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摘 要：1987年我国实行土地使用制度改革，国有土地使用权进入市场流转。国有土地有偿使用制度的建立，促进了经济和社会的发展，然而农村集体土地使用制度改革却相对滞后。在当前的新农村建设中，如果能进一步规范管理农村集体土地使用权的流转，提高土地利用效率，在土地使用机制上进行合理的改革，那么对构建和谐社会，全面实现小康生活具有极大的促进作用。本文首先介绍了我国现行农村集体土地在使用过程中出现的问题，然后对问题进行分析，最后针对问题提出几点建议。
关键词：土地管理 农村集体土地 使用权 流转
一、我国农村集体土地管理中问题普遍存在
农用地在不改变用途的情况下，按照《农村土地承包法》规定进行，但是农用地转为建设用地目前只能通过国家征收，现行《土地管理法》禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。中国的城乡二元结构，土地国家所有与集体所有“两种产权”形成了两个分割的土地市场。上个世纪80年代开始，经济发达地区随着城市和农村城镇化不断发展，集体建设用地资产性质逐渐显现出来，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的现象屡有发生，在数量上和规模上有不断扩大趋势，集体建设用地隐形市场实际上就客观存在。一是随着企业发展的自身要求，企业间合并、兼并、重组及股份制改造改组，出现了集体建设用地使用权的转让；二是乡镇、村级集体经济组织为发展经济，以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办内引外联企业；三是因企业间债权债务等原因，司法裁定造成的集体建设用地使用权的转移；四是利用闲置的集体建设用地进行出租；五是近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动，即集体土地使用权随农民住宅转让、出租等。不仅乡镇企业用地随着企业改制普遍流转，农村宅基地也随房屋买卖或出租等进行流转。从现实中不难发现，在农村集体建设用地流转过程中，工业化、城市化是农村集体土地流转的外在推力，土地利用收益分配机制不合理是集体土地使用权流转的内在动力。随着社会经济的快速发展，农村集体土地使用权的流转一直处于比较尴尬的地位。
1.农村集体耕地被地方政府滥征用
国务院在 2004 年 10 月 28 日下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，第一次明确提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转。”虽然农村土地流转现象已经十分普遍，但农村土地的流转在试点过程中出现了不少不规范问题。有两个薄弱环节：一是没有《农村土地流转法》。由于农村集体用地制度不完善，具体征用程序操作不规范，导致农民土地权益受损、违规用地的现象时有发生。二是我国现行土地征用制度对被征土地补偿标准和对失地农民的安置措施存在缺陷。流转过程的价格随意性大，征地价格偏低，如何流转基本上由地方政府所垄断，个别政府官员为征地大户跑路子、拿回扣，对农民补偿不到位等损害农民利益的现象时有发生。虽然在《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，如被征土地补偿费按该耕地被征用前 3 年平均值的6～10倍补偿，安置补助费按耕地被征前3年平均值的4～6倍补偿。二者总和不得超过土地被征前 3年平均值30倍。但是此标准是计划经济时代的，与目前我国社会主义市场经济严重脱钩。总之，不规范用地的直接后果是造成我国耕地面积的急剧缩小，并且已经产生了影响，据统计报道，我国现有耕地逼近 18亿亩的红色警戒线，耕地减少的趋势却仍在继续，由此形成的数千万失地农民也给社会的安定与发展带来巨大的潜在隐患。
2.我国农村宅基地管理混乱
具体表现在农村宅基地分布松散，布局不合理，严重浪费了土地资源。很多城市市民几代居住城市，农村的老宅依然存在，几近荒芜。而有的农民在农村竟然有多处宅基地，且面积巨大。随着我国经济的飞速发展，大量农村人涌入城市，从而造成大量闲置民宅及空心村。据估计，今后 20 年全国有 1200 万农村居民涌入城市。以目前我国居民人均用地 153 平米计算，每年将有 18 万多平米的农村住宅闲置。
二、我国农村土地管理过程中出现问题的原因
1.农村集体土地管理制度的不完善
上述这些现象与现行农村集体建设用地管理制度存在一定的联系，反映了市场经济条件下对集体建设用地使用权流转的内在需求，有其深刻的合理性，但管理制度的不完善又为农村集体土地流转过程中的违规行为披上“合法”的外衣。然而农村土地使用权的自发流转会引发诸多土地纠纷，因为缺少合法性，某些流转合同属《合同法》规定的无效合同。一些经营业绩不佳的企业钻法律或者管理制度的空子，在合同期满之前，故意不交租金，诉讼时，农民集体利益得不到保障，从而引发纠纷。这种由于土地管理制度的不完善使农民集体利益蒙受损失的事件时有发生。
2.地方政府在土地管理过程中的违规行为
在我国土地管理方面，政府处于绝对优势，而农民则处于绝对劣势。同时，政府也是双层经济利益的载体，一方面为公共利益服务于广大人民，另一方面其自身也可以通过政治、行政等手段实现经济利益的增长。例如，个别政府官员为征地托关系、私自降低土地征用标准、拿回扣、强征、强收，使农民敢怒不敢言。通常情况下，由于政府为了实现自身经济利益而将人民公共利益置之脑后，是农村集体土地管理过程中出现问题的根本原因。其危害不仅仅是损害了广大农民群众的切身利益，使农民失去土地，减少生活来源与经济收入，而且使蒙受损失的农民对地方政府产生不信任，表现在对今后政府在土地管理上的行为不理解和不支持，可谓“民心不可违”。
三、对我国农村集体土地管理中出现问题的几点对策建议
1.制定相应的土地管理制度
严格立法监督，做到有法可依。在农村基层组织中建立委员会，对土地管理制度进行相应的完善，加强对征用土地程序的审批，规范土地征用制度，坚决维护村民群众的知情权，使之土地资源公开化、透明化、公平化。在土地管理制度的制订上寻找政府、土地使用者、农民群众间的利益结合点，尽量做到合理化，完善化。以土地用途为依据，以市场为导向，确立合理的土地流转价格和利益分配。要完善集体经济组织的运作机制，加强资产管理，将集体收益与村民经济利益联系起来，保证村民对集体经济财产的拥有权，保证集体经济稳定增值，农民不断受益。
2.地方政府官员应严格按照国家土地政策和法规办事
地方政府必须自觉重塑服务型政府形象，党员干部和领导干部应当认真学习土地管理相关的规章制度，提升农村干部的法律以及政治觉悟，端正作风，努力做到不折不扣，依法办事，依法行政，合理运用人民群众赋予的权力。加强农村基层干部的廉政建设，反腐倡廉，防止个别村官为土地使用者开绿灯，私自降低征用土地标准而吃回扣的现象发生，严厉制止妨碍或者强迫农户依法对承包地进行流转的行为，加强土地执法措施，对违反国家土地政策和法规的人，无论是党员、干部还是一般群众违规行为应严肃处理，严厉打击违法占地行为，坚决维护农户的合法权益，保障社会的稳定。
3.健全农村宅基地审批制度
要用战略眼光科学规划农村宅基地。应当完善现有农村宅基地规划和用地管理，结合本地农村建设用地发展实际情况制定详细的村庄土地利用总体规划方案。宅基地面积要适当缩小，布局要合理，做到既保证当代人居住，又能保证节约土地资源。对闲置的宅基地的流转要按照自愿、合法、有偿的原则进行，充分保证农民的自主决策权，同时严格规定宅基地使用者的条件，严厉查处霸占宅基地者。对于有条件的地方，特别是城市近郊农村可以建农村公寓楼，实行农村公寓化管理。农民按一定的置换标准以其宅基地换取一套住房，同时集体组织必须赋予农民房产权，这样也就使闲置宅基地发挥了作用。对原村庄建设用地进行复耕，节约出来的土地资源归集体经济组织所有，集体经济组织把节约出来的土地整合后按一定的制度出让给土地使用者，所得收益用于农村公共事业建设。
参考文献：
1、《对农村土地管理使用中出现问题的思考》，陈发扬，王金梅，《云南农业大学学报》。
2、《新型农村社区建设与土地管理若干问题初探》，王建业，《国土资源》，2010年2月。
3、《关于我国土地管理改革的思考》，付志旗，《财经界 （学术版）》，2010年1月。
关键词：土地管理 农村集体土地 使用权 流转
一、我国农村集体土地管理中问题普遍存在
农用地在不改变用途的情况下，按照《农村土地承包法》规定进行，但是农用地转为建设用地目前只能通过国家征收，现行《土地管理法》禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。中国的城乡二元结构，土地国家所有与集体所有“两种产权”形成了两个分割的土地市场。上个世纪80年代开始，经济发达地区随着城市和农村城镇化不断发展，集体建设用地资产性质逐渐显现出来，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的现象屡有发生，在数量上和规模上有不断扩大趋势，集体建设用地隐形市场实际上就客观存在。一是随着企业发展的自身要求，企业间合并、兼并、重组及股份制改造改组，出现了集体建设用地使用权的转让；二是乡镇、村级集体经济组织为发展经济，以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办内引外联企业；三是因企业间债权债务等原因，司法裁定造成的集体建设用地使用权的转移；四是利用闲置的集体建设用地进行出租；五是近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动，即集体土地使用权随农民住宅转让、出租等。不仅乡镇企业用地随着企业改制普遍流转，农村宅基地也随房屋买卖或出租等进行流转。从现实中不难发现，在农村集体建设用地流转过程中，工业化、城市化是农村集体土地流转的外在推力，土地利用收益分配机制不合理是集体土地使用权流转的内在动力。随着社会经济的快速发展，农村集体土地使用权的流转一直处于比较尴尬的地位。
1.农村集体耕地被地方政府滥征用
国务院在 2004 年 10 月 28 日下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，第一次明确提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转。”虽然农村土地流转现象已经十分普遍，但农村土地的流转在试点过程中出现了不少不规范问题。有两个薄弱环节：一是没有《农村土地流转法》。由于农村集体用地制度不完善，具体征用程序操作不规范，导致农民土地权益受损、违规用地的现象时有发生。二是我国现行土地征用制度对被征土地补偿标准和对失地农民的安置措施存在缺陷。流转过程的价格随意性大，征地价格偏低，如何流转基本上由地方政府所垄断，个别政府官员为征地大户跑路子、拿回扣，对农民补偿不到位等损害农民利益的现象时有发生。虽然在《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，如被征土地补偿费按该耕地被征用前 3 年平均值的6～10倍补偿，安置补助费按耕地被征前3年平均值的4～6倍补偿。二者总和不得超过土地被征前 3年平均值30倍。但是此标准是计划经济时代的，与目前我国社会主义市场经济严重脱钩。总之，不规范用地的直接后果是造成我国耕地面积的急剧缩小，并且已经产生了影响，据统计报道，我国现有耕地逼近 18亿亩的红色警戒线，耕地减少的趋势却仍在继续，由此形成的数千万失地农民也给社会的安定与发展带来巨大的潜在隐患。
2.我国农村宅基地管理混乱
具体表现在农村宅基地分布松散，布局不合理，严重浪费了土地资源。很多城市市民几代居住城市，农村的老宅依然存在，几近荒芜。而有的农民在农村竟然有多处宅基地，且面积巨大。随着我国经济的飞速发展，大量农村人涌入城市，从而造成大量闲置民宅及空心村。据估计，今后 20 年全国有 1200 万农村居民涌入城市。以目前我国居民人均用地 153 平米计算，每年将有 18 万多平米的农村住宅闲置。
二、我国农村土地管理过程中出现问题的原因
1.农村集体土地管理制度的不完善
上述这些现象与现行农村集体建设用地管理制度存在一定的联系，反映了市场经济条件下对集体建设用地使用权流转的内在需求，有其深刻的合理性，但管理制度的不完善又为农村集体土地流转过程中的违规行为披上“合法”的外衣。然而农村土地使用权的自发流转会引发诸多土地纠纷，因为缺少合法性，某些流转合同属《合同法》规定的无效合同。一些经营业绩不佳的企业钻法律或者管理制度的空子，在合同期满之前，故意不交租金，诉讼时，农民集体利益得不到保障，从而引发纠纷。这种由于土地管理制度的不完善使农民集体利益蒙受损失的事件时有发生。
2.地方政府在土地管理过程中的违规行为
在我国土地管理方面，政府处于绝对优势，而农民则处于绝对劣势。同时，政府也是双层经济利益的载体，一方面为公共利益服务于广大人民，另一方面其自身也可以通过政治、行政等手段实现经济利益的增长。例如，个别政府官员为征地托关系、私自降低土地征用标准、拿回扣、强征、强收，使农民敢怒不敢言。通常情况下，由于政府为了实现自身经济利益而将人民公共利益置之脑后，是农村集体土地管理过程中出现问题的根本原因。其危害不仅仅是损害了广大农民群众的切身利益，使农民失去土地，减少生活来源与经济收入，而且使蒙受损失的农民对地方政府产生不信任，表现在对今后政府在土地管理上的行为不理解和不支持，可谓“民心不可违”。
三、对我国农村集体土地管理中出现问题的几点对策建议
1.制定相应的土地管理制度
严格立法监督，做到有法可依。在农村基层组织中建立委员会，对土地管理制度进行相应的完善，加强对征用土地程序的审批，规范土地征用制度，坚决维护村民群众的知情权，使之土地资源公开化、透明化、公平化。在土地管理制度的制订上寻找政府、土地使用者、农民群众间的利益结合点，尽量做到合理化，完善化。以土地用途为依据，以市场为导向，确立合理的土地流转价格和利益分配。要完善集体经济组织的运作机制，加强资产管理，将集体收益与村民经济利益联系起来，保证村民对集体经济财产的拥有权，保证集体经济稳定增值，农民不断受益。
2.地方政府官员应严格按照国家土地政策和法规办事
地方政府必须自觉重塑服务型政府形象，党员干部和领导干部应当认真学习土地管理相关的规章制度，提升农村干部的法律以及政治觉悟，端正作风，努力做到不折不扣，依法办事，依法行政，合理运用人民群众赋予的权力。加强农村基层干部的廉政建设，反腐倡廉，防止个别村官为土地使用者开绿灯，私自降低征用土地标准而吃回扣的现象发生，严厉制止妨碍或者强迫农户依法对承包地进行流转的行为，加强土地执法措施，对违反国家土地政策和法规的人，无论是党员、干部还是一般群众违规行为应严肃处理，严厉打击违法占地行为，坚决维护农户的合法权益，保障社会的稳定。
3.健全农村宅基地审批制度
要用战略眼光科学规划农村宅基地。应当完善现有农村宅基地规划和用地管理，结合本地农村建设用地发展实际情况制定详细的村庄土地利用总体规划方案。宅基地面积要适当缩小，布局要合理，做到既保证当代人居住，又能保证节约土地资源。对闲置的宅基地的流转要按照自愿、合法、有偿的原则进行，充分保证农民的自主决策权，同时严格规定宅基地使用者的条件，严厉查处霸占宅基地者。对于有条件的地方，特别是城市近郊农村可以建农村公寓楼，实行农村公寓化管理。农民按一定的置换标准以其宅基地换取一套住房，同时集体组织必须赋予农民房产权，这样也就使闲置宅基地发挥了作用。对原村庄建设用地进行复耕，节约出来的土地资源归集体经济组织所有，集体经济组织把节约出来的土地整合后按一定的制度出让给土地使用者，所得收益用于农村公共事业建设。
参考文献：
1、《对农村土地管理使用中出现问题的思考》，陈发扬，王金梅，《云南农业大学学报》。
2、《新型农村社区建设与土地管理若干问题初探》，王建业，《国土资源》，2010年2月。
3、《关于我国土地管理改革的思考》，付志旗，《财经界 （学术版）》，2010年1月。