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【摘要】：目前“一事一议”制度作为当前村镇治理过程中的主要模式得到广泛使用，但是在近几年的现实操作中却暴露出弊端，存在低效率的问题。本文拟对农村“一事一议”制度低效率问题存在的原因进行分析并提出相应完善办法，旨对农村公共产品供给提供些许帮助。
【关键词】：村镇治理;一事一议;政府经济
引言
“一事一议”制度，是指在农村税费改革系统中取消了乡统筹和改革村提留后，原由乡统筹和村提留中开支的农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目所需资金，不再固定向农民收取，采取“一事一议”的统筹办法①。
任何制度要发挥作用其存在的环境与条件都极为重要。村镇治理过程中“一事一议”制度若要真正发挥作用，结合常伟（2009）、许莉、邱长溶、李大垒（2009）等人的研究可归纳为以下4点：（1）农村流动人口数量少，有足够多的农民生活在农村。（2）农民对村级公共产品需求的强度低，内容相对简单。（3）村民对本村公共产品供给过程中每一环节的信息掌握完备，不存在信息不对称情况。（4）村民觉悟程度高，村干部都是为民务实的好干部。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“一事一议”议事主要遵循群众自愿、权利义务一致和公平负担原则，但在目前村镇治理过程中“一事一议”制度的施行暴露了些许问题和缺点。
一、“一事一议”在农村公共产品供给中低效率的表现及原因分析
自2003年安徽推行“一事一议”制度至今已有13年，从目前的实践看，现实中农村“一事一议”制度实施的环境和条件都很难与假设满足。在现实中难以操作，不是议不起来，就是议而不决，靠“一事一议”供给农村公共产品存在一定困难，效率不高②。其原因如下：
1、召开村民议事大会成本太高
按照现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“一事一议”应召开村民大会，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2/3以上农户的代表参加;召开村民代表会议，应当有代表2/3以上农户的村民代表参加。农村剩余劳动力的大规模流动已成为我国整个社会经济活动中的一个普遍现象，人口大量流出的贫困地区的农村，根本达不到举行会议的法定人数;就算勉强凑够参会人数，但大量有知识技能的农村剩余劳动力进程务工，滞留在农村的老、弱、病、残缺少相应知识经验。其次，就算该农村达到法定参会人数，但无论事大事小当地村民都要参加村民大会，极大耽误了村民自身劳作务工时间，影响其收入，因此多数农民参会积极性不高。以上原因都极易导致“一事一议”流于形式，成为村民委员会的单方面行动。
2、限额筹资导致“一事一议”难办大事
“一事一议”作为农村税费改革的配套政策，在保证村级公共产品供给的顺利施行过程中又必须考虑当地村民的经济承受状况，保护农民的合法权益。以四川省为例，规定一事一议筹资，广元市、南充市、巴中市、阿坝州、甘孜州和凉山州等6个市（州）每人每年不得超过40元，其余地方每人每年不得超过50元③。这一政策制定虽然减轻了农村筹资压力，但是在实际操作中却导致“一事一议”仅能办小事，难办大事、急事。以凉山州3000人的乡村为例，“一事一议”年筹资总额上限为120000元，这对于村级道路、农田水利建设等公共设施的建设而言是根本不够的。因此，“一事一议”制度容易遭遇资金约束困境的判断仍不失一般性（孟昭智，2007）。
3、“一事一议”结果易受利益集团操纵
詹姆斯·麦迪逊（James Madison）给利益集团定义如下：“为某种共同利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的多数或少数，而他们的利益是损害公民的权利或社会的永久的和总的利益的。”④在中国农村中以血缘为纽带形成的家族群体或宗族势力作为最典型的乡村利益集团，总是极力维护家族的既得利益。在“一事一议”议事提案提出和表决过程中，可以通过“院外活动”或达成临时性联盟的决议，使多数村民的利益受到侵害（涂圣伟，2009）。此外，在传统乡村文化网络中，村庄权利体系是高度组织起来的，利益集团往往具有信息优势、组织优势或资源优势，从而导致信息不完全情况的产生，影响“一事一议”结果。
4、针对“一事一议”村干部工作积极性不高
当前，在我国农村中很多村干部是由乡党委提名，村代表选举而非由村民直接参与选举产生。因此村干部对乡镇政府分派的任务更为重视，更乐意充当乡镇府的“代理人”角色，对村民的利益则并不重视，其结果是在“一事一议”过程中动力不足。其次，在“一事一议”过程中村干部责任大、担子重，且能“揩油”项目少，导致某些党性修养不够的村干部不愿担责任，工作积极性不高。
三、“一事一议”制度的改进思考
村镇治理是我国新农村建设的关键和重点，需要肯定“一事一议”制度在促进村镇治理过程中起到了积极作用，因此我们应促进“一事一议”制度的更加完善，以保证其更好地促进农村基础设施建设。
1、估量不同地区具体情况，因地制宜推进“一事一议”制度
“一事一议”是以村为基本单位组织实施的，为了提高其议事效率上级政府只要做出原则性规定即可，各村可以根据当地的实际情况、传统习俗在原则框架内灵活展开议事程序。如外出务工人数较多村庄可以在村名大规模返乡时（如春节）对重要议事项目进行集中议事;或进行村民代表大会，以户为单位进行划分，各单位选举代表户，征求大家意见后整理反馈。对于重要、必须要各村民参加的“一事一议”事项，可以采取电联、亲属带票等方式进行。
2、因事制宜调整筹资标准，完善“一事一议”财政奖补
基层政府在深入调查各地农村经济发展水平、农民承受能力及农村基础设施建设后，根据各地不同的发展情况、范围、层次，在尊重农民的自主决定权后灵活调整筹资上限。对于公共基础设施相当薄弱，农田水利建设相当滞后的地区，乡镇政府应加大“一事一议”财政奖补项目，进一步提升一事一议财政奖补的效率和效益。完善其工作中覆盖面窄、手续繁琐、监管不完善等问题，确保奖补及时、有效、落到实处。
3、公开议事信息，增加议事透明度
为避免村利益集团操纵表决过程，或是议事过程中乡镇政府权力独大操纵结果，一方面应加大“一事一议”制度、议事项目、筹资筹劳政策的宣传力度，使广大农民全面了解“一事一议”制度的操作流程、议事项目等。另一方面，村委会在组织商议“一事一议”项目过程中要做到公开、合理、透明，杜绝暗箱操作表决结果的行为。
4、增强村干部队伍建设，提高干部为民务实思想
首先，应加基层民主建设，干部真正由村民选举产生，并对村民负责，积极务实，做好村民利益“代理人”角色。其次，应强村干部班子队伍建设，尤其是村党支部和村委，必须客观、公正，为民服务，真正为农民的切身利益考虑。第三，要加强党员、积极分子队伍建设，把农村中有干劲、肯干实事的年轻人吸收到党支部去，代表村民委村民谋福利、出点子，确保“一事一议”能真正有效的实施。
参考文献：
[1] 王永莲.我国农村公共产品供给机制研究[M].陕西：西北大学（2009）：94
[2] 刘建平、龚冬生.乡村公共产品供给：“一事一议”的效率与完善[J].华中科技大学学报.2007（2）：111-116
[3] 佚名.减轻农民负担 四川6市州一事一议筹资每人每年上限50元[N/OL].http：//sichuan.scol.com.cn/fffy/content/2012-07/02/content_3862638.htm？node=894
[4] 余丽燕.“一事一议”农村公共产品供给分析——基于福建省的调查[J].农业经济问题.2015（3）：33-40
[5] 许莉，邱长溶，李大垒.村级公共产品供给的“一事一议”制度困境与重构[J].现代经济探讨.2009（11）：67-70
[6] 国务院.村民一事一议筹资筹劳管理办法[M].国务院办公厅（2007）
【关键词】：村镇治理;一事一议;政府经济
引言
“一事一议”制度，是指在农村税费改革系统中取消了乡统筹和改革村提留后，原由乡统筹和村提留中开支的农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目所需资金，不再固定向农民收取，采取“一事一议”的统筹办法①。
任何制度要发挥作用其存在的环境与条件都极为重要。村镇治理过程中“一事一议”制度若要真正发挥作用，结合常伟（2009）、许莉、邱长溶、李大垒（2009）等人的研究可归纳为以下4点：（1）农村流动人口数量少，有足够多的农民生活在农村。（2）农民对村级公共产品需求的强度低，内容相对简单。（3）村民对本村公共产品供给过程中每一环节的信息掌握完备，不存在信息不对称情况。（4）村民觉悟程度高，村干部都是为民务实的好干部。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“一事一议”议事主要遵循群众自愿、权利义务一致和公平负担原则，但在目前村镇治理过程中“一事一议”制度的施行暴露了些许问题和缺点。
一、“一事一议”在农村公共产品供给中低效率的表现及原因分析
自2003年安徽推行“一事一议”制度至今已有13年，从目前的实践看，现实中农村“一事一议”制度实施的环境和条件都很难与假设满足。在现实中难以操作，不是议不起来，就是议而不决，靠“一事一议”供给农村公共产品存在一定困难，效率不高②。其原因如下：
1、召开村民议事大会成本太高
按照现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“一事一议”应召开村民大会，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2/3以上农户的代表参加;召开村民代表会议，应当有代表2/3以上农户的村民代表参加。农村剩余劳动力的大规模流动已成为我国整个社会经济活动中的一个普遍现象，人口大量流出的贫困地区的农村，根本达不到举行会议的法定人数;就算勉强凑够参会人数，但大量有知识技能的农村剩余劳动力进程务工，滞留在农村的老、弱、病、残缺少相应知识经验。其次，就算该农村达到法定参会人数，但无论事大事小当地村民都要参加村民大会，极大耽误了村民自身劳作务工时间，影响其收入，因此多数农民参会积极性不高。以上原因都极易导致“一事一议”流于形式，成为村民委员会的单方面行动。
2、限额筹资导致“一事一议”难办大事
“一事一议”作为农村税费改革的配套政策，在保证村级公共产品供给的顺利施行过程中又必须考虑当地村民的经济承受状况，保护农民的合法权益。以四川省为例，规定一事一议筹资，广元市、南充市、巴中市、阿坝州、甘孜州和凉山州等6个市（州）每人每年不得超过40元，其余地方每人每年不得超过50元③。这一政策制定虽然减轻了农村筹资压力，但是在实际操作中却导致“一事一议”仅能办小事，难办大事、急事。以凉山州3000人的乡村为例，“一事一议”年筹资总额上限为120000元，这对于村级道路、农田水利建设等公共设施的建设而言是根本不够的。因此，“一事一议”制度容易遭遇资金约束困境的判断仍不失一般性（孟昭智，2007）。
3、“一事一议”结果易受利益集团操纵
詹姆斯·麦迪逊（James Madison）给利益集团定义如下：“为某种共同利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的多数或少数，而他们的利益是损害公民的权利或社会的永久的和总的利益的。”④在中国农村中以血缘为纽带形成的家族群体或宗族势力作为最典型的乡村利益集团，总是极力维护家族的既得利益。在“一事一议”议事提案提出和表决过程中，可以通过“院外活动”或达成临时性联盟的决议，使多数村民的利益受到侵害（涂圣伟，2009）。此外，在传统乡村文化网络中，村庄权利体系是高度组织起来的，利益集团往往具有信息优势、组织优势或资源优势，从而导致信息不完全情况的产生，影响“一事一议”结果。
4、针对“一事一议”村干部工作积极性不高
当前，在我国农村中很多村干部是由乡党委提名，村代表选举而非由村民直接参与选举产生。因此村干部对乡镇政府分派的任务更为重视，更乐意充当乡镇府的“代理人”角色，对村民的利益则并不重视，其结果是在“一事一议”过程中动力不足。其次，在“一事一议”过程中村干部责任大、担子重，且能“揩油”项目少，导致某些党性修养不够的村干部不愿担责任，工作积极性不高。
三、“一事一议”制度的改进思考
村镇治理是我国新农村建设的关键和重点，需要肯定“一事一议”制度在促进村镇治理过程中起到了积极作用，因此我们应促进“一事一议”制度的更加完善，以保证其更好地促进农村基础设施建设。
1、估量不同地区具体情况，因地制宜推进“一事一议”制度
“一事一议”是以村为基本单位组织实施的，为了提高其议事效率上级政府只要做出原则性规定即可，各村可以根据当地的实际情况、传统习俗在原则框架内灵活展开议事程序。如外出务工人数较多村庄可以在村名大规模返乡时（如春节）对重要议事项目进行集中议事;或进行村民代表大会，以户为单位进行划分，各单位选举代表户，征求大家意见后整理反馈。对于重要、必须要各村民参加的“一事一议”事项，可以采取电联、亲属带票等方式进行。
2、因事制宜调整筹资标准，完善“一事一议”财政奖补
基层政府在深入调查各地农村经济发展水平、农民承受能力及农村基础设施建设后，根据各地不同的发展情况、范围、层次，在尊重农民的自主决定权后灵活调整筹资上限。对于公共基础设施相当薄弱，农田水利建设相当滞后的地区，乡镇政府应加大“一事一议”财政奖补项目，进一步提升一事一议财政奖补的效率和效益。完善其工作中覆盖面窄、手续繁琐、监管不完善等问题，确保奖补及时、有效、落到实处。
3、公开议事信息，增加议事透明度
为避免村利益集团操纵表决过程，或是议事过程中乡镇政府权力独大操纵结果，一方面应加大“一事一议”制度、议事项目、筹资筹劳政策的宣传力度，使广大农民全面了解“一事一议”制度的操作流程、议事项目等。另一方面，村委会在组织商议“一事一议”项目过程中要做到公开、合理、透明，杜绝暗箱操作表决结果的行为。
4、增强村干部队伍建设，提高干部为民务实思想
首先，应加基层民主建设，干部真正由村民选举产生，并对村民负责，积极务实，做好村民利益“代理人”角色。其次，应强村干部班子队伍建设，尤其是村党支部和村委，必须客观、公正，为民服务，真正为农民的切身利益考虑。第三，要加强党员、积极分子队伍建设，把农村中有干劲、肯干实事的年轻人吸收到党支部去，代表村民委村民谋福利、出点子，确保“一事一议”能真正有效的实施。
参考文献：
[1] 王永莲.我国农村公共产品供给机制研究[M].陕西：西北大学（2009）：94
[2] 刘建平、龚冬生.乡村公共产品供给：“一事一议”的效率与完善[J].华中科技大学学报.2007（2）：111-116
[3] 佚名.减轻农民负担 四川6市州一事一议筹资每人每年上限50元[N/OL].http：//sichuan.scol.com.cn/fffy/content/2012-07/02/content_3862638.htm？node=894
[4] 余丽燕.“一事一议”农村公共产品供给分析——基于福建省的调查[J].农业经济问题.2015（3）：33-40
[5] 许莉，邱长溶，李大垒.村级公共产品供给的“一事一议”制度困境与重构[J].现代经济探讨.2009（11）：67-70
[6] 国务院.村民一事一议筹资筹劳管理办法[M].国务院办公厅（2007）