可依法经营、流转、入股、抵押土地。县政府鼓励以土地合作社为主体申请贷款，合作社将入社农民的土地使用产权证集中后，可向农村土地产权交易服务所申办合作社土地使用产权证（又称“大证”），凭大证向金融部门申请抵押贷款。
建中介，即由县政府出资成立农村土地产权交易服务所和农村土地资产评估事务所。产权交易服务所的职能主要是公布流转信息，办理产权变更登记。资产评估事务所负责对土地使用产权和各类农村资产进行价值评估，为银行确定贷款额度提供依据。控风险，即严格执行“1/3”和“三年”的抵押限制。“1/3”是指用于抵押的土地最多不能超过土地合作社经营土地面积的1/3，“三年”是指用于抵押的土地使用产权期限最长不超过三年，消除了农民长期失地的风险。2009年以来，枣庄市农信社累计为土地合作社提供2.66亿元土地使用产权抵押贷款。
借鉴枣庄经验，农村产权抵押贷款要做好四个环节：一是明晰产权。土地经营权、林权、房屋所有权等都要在确权颁证、明晰产权归属后才能用于抵押。二是评估价值。由银行、农户都认可的权威机构评估产权价值，以产权价值的合理比例确定贷款额度。三是交易产权。建立有形产权交易市场，提供产权抵押登记、变更登记等基本服务。四是拍卖变现。一旦出现坏账，通过产权交易市场或其他市场，将抵押产权拍卖变现，降低银行损失。做好这四个环节，就可以将农村产权抵押范围扩大到农业机械设备、多年生经济作物、农产品等。为控制贷款风险，还可以做以下制度安排：只允许农民用部分土地使用权或短期土地使用权做抵押，以避免农民长期失地；保证该抵押品在当地具有一定市场规模，比如开展茶园资产抵押贷款应当选择茶叶主产区，以便产权拍卖变现；支持有条件的地方由财政出资设立风险基金，对坏账损失给予一定补助，降低银行贷款损失。
3.对地方特色农产品保险给予保费补贴。生产规模的扩大使自然风险带来的损失随之增加，因此新型经营主体对农业保险的需求明显强于普通农户。为支持新型经营主体扩大生产规模，一些地方在中央財政提供保费补贴的15个品种之外，还探索开展了特色农业保险并给予保费补贴。
江苏省大力发展高效设施农业保险，省级财政给予相应的保费补贴。如果高效设施农业保险保费收入达到主要种植业保费收入的一定比例，省财政在原有保费补贴比例基础上还要给予相应的保费奖励，以抵减农户的自缴保费比例。同时，江苏对农机保险、渔业互助保险也给予保费补贴。这些补贴措施为发展特色农产品保险起到了很好的助推作用。
发展区域特色农业保险有利于加快农业结构调整，优化农业生产力布局，有利于降低农业生产风险，提高农民家庭经营收入，有利于扩大农业保险覆盖面，完善农业保险制度。应鼓励地方发展特色农业保险，支持有条件的省份针对当地规模较大或符合政策扶持方向的农业产业，发展农业保险并给予保费补贴。考虑到中西部地区财力较弱，中央财政应选择一些区域重要农产品，如茶叶、苹果、柑橘等，给予保费补贴。尽快开展设施农业保险试点，并将渔业和农机互助保险纳入中央财政保费补贴范围。
三、政府部门要积极推动体制机制创新
改革开放30多年实践证明，政府部门对于不同阶段自下而上、自上而下、上下结合的农村改革，都有效地发挥了规范、引导、提升、支持、推广的重要作用，对于改革的顺利推进是不可或缺的。新时期创新农业农村体制机制，同样离不开政府部门的大力推动。
（一）高度关注改革
我国农业农村深层次体制机制矛盾仍未根本破除。在政策效应充分释放、生产力发展达到一定水平的情况下，体制机制束缚逐步显现，客观上要求调整生产关系。当然，现在改革难度更大。过去多是帕累托式改革，改善一方利益，无损其他各方，而现阶段各种利益盘根错节，利益格局很难撼动。因此，再次把农村改革提上重要日程时，要敢于趟改革深水区，敢于触动既有利益格局，把改革作为破解农业农村发展难题的根本途径予以推进。
（二）加强基础设施
加强基础设施建设，可以降低制度创新的交易成本，引导市场主体开展体制机制创新，实现诱致性制度变迁。比如通过开展高标准农田建设、农技推广体系建设等项目，可以改善农业生产条件、促进科技推广应用，减少风险、降低成本、提高效益，推动适度规模经营发展。通过建立农村产权交易市场和评估机构，既可为新型经营主体流转土地提供服务，支持其扩大经营规模，也可以降低金融机构评估、拍卖抵押品的成本，推动其开展农村产权抵押贷款。应把基础设施建设作为体制机制创新的重要工作予以优先支持。
（三）加大改革投入
并不是只有发展政策需要投入资金，制度创新同样需要资金支持，而且改革任务越艰巨，越需要资金对制度进行先破后立。由于诱致性制度变迁是一个缓慢渐进过程，难以适应我国农业现代化加快发展的需要，因此必须认可“花钱买机制”的必要性，通过加大改革投入来加速改革进程。比如面对新型经营主体数量少、实力弱的现状，必须将新增补贴、财政项目等向这些主体倾斜，集中投入资金、技术、人才等先进生产要素，促使其尽快发展壮大；面对农村金融天然弱质性的现状，应当对种粮大户、专业合作社给予贷款贴息、保费补贴等支持，以更好地解决金融供给不足问题。
（四）强化考核机制
无论是建设基础设施还是加大改革投入，都需要政府发挥主导作用，必须建立完善的考核激励机制，调动地方推进体制机制创新的积极性。首先要设计合理的农业考核指标体系，反映农业发展成果，特别要强化改革指标。过去很多时候更强调发展和稳定，对改革重视不够，但实现发展往往需要改革先行。其次要提高农业在地方政府考核指标体系中的权重，使农业考核结果对地方官员升迁产生明显影响，使发展农业成为硬约束。特别是对农业主产区和农业大县，更要以农业发展作为主要考核指标。
（五）发挥试验区作用
2011年底，在中央农村工作领导小组指导下，农业部会同19个部委批复成立了24个农村改革试验区，试验内容涉及农业农村体制机制方方面面。不少试验区在试验主题上已有多年实践，初步形成了一套行之有效的制度安排，应当对这些制度进行总结、分析、完善，使之具有更广泛的适用性，在更大的范围内予以推广。还有一些试验区虽然刚开始试验工作，但试验内容很有开拓性、试验方案很有针对性，应当充分发挥其先行先试作用，鼓励大胆探索、积累经验。
要把握当前以改革促发展的良好舆论氛围，抓住有利时机，将改革试验向纵深推进。要加大对试验区的政策支持，在封闭运行的情况下允许试错，让试验区有信心、有动力开展改革试验。
作者为农业部产业政策与法规司司长
农民收入继续快速增长，前三季度农民人均现金收入同比增长12.3%，增幅超过城镇居民人均可支配收入增幅2.5个百分点，预计全年农民人均纯收入仍将保持较快增速。
农业农村发展形势良好，既得益于强农惠农富农政策的力度不断加大，更得益于中央不断推进农业农村体制机制创新，理顺农业生产关系，进一步解放和发展生产力。当前和今后一个时期，推进体制机制创新仍将是农业农村工作的重点任务。
一、创新农业农村体制机制四“推手”
进入工业化中后期以来，我国城镇化步伐不断加快，城乡人口结构、就业结构、社会结构深刻调整，给农业农村发展带来新的机遇和挑战。把握机遇、应对挑战，要求我们必须深入推进农业农村体制机制创新。
创新体制机制是发展现代农业的需要。创新体制机制能够有效优化农业资源配置方式，提高农业综合生产能力。目前我国耕地、水、劳动力等农业必需的生产要素逐渐减少，而农产品需求却呈刚性增长态势。因此必须提高农业资源配置效率，一方面高效利用耕地、水、劳动力等传统要素；另一方面引入资金、管理、技术等先进要素，利用有限的资源扩大农产品供给。为此必须创新农业经营体制机制，通过发展适度规模经营，推动农业专业化、集约化、标准化、规模化生产；通过培育农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体，提高农业生产组织化水平，加快农业科技推广应用，革新农业经营管理理念；通过改革农村金融保险制度，拓宽资金输入农业农村的渠道，提高农业生产风险保障水平。
创新体制机制是促进农民增收的需要。创新体制机制能够改革调整国民收入分配关系，拓宽农民家庭经营收入、工资性收入、财产性收入来源。体制机制创新能够改变农业发展方式，提高农业生产组织化程度和规模化水平，延长农业产业链条，拓展农业功能范围，从而提高劳动生产率和土地产出率，增加农民家庭经营收入。体制机制创新能够将农村剩余劳动力从土地上彻底解放出来，为其到城市从事生产效率更高的职业解除后顾之忧，同时产业化龙头企业、社会化服务组织的发展也创造了很多农村二三产业就业机会，能够有力推动农民工资性收入增长。体制机制创新还能激活农村房屋、土地等资源要素的内在价值，利用市场化、资本化途径使其产生财产收益，提高农民租金、红利等财产性收入。
创新体制机制是促进城乡一体化发展的需要。建立城乡要素平等交换关系和促进城镇优质资源向农村流动是实现城乡一体化发展的必然要求。
实现城乡要素平等交换，必须通过改革征地制度、建立城乡平等就业制度、完善农村金融制度等农村体制机制创新，改变城乡资源要素交换方式，使农村土地、劳动力、资本等资源要素以合理价格进入市场，最大限度地维护农民利益。
促进城镇优质服务资源向农村延伸，必须建立城乡一体化发展体制机制，统筹规划城乡产业布局、基础设施、公共服务等，壮大农村产业基础，改善农村生产生活条件，通过公共资源的倾斜带动社会资源的流动，更好地实现以工补农、以城带乡，缩小城乡发展差距。
创新体制机制是促进“四化”同步发展的需要。目前工业化、城镇化、信息化发展相对超前，而农业现代化相对滞后，是我国经济社会发展不均衡、不协调、不可持续的最大表现。
因此必须加快农业发展速度，使农业现代化水平尽快与工业化、城镇化、信息化处于同一个发展阶段和发展平台。通过创新体制机制，既可以强化工业化、城镇化、信息化对农业的反哺带动作用，利用工业实力、城镇繁荣和信息畅通带动农业农村快速发展，也可以提升农业综合生产能力、抗风险能力、国际竞争能力和可持续发展能力，使农业现代化对工业化、城镇化、信息化的支撑更为坚实。
二、农业农村体制机制创新的重点领域
我国区域之间资源禀赋、发展水平不同，现代农业发展呈现多元化模式，因此，创新农业农村体制机制在不同区域有不同的需求和侧重点。从发展现代农业的基本要素来看，创新体制机制要重点关注土地、组织化、社会化服务、金融保险等四个方面。
（一）农地使用制度创新
土地制度安排直接关系到农业生产效率，关系到农民收入持续增长，关系到农村社会长治久安。进一步推动农业农村发展，必须不断健全完善农村土地制度，以优化土地资源配置、维护农民土地权益、提高土地产出效率。下一步农地制度创新的目标应该是赋予农民土地财产权，充分释放土地制度在解放和发展农村社会生产力方面的巨大潜力。
1.建立“两权分离”的农地制度。近年来，随着农业生产经营主体、农地资源配置状况和农业外部条件深刻变化，细分农地承包经营权的必要性日益凸显。承包经营权包含占有、使用、收益等多重权利，各项权利既可由同一主体承担，也可分由不同主体承担。实践中，农户流转土地时转移的大多是经营权，承包权并未发生转移，两种权利是分离的。有些地方还通过发放权证的方式予以明确，比如山东枣庄对参加试点土地合作社的农民，不仅发放土地承包经营权证，还发放土地使用产权证。农民持土地使用产权证可以依法使用、经营、流转土地，也可作价折股作为资本从事股份经营、合作经营、抵押担保等。土地使用产权证实际上代表了土地经营权，单独颁证方便了经营权流转。实行两权分离，既有利于稳定承包权，使农民获得稳定的土地资本收益，也有利于流转经营权，实现土地资源优化配置。
从未来发展看，为切实保障农民土地财产权益，要在确保农村土地集体所有的前提下，在土地确权、登记、颁证的基础上，明确将承包经营权界定为独立的承包权和经营权，实现承包权、经营权“两权分离”，探索并凸显承包权和经营权新的功能，确保农民拥有完整的土地权利。
具体地说，承包权实行长久不变，农户从事非农产业可以转出经营权，并获得由承包权带来的收益；经营权流转坚持依法、自愿、有偿原则。要强化承包权的物权功能，使农户在土地流转和征收（用）时能获得更多的资本收益，增加财产性收入。 2.鼓励农地经营权流转。推进农地经营权流转，能应对务农劳动力不足、土地粗放经营甚至撂荒的问题，也能扩大土地经营规模，提高农民劳动生产率。
因此，流转土地经营权是“两权分离”农地制度的重要目标之一。目前土地流转过程中还存在不少矛盾，包括土地权属不清，土地权证发放不到位，或者经常调整承包地，导致农民对土地缺乏稳定预期，心存疑虑不愿流转；各地不同程度地存在土地流转“非粮化”现象，而且越是发达地区越为突出，一些地方还出现土地流转“非农化”；转出土地的农户对流转价格普遍存在上升预期，造成土地流转短期化，影响了土地经营者加强农业基础设施建设的积极性。
解决这些问题，要在坚持农地农用和依法自愿有偿的前提下，通过健全土地流转市场、规范流转中介服务、强化流转合同法律保护等措施，稳定土地经营主体预期。
一是明晰农民土地权益。通过土地确权、登记、颁证，稳定农民对承包权的预期，为承包土地维权和流转奠定制度基础。
二是加强土地流转服务和管理。建立土地流转服务平台，明确土地流转政策边界，加强项目监管和土地用途管制，遏制耕地流转“非农化”倾向。
三是完善利益分配机制。在土地流转时切实尊重农民意愿，减少行政干预。鼓励规模经营主体与农户建立长期、稳定、合理的利益联结机制，探索推广实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等利益分配办法，稳定土地流转关系，保护流转双方合法权益。
3.扶持土地适度规模经营。随着土地流转日趋活跃，近年来专业大户、家庭农场、土地合作社等规模经营主体不断涌现，成为发展现代农业的重要力量。据农业部统计，目前全国经营面积达30亩以上的种植业大户已达887.4万户。农业规模经营有利于推广先进科技，降低生产成本，抵御市场风险，提高生产效益，确保粮食安全，符合我国现代农业发展的方向和要求。但考虑到人多地少的基本国情，我国农业经营规模必须适度，以种粮为例，北方一个家庭经营100亩、南方一个家庭经营50亩，比较符合规模经济，也能够适应农村劳动力就业的需要。
总体上看，目前我国适度规模经营主体发育仍然不足，各地对发展适度规模经营的条件、途径缺乏统一认识，采取的政策措施有明显差异。有的地方担心引起土地流转纠纷，推动适度规模经营的意愿不强；有的地方则将规模经营作为农业发展的重要考核指标，盲目扩大经营规模，甚至强行推动农民流转土地。这些措施都不利于规模经营主體的长期稳定发展。
此外，农业生产性建设用地不足也对规模经营主体发展造成障碍。一些平原地区几乎都是基本农田，规模经营主体在建设生产性设施如粮仓、晾晒场、烘干机房时，缺少农业生产性建设用地指标。解决这些问题，需要进一步深化对农地使用制度的研究，根据农业发展的实际需要和长期趋势进行改革和调整。
（二）组织制度创新
当前，新型农业经营主体呈现多元化趋势，有效促进了农业经营方式的转变，显著提高了农业资源要素配置效率、产出效率和规模收益，深刻体现了“两次飞跃”的改革内涵。下一步，要重点抓好对新型经营主体的政策扶持。
1.将新增农业补贴向规模经营主体倾斜。在农村空心化、农民老龄化、农业兼业化不断发展的背景下，规模经营主体必将成为未来农业生产的中坚力量。在很多地方，规模经营主体既难以像普通农户那样享受种粮直补、农资综合直补等补贴，也难以像龙头企业那样享受贷款贴息、项目扶持、税收优惠等政策。
为支持规模经营主体发展，特别是鼓励其从事粮食生产，不少地方都在探索出台专项扶持政策。如苏州2008年开始实施水稻价外补贴政策，补贴标准逐步提高，目前对售粮5000斤以上的农民，国有粮食购销企业在收购时每斤补贴0.1元。财政对基本农田每亩每年补贴400元，对以村为单位连片种植1000亩以上的，每亩再补200元，以镇为单位连片种植1万亩以上的，每亩再补400元。这些政策对稳定当地粮食生产发挥了重要作用。
以此为鉴，今后新增农业补贴应向规模经营主体倾斜，集中利用财政资金，避免“撒胡椒面”。一是种粮直补增量用于种粮大户专项补贴，对种粮大户按经营耕地规模给予直接补贴；二是对新型经营主体购置农业机械，鼓励地方在中央财政农机购置补贴基础上再给予一定比例的补贴；三是提高财政对新型经营主体购买农业保险的保费补贴比例。四是农作物防灾减灾稳产增产关键技术补助、高标准农田建设等农业项目，优先安排新型经营主体实施。
2.加大对农民专业合作社的资金支持。虽然近年来农民专业合作社数量增长很快，但整体实力依然不强。原因在于经营上的联合虽然可以改善组织机制，却不会天然地吸引集聚外部生产要素，合作社必须依靠自身积累缓慢发展。因此要加快合作社发展速度，必须建立引导生产要素向合作社流动的机制，关键是加大资金支持，利用资金集聚带动人才、技术等要素集聚。目前，合作社在获取资金支持上还面临不少困难：贷款方面，不少银行不认可合作社的贷款主体地位，即使认可，合作社也往往缺少有效抵押物。税收方面，目前国家规定合作社内部交易免税，这实际上并未给予合作社特殊优惠。一些地方税务部门未将合作社作为纳税主体类型，合作社必须按企业法人进行税务登记，并执行企业会计制度。还有一些地方对合作社实行据实征税，而农民无法提供发票和生产成本收益明细。
解决这些问题，必须深入推进金融和税收制度改革。一是探索开展农民专业合作社贷款。由财政出资设立农业担保公司，为各级专业合作社示范社提供贷款担保。对合作社贷款给予财政贴息。鼓励龙头企业为农民专业合作社提供贷款担保。对于合作社用盈余购置的房屋、机械设备等资产以及合作社的农业在产品，支持用于抵押。二是完善合作社税收优惠政策。制定针对合作社的特殊税收优惠政策，减免营业税和所得税。尽快把合作社作为纳税主体列入税务登记系统，制定适合合作社的会计制度。对合作社所得税采取核定征收方式，印制合作社专用税务发票，使购买合作社产品的市场主体能够享受增值税进项抵扣政策。
3.合理引导工商资本经营农业。近几年不少工商企业到农村租地，引起广泛关注，对此应辩证看待。一方面，工商资本可为改造传统农业注入资本要素，有利于改善农业生产条件，提高农业经营水平和市场竞争力，保证农产品质量；另一方面，若利益联结机制不完善，农民可能沦为农业雇佣工人，不能合理分享土地经营收益；还有一些工商企业低价长期租赁土地后搞土地“非农化”，甚至变相用于房地产开发，损害了农民土地权益。 从国外看，随着务农劳动力日益减少，允许工商资本到农村租种土地，减少土地撂荒、保障农产品有效供给，是东亚国家普遍发展规律。日本最初限制工商资本进入农业，实行“农地农用农民用”，但后来允许工商资本经营农业，实行“农地农用全民用”。目前我国务农劳动力平均年龄超过50岁，有必要向农业内部引入多种经营主体，保持农业发展内在活力。对于工商资本进入农业带来的弊病，可以通过完善制度、加强监管加以解决。
引导工商资本进入农业，关键在于坚持几个原则：坚持家庭承包制，充分尊重农民土地承包经营权；坚持土地流转自愿原则，不允许任何组织强行流转；坚持建立健全企业和农民的利益联结机制，与农民形成利益共同体，将土地经营收益合理返还给农民；坚持依法依规经营，不改变土地的农业用途，避免“非农化”和“非粮化”。坚持这四条原则，因势利导，就能充分发挥工商资本的优势，减少和消除不利影响，维护好农村社会稳定。
（三）农业社会化服务供给制度创新
农业社会化服务是现代农业产业体系的重要组成部分，有利于解决老人农业、谁来种地问题。现阶段，务农劳动力短缺、规模经营比重提高、新型经营主体对农业服务的需求持续增长，为农业社会化服务提供了广阔发展空间。
1.健全农业社会化服务体系。家庭经营是我国农业基本经营制度，但这并不意味着千家万户的农户都必须完成从种到收全过程。实际上大量的生产流通环节完全可以采取社会化服务的方式来完成。从世界农业发展规律看，社会化服务是解决务农劳动力老龄化的根本手段，也是促进农业科技推广应用的重要途径。目前老年农民接受新知识的能力较差，而且劳动能力正在逐渐下降，新生代农民工又普遍不会务农、不愿务农，因此通过社会化服务来完成农业生产的关键环节，成为形势发展的必然要求。“家庭经营+社会化服务”将成为未来农业生产的重要形式。
为此，必须大力发展社会化服务组织，形成多元化、多层次的服务体系。
一是完善公益性服务机构管理体制。近年来各级财政不断加大对乡镇农技推广、疫病防控、质量监管等公益性服务机构的投入力度，使其条件能力得到明显增强，但依然面临机制不活、人员老化、能力欠缺等问题。下一步需要真正做到公益性机构全覆盖、有保障，细化职能，落实责任，同时完善工作考评机制，关鍵是使农民的意见充分体现在考评结果中。此外，要重视农业科研院校的作用，完善职务评聘、工作考核等激励机制，建立推广型教授、推广型研究员制度，鼓励科研教学人员向新型经营主体提供技术指导。
二是培育壮大经营性服务机构。农民专业合作社、农业技术协会、龙头企业、农村经纪人、专业服务公司等构成了经营性社会化服务组织的主体，这些机构目前数量较少、覆盖面小、服务能力不强、服务领域较窄、服务行为不规范。对此要分类引导，对农民专业合作社、技术协会，关键是加大扶持力度，不仅包括项目、资金、信贷上的支持，还要引导农业科研院校向其提供技术指导。
对于农村经纪人、专业服务公司，关键是要规范其服务行为，取得农民的认可。对龙头企业，关键是引导其完善利益联结机制，让农民能够分享经营收益。
2.突出社会化服务重点领域。农业社会化服务涉及的领域很多，包括农技推广、农机作业、动物疫病防控、病虫害统防统治、农村沼气管护、农产品流通、标准化生产、农业信息、农资供应、农民教育培训等。但考虑到目前公益性和经营性服务组织的能力仍然不强，而农民对社会化服务的需求又十分强烈，因此发展社会化服务不能面面俱到、平均用力，必须突出当前关系农业生产和农民收入的关键领域，集中有限资源重点加以支持。
主要包括以下六方面：
一是农业技术推广，加强乡镇农技推广机构建设，开展新型职业农民培训；
二是动物疫病防控，在开展好公益性服务基础上，引导合作社、龙头企业等向农户提供疫病防控服务；
三是病虫害统防统治，完善行业准入制度和作业标准，并对统防统治费用给予适当补贴；
四是农机作业，发展农机专业合作社等服务组织，规范农机服务市场秩序，完善农机服务信息网络；
五是农产品市场流通，完善农产品市场流通网络，培育流通主体，完善信息服务，加强产销衔接；
六是农村信息服务，鼓励各类市场主体参与农业信息服务，完善农业信息体系基础设施。要充分发挥公益性和经营性组织的互补作用，公益性组织重点解决基础性、普惠性服务，经营性组织重点解决针对性、多样性、特色性服务。
（四）创新农村金融保险制度
当前农村金融制度改革尚未取得根本性突破，农业现代化发展水平越高，农村金融服务供给不足的制约就越强。必须从基础制度上对农村金融体系进行改革，强化金融机构支农责任，创新农村产权抵押方式，开发农村金融产品。
1.加大对农村金融机构考核力度。农村金融机构的支农积极性高低，决定了农村金融供给的水平和质量。一般地，小微型金融机构业务以本地小微型项目为主，支农意愿强于大中型金融机构。不过，农村商业银行、村镇银行、小额贷款公司等都属于商业性金融，在股东利益最大化原则驱使下，对工业和城镇贷款的偏好要高于对农业贷款的偏好，对大中型龙头企业贷款的偏好要高于对普通农户贷款的偏好。
可从两方面解决这个问题，一是发展合作金融，培育具有内在支农动力的金融机构。合作金融是农民自己的金融机构，目前真正符合合作金融内涵的只有农村资金互助组织。
应引导农民专业合作社规范开展信用合作，关键是控制好风险。要明确农村资金互助组织的运行原则，以此约束和规范资金互助行为，促使其健康运行。包括社员民主管理，一人一票；不吸收公众存款，只吸收成员股金；不对外放贷，只为社员服务；对社员不支付固定回报，盈利主要用于积累；不跨镇经营，限制社员人数；只支持农业生产贷款，不支持消费贷款。
二是以硬性约束为主、政策扶持为辅，强化商业性金融机构支农倾向。商业金融机构盈利规模庞大，依靠财政补贴来弥补其支农机会成本，难度很大。应以硬性约束为主，对定位于服务农村的金融机构明确提出支农指标，作为监管考核的重要内容。 比如，要求农林牧渔业贷款也实现“两个不低于”，明确规定农信社、新型农村金融机构农林牧渔业贷款占贷款余额的比例，新设新型金融机构必须在乡镇等。同时，加大对农林牧渔业贷款的财政奖补和税收优惠力度，对种养大户和专业合作社贷款、农业基础设施建设贷款给予贴息，引导金融机构开发这些领域的贷款产品。
2.探索开展农村产权抵押贷款。新型经营主体资金需求量大，通过小额贷款或联保贷款往往难以解决问题，需要依靠抵押贷款。目前，不少地方已开始尝试放宽抵押担保范围。如山东省枣庄市探索开展农村土地使用产权抵押贷款，效果良好。其主要做法是发权证、建中介、控风险。
发权证，即发放土地使用产权证。县政府除向农户颁发土地承包经营权证书，还发放农村土地使用产权证书（又称“小证”）。持证人在产权期限内按规定用途可依法经营、流转、入股、抵押土地。县政府鼓励以土地合作社为主体申请贷款，合作社将入社农民的土地使用产权证集中后，可向农村土地产权交易服务所申办合作社土地使用产权证（又称“大证”），凭大证向金融部门申请抵押贷款。
建中介，即由县政府出资成立农村土地产权交易服务所和农村土地资产评估事务所。产权交易服务所的职能主要是公布流转信息，办理产权变更登记。资产评估事务所负责对土地使用产权和各类农村资产进行价值评估，为银行确定贷款额度提供依据。控风险，即严格执行“1/3”和“三年”的抵押限制。“1/3”是指用于抵押的土地最多不能超过土地合作社经营土地面积的1/3，“三年”是指用于抵押的土地使用产权期限最长不超过三年，消除了农民长期失地的风险。2009年以来，枣庄市农信社累计为土地合作社提供2.66亿元土地使用产权抵押贷款。
借鉴枣庄经验，农村产权抵押贷款要做好四个环节：一是明晰产权。土地经营权、林权、房屋所有权等都要在确权颁证、明晰产权归属后才能用于抵押。二是评估价值。由银行、农户都认可的权威机构评估产权价值，以产权价值的合理比例确定贷款额度。三是交易产权。建立有形产权交易市场，提供产权抵押登记、变更登记等基本服务。四是拍卖变现。一旦出现坏账，通过产权交易市场或其他市场，将抵押产权拍卖变现，降低银行损失。做好这四个环节，就可以将农村产权抵押范围扩大到农业机械设备、多年生经济作物、农产品等。为控制贷款风险，还可以做以下制度安排：只允许农民用部分土地使用权或短期土地使用权做抵押，以避免农民长期失地；保证该抵押品在当地具有一定市场规模，比如开展茶园资产抵押贷款应当选择茶叶主产区，以便产权拍卖变现；支持有条件的地方由财政出资设立风险基金，对坏账损失给予一定补助，降低银行贷款损失。
3.对地方特色农产品保险给予保费补贴。生产规模的扩大使自然风险带来的损失随之增加，因此新型经营主体对农业保险的需求明显强于普通农户。为支持新型经营主体扩大生产规模，一些地方在中央財政提供保费补贴的15个品种之外，还探索开展了特色农业保险并给予保费补贴。
江苏省大力发展高效设施农业保险，省级财政给予相应的保费补贴。如果高效设施农业保险保费收入达到主要种植业保费收入的一定比例，省财政在原有保费补贴比例基础上还要给予相应的保费奖励，以抵减农户的自缴保费比例。同时，江苏对农机保险、渔业互助保险也给予保费补贴。这些补贴措施为发展特色农产品保险起到了很好的助推作用。
发展区域特色农业保险有利于加快农业结构调整，优化农业生产力布局，有利于降低农业生产风险，提高农民家庭经营收入，有利于扩大农业保险覆盖面，完善农业保险制度。应鼓励地方发展特色农业保险，支持有条件的省份针对当地规模较大或符合政策扶持方向的农业产业，发展农业保险并给予保费补贴。考虑到中西部地区财力较弱，中央财政应选择一些区域重要农产品，如茶叶、苹果、柑橘等，给予保费补贴。尽快开展设施农业保险试点，并将渔业和农机互助保险纳入中央财政保费补贴范围。
三、政府部门要积极推动体制机制创新
改革开放30多年实践证明，政府部门对于不同阶段自下而上、自上而下、上下结合的农村改革，都有效地发挥了规范、引导、提升、支持、推广的重要作用，对于改革的顺利推进是不可或缺的。新时期创新农业农村体制机制，同样离不开政府部门的大力推动。
（一）高度关注改革
我国农业农村深层次体制机制矛盾仍未根本破除。在政策效应充分释放、生产力发展达到一定水平的情况下，体制机制束缚逐步显现，客观上要求调整生产关系。当然，现在改革难度更大。过去多是帕累托式改革，改善一方利益，无损其他各方，而现阶段各种利益盘根错节，利益格局很难撼动。因此，再次把农村改革提上重要日程时，要敢于趟改革深水区，敢于触动既有利益格局，把改革作为破解农业农村发展难题的根本途径予以推进。
（二）加强基础设施
加强基础设施建设，可以降低制度创新的交易成本，引导市场主体开展体制机制创新，实现诱致性制度变迁。比如通过开展高标准农田建设、农技推广体系建设等项目，可以改善农业生产条件、促进科技推广应用，减少风险、降低成本、提高效益，推动适度规模经营发展。通过建立农村产权交易市场和评估机构，既可为新型经营主体流转土地提供服务，支持其扩大经营规模，也可以降低金融机构评估、拍卖抵押品的成本，推动其开展农村产权抵押贷款。应把基础设施建设作为体制机制创新的重要工作予以优先支持。
（三）加大改革投入
并不是只有发展政策需要投入资金，制度创新同样需要资金支持，而且改革任务越艰巨，越需要资金对制度进行先破后立。由于诱致性制度变迁是一个缓慢渐进过程，难以适应我国农业现代化加快发展的需要，因此必须认可“花钱买机制”的必要性，通过加大改革投入来加速改革进程。比如面对新型经营主体数量少、实力弱的现状，必须将新增补贴、财政项目等向这些主体倾斜，集中投入资金、技术、人才等先进生产要素，促使其尽快发展壮大；面对农村金融天然弱质性的现状，应当对种粮大户、专业合作社给予贷款贴息、保费补贴等支持，以更好地解决金融供给不足问题。
（四）强化考核机制
无论是建设基础设施还是加大改革投入，都需要政府发挥主导作用，必须建立完善的考核激励机制，调动地方推进体制机制创新的积极性。首先要设计合理的农业考核指标体系，反映农业发展成果，特别要强化改革指标。过去很多时候更强调发展和稳定，对改革重视不够，但实现发展往往需要改革先行。其次要提高农业在地方政府考核指标体系中的权重，使农业考核结果对地方官员升迁产生明显影响，使发展农业成为硬约束。特别是对农业主产区和农业大县，更要以农业发展作为主要考核指标。
（五）发挥试验区作用
2011年底，在中央农村工作领导小组指导下，农业部会同19个部委批复成立了24个农村改革试验区，试验内容涉及农业农村体制机制方方面面。不少试验区在试验主题上已有多年实践，初步形成了一套行之有效的制度安排，应当对这些制度进行总结、分析、完善，使之具有更广泛的适用性，在更大的范围内予以推广。还有一些试验区虽然刚开始试验工作，但试验内容很有开拓性、试验方案很有针对性，应当充分发挥其先行先试作用，鼓励大胆探索、积累经验。
要把握当前以改革促发展的良好舆论氛围，抓住有利时机，将改革试验向纵深推进。要加大对试验区的政策支持，在封闭运行的情况下允许试错，让试验区有信心、有动力开展改革试验。
作者为农业部产业政策与法规司司长