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第四任行政長官候選人崔世安博士在其參選政綱中明確表示，將完善領導官員績效評審制度，實現官員問責制度與領導官員績效評審制度的結合，形成“績效導向”和“權責相當”的行政文化。鑒此，領導官員問責制度在提高公共行政績效中有著不可替代的地位。實踐中，要依法有效向領導官員問責，除完善領導官員績效評審制度、健全問責程序外，還必須明確歸責原則。
歸責原則是判斷責任歸屬
的基本准則
歸責原則是指用以確定責任由行為人承擔的理由、標準或者說最終決定性的根本要素。作爲判斷責任歸屬的基本準則和價值標準，它所要解決的幷非直接的責任歸屬問題，它不是“是什麽”的問題，而是“憑什麽”的問題。
關於歸責原則，在民法上的運用比較完善，主要包括以下三大類：一是過錯責任原則。所謂過錯責任原則，又稱過失責任原則，是指行為人主觀上有過錯為承擔責任的充分必要條件，即行為人僅在有過錯的情況下，才承擔責任；沒有過錯，就不承擔責任。所謂過錯，是指行為人通過違反義務的行為所表現出來的一種應受非難的心理狀態。它包括故意和過失兩種形式。二是無過錯責任原則。所謂無過錯責任原則，又稱無過失責任原則，是指不以行為人的主觀過錯為責任要件的歸責標準，即不問行為人主觀上有無過錯，只要出現了法律所規定的情形，行為人就應承擔責任。無過錯責任原則是作為過錯責任原則的補充才適用，因而其適用範圍是受到限制的，通常只有在法律有明確規定的情況下才能適用。三是公平責任原則。所謂公平責任原則，是指當事人雙方對損害的發生均無過錯，法律又無特別規定適用無過錯責任原則時，由法院根據公平的原則，在考慮當事人雙方的財產狀況及其它情況的基礎上，責令加害人對受害人的財產損害給予適當補償，由當事人公平合理地分擔損失的一種歸責原則。在大多數國家的法律中，公平責任原則僅適用於特殊的有限案件。
民法上的三大歸責原則中，過錯責任原則在其發展歷程中，因適用“誰主張誰舉證”的規則，導致受害人舉證負擔的加重。同時，因“過錯”判斷的主、客觀標準的爭議，也加重了法官確認過錯的難度。後來，由過錯責任原則演進而來的過錯推定責任原則應然而生。所謂過錯推定責任原則，是指行為人致人損害時，法律推定其有過錯並承擔責任，行為人只有以特定的抗辯事由才可免除其責任的承擔這樣一種歸責原則。根據行為人抗辯事由的不同，過錯推定責任原則又可細分為一般過錯推定責任原則和特殊過錯推定責任原則。一般過錯推定責任原則，又稱為“可以推倒的過錯推定責任原則”，是指法律規定行為人或被告侵害他人合法權益並造成損害的，只要行為人或被告能夠證明其沒有過錯的，即可免責，否則就要承擔責任；特殊過錯推定責任原則，又稱為“不可推倒的過錯推定責任原則”，是指在某些特殊侵權行為中，法律規定行為人要推翻對其過錯的推定，必須證明有法定的抗辯事由的存在，即行為人或被告只有以法定的抗辯事由才能主張免責，而並非僅僅以一般的事由如自己沒有過錯來主張免責。與一般過錯推定責任原則相比，特殊過錯推定責任原則對行為人的要求更高更嚴，更有利於保護受害人的合法權益。
與過錯責任原則相比，推定過錯責任原則實際上是採取舉證責任倒置的規則，即在過錯推定責任中，損害事實的發生本身已推定加害人有過錯，受害人在主張權利時沒有義務舉證證明加害人主觀上有過錯。而加害人要推翻這種法律上的推定，就應依法證明自己沒有過錯，或具備其它法定的抗辯事由，否則，就要承擔法律責任。在過錯推定責任原則中，過錯推定仍以確定行為人的主觀過錯為目的，在責任構成要件上，過錯推定責任原則與過錯責任原則一樣，均以過錯為確定責任的根本要件。因此，過錯推定責任原則實質上仍屬？過錯責任原則的範圍，是適用過錯責任原則的一種方法。
民法上的歸責原則是否可用於領導官員問責中？答案應該是肯定的。那應適用何種歸責原則為宜呢？
領導官員問責中的歸責原則
在領導官員問責的語境下，應採取什麽樣的歸責原則？要明確這一問題，首先要清楚領導官員問責時責任的性質。
行政官員的責任即行政問責的責任範疇，從理論上一般可分為以下四種既相互區別又相互影響和滲透的責任體系：一是政治責任。所謂政治責任，是指政府官員制定符合民意的公共政策並推動其實施的職責，以及沒有履行好職責時應承擔的譴責和制裁。二是行政責任。所謂行政責任，是指行政官員職位份內應做之事以及未做好份內之事在行政組織內部所受到的譴責和制裁。三是法律責任。所謂法律責任，是指行政官員依法行使職權以及出現違法失職行為而受到的法律制裁，主要包括行政法律責任和刑事法律責任。四是道德責任。所謂道德責任，是指行政官員在履行職責時必須承擔的道德義務以及違反道德要求所應承受的責任。與政治責任、行政責任和法律責任這些客觀責任相比，道德責任屬？典型的主觀責任範疇，是行政官員對自身忠誠、良知和認同的信仰，對法律責任等客觀責任具有“補位”和“提升”的功能，因為任何責任都不可能是一種純粹的外部性設置，任何責任都要通過具體的人的信念才能發揮作用，才能得到切實履行。因此，道德責任滲透和貫穿于行政官員行使權力的始終，它主要依靠行政官員的自律和自覺以發揮其預防性的約束功能。
領導官員問責下的責任應屬何種性質？澳門特區第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》在其第四章設計領導人員的責任時，分別規定了民事責任、刑事責任、紀律責任、財政責任和特定責任。其中，民事責任和刑事責任可以歸結為上述四種責任中的法律責任，紀律責任和財政責任則可以歸結為行政責任。領導官員問責下的責任實際上主要是指領導人員的特定責任，即政府領導人員（局長、副局長官職及等同該等官職之據位人）在不遵守或不完全遵守法律關於其有責任忠誠協助政府制定所屬領域的政策，以及組織及領導其部門的規定，以致影響已採取的政策或其執行時而承擔的否定性法律後果。這種特定責任是政治責任和道德責任的結合，是在行政責任和法律責任之外所建立的一種新的責任追究制度，是為了彌補行政責任和法律責任的不足而另行開闢的，目的在於使政府領導人員行使權力的全過程都能受到強有力的監督和約束，並通過這種責任的追究，使政府領導人員負有政治使命感和責任感，從而形成權責相當的行政文化。 作為政治責任與道德責任有機結合的政府領導人員的特定責任實際上是一種領導責任。擔任領導職務的行政官員不僅要對自己的行為承擔責任，同時也要因領導不力而承擔責任。正是通過這種對領導人員的嚴格要求，來強化領導人員的責任意識，加大他們的管理壓力，以敦促領導人員不僅要嚴於律己，正確授權，還要嚴於律他，善於監督和管理。因此，應然狀態下政府領導人員所承擔的特定責任是比行政責任、法律責任更高更深層次的責任類型，它要求領導人員履行職務，應當以社會公共利益需要為根本出發點，不僅要形式上合法，而且在內容上合理，更要在效果上獲得社會的認同，否則，就可能被問責。領導人員特定責任的這種特殊性，要求其歸責原則應當具有以下功能：一方面，歸責原則要作為判斷領導人員應否以及如何承擔政治責任和道德責任的基本標準和依據；另一方面，歸責原則應當為政府切實實現對領導人員的有效監督和管理，以及追究責任提供法律上的保障。根據上述標準，前文所述民法學上的歸責原則中，無過錯責任原則和公平責任原則都不宜作為領導人員特定責任的歸責原則，因前者無需考察行為人的主觀過錯，後者則主要在於彌補受害人的損害，這些都不能滿足對政府領導人員就特定責任的問責需要。相比較而言，過錯推定責任原則中的特殊過錯推定責任原則比較適宜作為領導人員特定責任的歸責原則，因為它不僅符合對領導人員問責的特徵，而且有利於強化領導人員的責任意識，提高他們的履職覺悟，使責任與權力在領導人員的意識中較易得到高度統一。結合民法關於歸責原則的既有理論，澳門政府領導人員特定責任的特殊過錯推定責任原則是指當發生法定問責的情形時，如果領導人員不能證明有法定抗辯事由存在，便推定領導人員存在過錯而對其問責。這種歸責原則的好處是將判斷領導人員主觀過錯的複雜問題簡單化，增強了問責制度的可操作性。
特殊過錯推定責任原則在
領導官員問責中的應用
對政府領導官員問責即追究特定責任，實行特殊過錯推定責任原則，意味著政府領導人員要承擔特定責任，首先在主觀上應有過錯，這是對政府領導人員追究特定責任的充分必要條件。其次，對於政府領導人員追究特定責任時，就主觀上有過錯的認定，實行特殊過錯推定的歸責原則，即只要出現了法律所規定的情形，我們便可通過反向逆推的方式實現對領導人員主觀過錯及其程度的認定。
事實上，澳門特區規範領導人員特定責任的第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》關於特定責任的問責規定，體現的正是特殊過錯推定責任的歸責原則：
一方面，該法律規定，領導人員在其部門的職責範圍內，有責任忠誠地協助政府制定所屬領域的政策，以及組織及領導所屬部門，以便與監督實體緊密合作，確保政策的執行。這是政府領導人員在法律上必須履行的義務，如果沒有履行這一義務或沒有完全適當履行這一義務，便是違反了法律的規定。法律就領導人員的上述義務作出規定，既是為領導人員的行為提供一個指引和規則，實際上也是為對領導人員追究特定責任時推定其過錯提供一個判斷的前提和基礎。因為，我們要推定一個人主觀上有過錯，首先必須明確其在法律上有什麼樣的義務。當其違反法定的義務時，我們推定其主觀上有過錯，也就非常自然且合乎情理。當然，領導人員在履行第15/2009號法律所規定的義務時，還應結合澳門特區其它規範性文件的有關規定，切實履行好自己的忠誠履責的職責。具體而言，還要根據澳門特區第14/2009號法律《公務人員職程制度》、第26/2009號行政法規《領導及主管人員通則的補充規定》，以及第384/2010號行政長官批示《領導及主管人員行為準則——義務及義務違反時的責任》等規範性文件的規定。綜合起來看，政府領導人員的義務可歸納為兩大部分：即“忠誠有禮”和“無私正直”。“忠誠有禮”就是忠於法律以至社會規範，努力提升自身的能力，有效處理與上下級以及市民的關係，形成相互協作的關係網絡，最終的目的是謀求“公共利益”，主要的內容表現為三個方面：一是協助制定政策及確保其執行；二是有效管理本身負責的組織；三是維護政府的形象。而“無私正直”就是通過履行保密、回避及申報財產等義務促使領導人員堅持正直的操守，不得利用擔任職務的便利為自己或為與自己有關的個人謀取私利。“忠誠有禮”是領導人員重要的行為準則，而“無私正直”則是支撐各領導人員實行“忠誠有禮”義務的個人道德基礎。“忠誠有禮”和“無私正直”二者相互緊扣和依託，形成領導人員的一個共生機制，是領導人員職務行為的指針。領導人員違反上述義務，都有可能導致對其追究包括特定責任在內的各種責任，尤其是領導人員違反“忠誠有禮”的義務時，極易導致對其特定責任的追究，因為第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》直接規定了領導人員的忠誠履責義務，如果違反這種義務，以致影響已開始的政策或其執行，便要問責，依法追究其特定責任。
另一方面，該法律規定，如果領導人員不遵守或不完全遵守上款的規定，以致影響已採取的政策或其執行，便可被譴責，即追究其特定責任。上述規定表明，在領導人員特定責任的語境下，只要出現了法律所規定的“影響已採取的政策或其執行”的情形，便可推定領導人員不遵守或不完全遵守法律關於其應忠誠履責的規定，並進一步推定，領導人員不遵守或不完全遵守法律關於其應忠誠履責的規定，正是“影響已採取的政策或其執行”這一後果的原因。其中，前一個推定便是過錯的推定，後一個推定實際上是因果後果的推定了。我們如果一方面認定領導人員沒有遵守或沒有完全適當遵守法律關於其應負的忠誠履責的義務規定，另一方面又否認他主觀上有過錯，這在理論上和實踐中都是說不通的，因為違反法律的行為本身就可能包含有主觀過錯的因素在內。正是基於違反法律的行為的這種特徵，澳門特區第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》就領導人員的過錯認定採取推定的規則，即出現“影響已採取的政策或其執行”這一後果時，法律推定領導人員不遵守或不完全遵守法律關於其應忠誠履行職責的規定；而推定領導人員不遵守或不完全遵守法律關於其應忠誠履責的規定，實際上就包含了推定其主觀上有過錯。由此看來，澳門第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》是通過反向逆推的方式實現對領導人員主觀過錯及其程度的認定。法律之所以要作出這樣的規定，是因為在對領導人員就特定責任問責時，我們難以直接依據故意或過失的公認標準來認定領導人員的主觀過錯程度，而造成這一困難的主要原因在於承擔領導責任的責任主體主要擔負統籌安排、協調管理等抽象職責，這自然就降低了他們違法犯錯的概率，而且領導人員也較少會以一種故意的姿態去促成向其問責的事件的發生，領導人員在引發問責事件或事故中的主觀心理狀態往往表現為一種反向推定的過錯。因此，我們在對領導人員追究特定責任時主觀過錯的認定，應採取逆向思維的方式推導出領導人員存在未履行或未妥善履行職責的過錯。由此可見，領導人員特定責任語境下的問責制度，是對領導人員更高、更深層次的政治責任和道德責任的追究機制，可以有效補充法律監督和紀律監督機制無法企及的領域，即便在實踐中出現了對領導人員主觀過錯程度難以認定的情形，我們仍可通過反向逆推的方式實現對領導人員主觀過錯程度的認定，進而依法追究其特定責任，最大限度地保護公共利益，實現對領導人員職務行為嚴格而又嚴密的監督和控制。
按照特殊過錯推定歸責原則的要求，行為人只有以法定的抗辯事由才能主張自己免責。對於領導人員的特定責任，澳門第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》並沒有直接規定領導人員的抗辯事由。不過，該法同時規定，在任何情況下，對領導人員追究特定責任時，在程序上應“經聽取當事人解釋後”，須經行政長官的批示作出。這裡的“經聽取當事人解釋”，似有給當事人申訴抗辯的意思，但法律卻又沒有明確規定抗辯理由的內容。將來完善領導人員的特定責任問責制度時，可就此結合實際情況加以完善，以便更好地發揮領導官員問責制度的功效。
（作者系澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）
歸責原則是判斷責任歸屬
的基本准則
歸責原則是指用以確定責任由行為人承擔的理由、標準或者說最終決定性的根本要素。作爲判斷責任歸屬的基本準則和價值標準，它所要解決的幷非直接的責任歸屬問題，它不是“是什麽”的問題，而是“憑什麽”的問題。
關於歸責原則，在民法上的運用比較完善，主要包括以下三大類：一是過錯責任原則。所謂過錯責任原則，又稱過失責任原則，是指行為人主觀上有過錯為承擔責任的充分必要條件，即行為人僅在有過錯的情況下，才承擔責任；沒有過錯，就不承擔責任。所謂過錯，是指行為人通過違反義務的行為所表現出來的一種應受非難的心理狀態。它包括故意和過失兩種形式。二是無過錯責任原則。所謂無過錯責任原則，又稱無過失責任原則，是指不以行為人的主觀過錯為責任要件的歸責標準，即不問行為人主觀上有無過錯，只要出現了法律所規定的情形，行為人就應承擔責任。無過錯責任原則是作為過錯責任原則的補充才適用，因而其適用範圍是受到限制的，通常只有在法律有明確規定的情況下才能適用。三是公平責任原則。所謂公平責任原則，是指當事人雙方對損害的發生均無過錯，法律又無特別規定適用無過錯責任原則時，由法院根據公平的原則，在考慮當事人雙方的財產狀況及其它情況的基礎上，責令加害人對受害人的財產損害給予適當補償，由當事人公平合理地分擔損失的一種歸責原則。在大多數國家的法律中，公平責任原則僅適用於特殊的有限案件。
民法上的三大歸責原則中，過錯責任原則在其發展歷程中，因適用“誰主張誰舉證”的規則，導致受害人舉證負擔的加重。同時，因“過錯”判斷的主、客觀標準的爭議，也加重了法官確認過錯的難度。後來，由過錯責任原則演進而來的過錯推定責任原則應然而生。所謂過錯推定責任原則，是指行為人致人損害時，法律推定其有過錯並承擔責任，行為人只有以特定的抗辯事由才可免除其責任的承擔這樣一種歸責原則。根據行為人抗辯事由的不同，過錯推定責任原則又可細分為一般過錯推定責任原則和特殊過錯推定責任原則。一般過錯推定責任原則，又稱為“可以推倒的過錯推定責任原則”，是指法律規定行為人或被告侵害他人合法權益並造成損害的，只要行為人或被告能夠證明其沒有過錯的，即可免責，否則就要承擔責任；特殊過錯推定責任原則，又稱為“不可推倒的過錯推定責任原則”，是指在某些特殊侵權行為中，法律規定行為人要推翻對其過錯的推定，必須證明有法定的抗辯事由的存在，即行為人或被告只有以法定的抗辯事由才能主張免責，而並非僅僅以一般的事由如自己沒有過錯來主張免責。與一般過錯推定責任原則相比，特殊過錯推定責任原則對行為人的要求更高更嚴，更有利於保護受害人的合法權益。
與過錯責任原則相比，推定過錯責任原則實際上是採取舉證責任倒置的規則，即在過錯推定責任中，損害事實的發生本身已推定加害人有過錯，受害人在主張權利時沒有義務舉證證明加害人主觀上有過錯。而加害人要推翻這種法律上的推定，就應依法證明自己沒有過錯，或具備其它法定的抗辯事由，否則，就要承擔法律責任。在過錯推定責任原則中，過錯推定仍以確定行為人的主觀過錯為目的，在責任構成要件上，過錯推定責任原則與過錯責任原則一樣，均以過錯為確定責任的根本要件。因此，過錯推定責任原則實質上仍屬？過錯責任原則的範圍，是適用過錯責任原則的一種方法。
民法上的歸責原則是否可用於領導官員問責中？答案應該是肯定的。那應適用何種歸責原則為宜呢？
領導官員問責中的歸責原則
在領導官員問責的語境下，應採取什麽樣的歸責原則？要明確這一問題，首先要清楚領導官員問責時責任的性質。
行政官員的責任即行政問責的責任範疇，從理論上一般可分為以下四種既相互區別又相互影響和滲透的責任體系：一是政治責任。所謂政治責任，是指政府官員制定符合民意的公共政策並推動其實施的職責，以及沒有履行好職責時應承擔的譴責和制裁。二是行政責任。所謂行政責任，是指行政官員職位份內應做之事以及未做好份內之事在行政組織內部所受到的譴責和制裁。三是法律責任。所謂法律責任，是指行政官員依法行使職權以及出現違法失職行為而受到的法律制裁，主要包括行政法律責任和刑事法律責任。四是道德責任。所謂道德責任，是指行政官員在履行職責時必須承擔的道德義務以及違反道德要求所應承受的責任。與政治責任、行政責任和法律責任這些客觀責任相比，道德責任屬？典型的主觀責任範疇，是行政官員對自身忠誠、良知和認同的信仰，對法律責任等客觀責任具有“補位”和“提升”的功能，因為任何責任都不可能是一種純粹的外部性設置，任何責任都要通過具體的人的信念才能發揮作用，才能得到切實履行。因此，道德責任滲透和貫穿于行政官員行使權力的始終，它主要依靠行政官員的自律和自覺以發揮其預防性的約束功能。
領導官員問責下的責任應屬何種性質？澳門特區第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》在其第四章設計領導人員的責任時，分別規定了民事責任、刑事責任、紀律責任、財政責任和特定責任。其中，民事責任和刑事責任可以歸結為上述四種責任中的法律責任，紀律責任和財政責任則可以歸結為行政責任。領導官員問責下的責任實際上主要是指領導人員的特定責任，即政府領導人員（局長、副局長官職及等同該等官職之據位人）在不遵守或不完全遵守法律關於其有責任忠誠協助政府制定所屬領域的政策，以及組織及領導其部門的規定，以致影響已採取的政策或其執行時而承擔的否定性法律後果。這種特定責任是政治責任和道德責任的結合，是在行政責任和法律責任之外所建立的一種新的責任追究制度，是為了彌補行政責任和法律責任的不足而另行開闢的，目的在於使政府領導人員行使權力的全過程都能受到強有力的監督和約束，並通過這種責任的追究，使政府領導人員負有政治使命感和責任感，從而形成權責相當的行政文化。 作為政治責任與道德責任有機結合的政府領導人員的特定責任實際上是一種領導責任。擔任領導職務的行政官員不僅要對自己的行為承擔責任，同時也要因領導不力而承擔責任。正是通過這種對領導人員的嚴格要求，來強化領導人員的責任意識，加大他們的管理壓力，以敦促領導人員不僅要嚴於律己，正確授權，還要嚴於律他，善於監督和管理。因此，應然狀態下政府領導人員所承擔的特定責任是比行政責任、法律責任更高更深層次的責任類型，它要求領導人員履行職務，應當以社會公共利益需要為根本出發點，不僅要形式上合法，而且在內容上合理，更要在效果上獲得社會的認同，否則，就可能被問責。領導人員特定責任的這種特殊性，要求其歸責原則應當具有以下功能：一方面，歸責原則要作為判斷領導人員應否以及如何承擔政治責任和道德責任的基本標準和依據；另一方面，歸責原則應當為政府切實實現對領導人員的有效監督和管理，以及追究責任提供法律上的保障。根據上述標準，前文所述民法學上的歸責原則中，無過錯責任原則和公平責任原則都不宜作為領導人員特定責任的歸責原則，因前者無需考察行為人的主觀過錯，後者則主要在於彌補受害人的損害，這些都不能滿足對政府領導人員就特定責任的問責需要。相比較而言，過錯推定責任原則中的特殊過錯推定責任原則比較適宜作為領導人員特定責任的歸責原則，因為它不僅符合對領導人員問責的特徵，而且有利於強化領導人員的責任意識，提高他們的履職覺悟，使責任與權力在領導人員的意識中較易得到高度統一。結合民法關於歸責原則的既有理論，澳門政府領導人員特定責任的特殊過錯推定責任原則是指當發生法定問責的情形時，如果領導人員不能證明有法定抗辯事由存在，便推定領導人員存在過錯而對其問責。這種歸責原則的好處是將判斷領導人員主觀過錯的複雜問題簡單化，增強了問責制度的可操作性。
特殊過錯推定責任原則在
領導官員問責中的應用
對政府領導官員問責即追究特定責任，實行特殊過錯推定責任原則，意味著政府領導人員要承擔特定責任，首先在主觀上應有過錯，這是對政府領導人員追究特定責任的充分必要條件。其次，對於政府領導人員追究特定責任時，就主觀上有過錯的認定，實行特殊過錯推定的歸責原則，即只要出現了法律所規定的情形，我們便可通過反向逆推的方式實現對領導人員主觀過錯及其程度的認定。
事實上，澳門特區規範領導人員特定責任的第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》關於特定責任的問責規定，體現的正是特殊過錯推定責任的歸責原則：
一方面，該法律規定，領導人員在其部門的職責範圍內，有責任忠誠地協助政府制定所屬領域的政策，以及組織及領導所屬部門，以便與監督實體緊密合作，確保政策的執行。這是政府領導人員在法律上必須履行的義務，如果沒有履行這一義務或沒有完全適當履行這一義務，便是違反了法律的規定。法律就領導人員的上述義務作出規定，既是為領導人員的行為提供一個指引和規則，實際上也是為對領導人員追究特定責任時推定其過錯提供一個判斷的前提和基礎。因為，我們要推定一個人主觀上有過錯，首先必須明確其在法律上有什麼樣的義務。當其違反法定的義務時，我們推定其主觀上有過錯，也就非常自然且合乎情理。當然，領導人員在履行第15/2009號法律所規定的義務時，還應結合澳門特區其它規範性文件的有關規定，切實履行好自己的忠誠履責的職責。具體而言，還要根據澳門特區第14/2009號法律《公務人員職程制度》、第26/2009號行政法規《領導及主管人員通則的補充規定》，以及第384/2010號行政長官批示《領導及主管人員行為準則——義務及義務違反時的責任》等規範性文件的規定。綜合起來看，政府領導人員的義務可歸納為兩大部分：即“忠誠有禮”和“無私正直”。“忠誠有禮”就是忠於法律以至社會規範，努力提升自身的能力，有效處理與上下級以及市民的關係，形成相互協作的關係網絡，最終的目的是謀求“公共利益”，主要的內容表現為三個方面：一是協助制定政策及確保其執行；二是有效管理本身負責的組織；三是維護政府的形象。而“無私正直”就是通過履行保密、回避及申報財產等義務促使領導人員堅持正直的操守，不得利用擔任職務的便利為自己或為與自己有關的個人謀取私利。“忠誠有禮”是領導人員重要的行為準則，而“無私正直”則是支撐各領導人員實行“忠誠有禮”義務的個人道德基礎。“忠誠有禮”和“無私正直”二者相互緊扣和依託，形成領導人員的一個共生機制，是領導人員職務行為的指針。領導人員違反上述義務，都有可能導致對其追究包括特定責任在內的各種責任，尤其是領導人員違反“忠誠有禮”的義務時，極易導致對其特定責任的追究，因為第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》直接規定了領導人員的忠誠履責義務，如果違反這種義務，以致影響已開始的政策或其執行，便要問責，依法追究其特定責任。
另一方面，該法律規定，如果領導人員不遵守或不完全遵守上款的規定，以致影響已採取的政策或其執行，便可被譴責，即追究其特定責任。上述規定表明，在領導人員特定責任的語境下，只要出現了法律所規定的“影響已採取的政策或其執行”的情形，便可推定領導人員不遵守或不完全遵守法律關於其應忠誠履責的規定，並進一步推定，領導人員不遵守或不完全遵守法律關於其應忠誠履責的規定，正是“影響已採取的政策或其執行”這一後果的原因。其中，前一個推定便是過錯的推定，後一個推定實際上是因果後果的推定了。我們如果一方面認定領導人員沒有遵守或沒有完全適當遵守法律關於其應負的忠誠履責的義務規定，另一方面又否認他主觀上有過錯，這在理論上和實踐中都是說不通的，因為違反法律的行為本身就可能包含有主觀過錯的因素在內。正是基於違反法律的行為的這種特徵，澳門特區第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》就領導人員的過錯認定採取推定的規則，即出現“影響已採取的政策或其執行”這一後果時，法律推定領導人員不遵守或不完全遵守法律關於其應忠誠履行職責的規定；而推定領導人員不遵守或不完全遵守法律關於其應忠誠履責的規定，實際上就包含了推定其主觀上有過錯。由此看來，澳門第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》是通過反向逆推的方式實現對領導人員主觀過錯及其程度的認定。法律之所以要作出這樣的規定，是因為在對領導人員就特定責任問責時，我們難以直接依據故意或過失的公認標準來認定領導人員的主觀過錯程度，而造成這一困難的主要原因在於承擔領導責任的責任主體主要擔負統籌安排、協調管理等抽象職責，這自然就降低了他們違法犯錯的概率，而且領導人員也較少會以一種故意的姿態去促成向其問責的事件的發生，領導人員在引發問責事件或事故中的主觀心理狀態往往表現為一種反向推定的過錯。因此，我們在對領導人員追究特定責任時主觀過錯的認定，應採取逆向思維的方式推導出領導人員存在未履行或未妥善履行職責的過錯。由此可見，領導人員特定責任語境下的問責制度，是對領導人員更高、更深層次的政治責任和道德責任的追究機制，可以有效補充法律監督和紀律監督機制無法企及的領域，即便在實踐中出現了對領導人員主觀過錯程度難以認定的情形，我們仍可通過反向逆推的方式實現對領導人員主觀過錯程度的認定，進而依法追究其特定責任，最大限度地保護公共利益，實現對領導人員職務行為嚴格而又嚴密的監督和控制。
按照特殊過錯推定歸責原則的要求，行為人只有以法定的抗辯事由才能主張自己免責。對於領導人員的特定責任，澳門第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》並沒有直接規定領導人員的抗辯事由。不過，該法同時規定，在任何情況下，對領導人員追究特定責任時，在程序上應“經聽取當事人解釋後”，須經行政長官的批示作出。這裡的“經聽取當事人解釋”，似有給當事人申訴抗辯的意思，但法律卻又沒有明確規定抗辯理由的內容。將來完善領導人員的特定責任問責制度時，可就此結合實際情況加以完善，以便更好地發揮領導官員問責制度的功效。
（作者系澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）