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摘 要：政府绩效评判作为一项有效的管理制度和治理手段，在政府行政管理中得到越来越广泛的关注。从价值评判的角度来探析政府绩效问题，是优化政府运行、规定政府行为和提高政府实绩的有效途径。本文从政府绩效价值评判的内涵及其演变入手，从政府绩效价值评判主体、客体、中介和环境四个方面，对政府绩效价值评判的优化路径进行了深入分析，以期对政府绩效评判研究起到抛砖引玉的作用。
关键词：政府绩效；价值评判；优化路径
伴随着企业型政府、高效型政府、服务型政府理念的提出，政府绩效评判作为一项有效的管理制度和治理手段，在政府行政管理中得到越来越广泛的关注。从价值评判的角度来探析政府绩效问题，是优化政府运行、规定政府行为和提高政府实绩的有效途径。本文从政府绩效价值评判的内涵及其演变入手，从政府绩效价值评判主体、客体、中介和环境四个方面，对政府绩效价值评判的优化路径进行了深入分析，以期对政府绩效评判研究起到抛砖引玉的作用。
一、政府绩效价值评判内涵及演变
（一）政府绩效价值评判内涵
德国哲学家海德格尔指出，价值是“对那种在作为图象的世界中的表象着的自身设立活动的需求目标的对象化”。而价值评判就是主体通过比较、分析、评价客体，用最小的代价获得最大价值的过程。“政府绩效评判是对政府管理结果的析比较”，它包括了政绩、成本、效率、稳定性、进步性、预期性等诸多方面的考量。政府绩效评判是运用科学的的标准、合理的程序和正确的方法对政府绩效得出尽可能客观的评价。在价值评判的视角之下，政府绩效评判包括了三个环节：（1）政府管理价值取向评价（2）政府管理预期与实际价值评价（3）政府管理价值修正。三个环节相互关联，并互动循环。
（二）政府绩效价值评判演变
1.西方政府绩效评判价值评判演变
在20世纪70年代前，西方正处于机械化大生产时期，传统极权主义统治推崇理性和效率，其政府绩效价值判断的核心理念是效率与理性。在考核政府绩效时，把政府效率与政府规范作为标准。70年代末80年代初，西方逐步进入信息化时代，过去片面追求效率与理性已经不能满足日趋复杂的公众需求。旧的价值判断不再适应社会的发展大势，而新的价值理念还未形成，政府丑闻及赤字高居不下，社会问题层出不穷。这期间，大政府模式与小政府模式间的争论不休。大政府模式主张增加税收，为社会提供更好的服务和福利。小政府模式则主张要开源节流，砍掉大计划、撤销社会机构和精简雇员。到了20世纪90年代，出现了以奥斯本为代表的新公共管理理论，他们主张建设企业化政府，通过企业家精神来克服严重的“官僚主义”。新公共管理理论既不主张增税，也不主张节支，而是主张减少浪费。新公共管理模式下，政府绩效价值评判的核心是高效率、低成本和顾客满意，这种模式是在成本特定情况下，追求公共管理效益最大化和最优化。21世纪伊始，美国登哈特等人开始质疑企业化政府，提出新公共服务理论，他们认为政府不该像企业运作，而更应是民主政体运作，主张公民权、民主权和公共利益服务模式。“新公共服务理论政府绩效评判价值评判的核心是公平、民主和公共的利益”。
2.国内政府绩效价值评判演变
在我们国家，政府绩效评判一直是权威主义式的忠君爱国价值理念，所有管理围绕统治阶级意志，以统治阶层意志为中心。在这种形势下，统治阶层的意志实现还很难说得上是政府绩效评判。到了建国初期至改革开放之前，国家开始实行人民民主专政，但这一时期仍然是实行自上而下的计划经济。计划经济时期政府掌握了资源的绝对配置权，中央对地方政府完全控制，地方政府服从中央政府的统一管理。计划经济时期政府绩效仅限于上级检查下级是否完成计划和任务、资源及其分配是否达到平均，而对于政府管理行为是否正确、是否合理、是否公平都难以称得上是评判。文革时期，在以阶级斗争为纲等极左价值观念的指导下，政府行为只关心消灭自由思想，只关心阶级斗争，政府人员的升迁主要看是否“根红苗正，这种错误的价值评判导致中国倒退了几十年。
改革开放以来，我们国家由计划经济向市场经济过渡。政府为解决人民群众温饱问题，大力发展经济，GDP成为衡量政府绩效的主要标准。经过多年实践探索，中国的经济社会发展实现腾飞，广大人民群众的生活水平有了显著提高。这种唯GDP的价值评判标准，评价主体单一，大多采取自上下的评价方式，评判结果的可信度不高，并且片面追求经济利益，特别是忽略了生态环境、行政回应、公众服务等一系列问题，引起了社会与经济、农村与城市、区域间、经济与环境等诸多方面的严重失衡，贫富差距不断拉大、能源浪费问题严重、环境污染问题日益突出，各种矛盾越来越复杂，政府绩效价值评判面临新的挑战。
新形势下，党和国家积极应对这一挑战。党的十六大提出科学发展观价值评判理念，党的十七大和十八大强调“深入贯彻落实科学发展观”，突出了科学发展的指导地位。现时期的政府绩效评估价值选择是以科学发展观为核心理念，科学发展观的第一要义是发展，科学发展观的核心是以人为本原则，科学发展的基本要求是全面协调可持续发展原则，科学发展观的根本方法是统筹兼顾。当前，党和国家协调五大发展布局，提出五大发展理念，增强内生动力，补齐发展短板，发扬社会主义民主，着力强调民生。
二、政府绩效价值评判优化路径
政府绩效价值评判就其内涵而言包括了两个方面的内容，也就是价值路径和价值量的两种评判。政府绩效价值评判是“以满足多元主体需要为基本出发点，按照客观规律运行，经过一系列的包括价值主客体选择、价值目标及中介选择等价值行为活动，借助比较、分析、评价等手段，力求以最小的代价获取最大的价值择优过程”。政府绩效价值评判为政府绩效评判注入创新视角，新形势下的社会复杂性，决定着这一视角下政府绩效评估的价值优化是一个复杂过程。对此，我们可以从以下方面进行探究：
（一）政府绩效价值评判主体评判优化 不同的利益主体对于政府评判的价值诉求不同，不同的价值评判主体相互制衡补充。因此，政府绩效价值评判主体必须多元，这包括了上级政府组织、下级政府组织、自身、公众、第三方独立机构。评判主体的价值量，也就是价值主体在政府绩效价值评判的结果中的权重不同，会引起政府绩效价值评判不同。比如，上级政府权重过大，就容易导致“唯上不唯实”的“形象工程”、“面子工程”，而过小，又容易产生中央权威不足、地方保护严重的情况。
新形势下，要大力倡导第三方独立机构作为价值评判的作用。第三方独立机构作为价值评价主体具有很强的客观性。它的独立性使其利益相关性较低，其评价行为不被干扰，其评判结果便较为准确全面。比如2004年12月兰州大学成立第三方独立机构的政府绩效评价主体，就是很好的尝试。要统筹中央与地方的关系，公众、第三方独立机构利益相关性比较弱，评价较为客观，其主体评判权重应该大。第三方独立机构参与政府绩效价值评判要超越主、客体，建立诚信，培育公众。
（二）政府绩效价值评判客体评判优化
以人为本的核心理念要求把公众的满意度作为政府绩效价值评判的重要标准，也就是把“人民答不答应，人民满不满意，人民高不高兴”作为首要标准。同时，不同价值评判主体或不同条件下同一价值评判主体的价值诉求差异会使其对价值客体评判的关注点不同，这也就导致了政府绩效价值评判客体优化的复杂性。
政府绩效价值评价客体主要体现在绩效价值指标的设计、指标权重配比和绩效目标价值评判。政府绩效客体评价必须遵循类型不能单一、价值导向要向公众倾斜、指标科学合理。这不但要求评判客体衡量要有效、准确，而且要求衡量参数间不重复，其选取客体能覆盖大部分或全部政府绩效，并且必须考虑客体选取是否会导致负价值行为。对客体选取的准确性是很难准确把握的，有些客体选择指标体系要经过反复斟酌、精确定义，否则很容易导致测量结果失真。而绩效目标价值评价需要考虑结合客体的可能性来评价主体需要。即不仅考虑主体需要，还必须考量客观实现可能。如果目标符合公众需要，但不可能实现，那么就容易挫伤政府组织积极性和公信力。政府绩效评价客体评价不能只顾眼前利益，要把握全局和长远。在这方面，2004年8月，由人事部中国政府绩效评估研究课题组研究的课题评价包含了职能指标、影响指标和潜力指标三大类33项组成的政府绩效评价体系，涉及经济、社会、行政效率、人口与环境、政府廉政等诸多方面就是很好的尝试。
（三）政府绩效价值评判中介优化
政府绩效价值评判中介包括数据收集及工具选择、评判方法及工具选择、汇总绩效方法及工具选择、绩效指标与落实绩效责任人工具选择。这其中绩效协议、责任报告、绩效会议为最常用的价值评判工具。为了确保收集数据的有效性和全面性，要制定好数据收集方案。要首先分析指标，选择收集哪些具体数据来评判，然后选择数据收集的具体地方、数据收集的工具及数据收集负责人。在分析、研究、评判过程中，要综合政府机构的能力状况、指标复杂度、技术工具特点和所需成本，在众多的技术工具中选出适当且准确的工具。
不同内容的政府绩效信息其绩效价值评判汇报对象、方法也是不尽相同，这是因为绩效评判与其利益相关者关注点以及绩效评判信息是否有涉及到国家秘密等关联。目前，我们一般把汇报对象分为上级组织、大众和利益相关者等，我们可以根据绩效评判汇报对象特点选择年度评判、季度评判或阶段性评判，可以利用网络、报纸、广播、电视等媒体发布评判结果。在绩效评判汇报时还要根据汇报对象的特点，来选择适当的发布语言，确保绩效汇报对象理解绩效评判信息。这比如，绩效评判汇报的对象是面向大众的，就要尽量避免使用过于专业化的术语，以便使普通大众能够听得懂、理解得了绩效评判内容。
（四）政府绩效价值评判环境优化
实现主体目标往往会受到客观环境的约束，主体目标的实现都是基于一定历史环境的，“政府绩效评判环境的优化影响着政府绩效价值评判的实现”。在不利于政府绩效评判环境时，就要优化环境。
当政府绩效价值评判主体的知识能力、结构层次还不是很高的情况下，我们就要通过普及知识、提高专业人士录用门槛、开展形式多样切实有效的培训等手段来提升评判主体各方面的素质，以优化评判环境。“公众作为最为广泛且众多的评判主体，对于社会环境和文化环境依赖性比较强”。特别是因为历史原因，我们国家普通大众参政意识不是很强，这直接影响了政府绩效价值评判结果。在这种价值评判环境下，大众对政府绩效的评判就不具代表性，缺乏可信度。要培养人民群众的公民意识，营造普通大众积极参与政府绩效价值评判的环境。从长远看来，政府绩效价值评判的终极目标也是引导整个国家建立一个强公民、弱政府管理的体制，也即是“公民的声音要强于政府的声音，公民社会带动政府管理”。
当前，中国正处于经济发展的重要转型期，中国要想在全球经济一体化中处于不败地位，必须以壮士断腕之决心，抓住改革时机，探寻适合中国国情的政府治理与发展模式，尤其是在作为政府行为导向与监督的政府绩效价值评判方面必须不断前进。改革是发展的根本动力，政府绩效价值评判优化需要精准方向，探寻优化路径，并要坚定不移地推进下去。
参考文献：
[1]孙周兴编：《海德格尔选集》[ M]上海三联书店，1996年4月，第711页.
[2]黄敏系：《政府运行效率》[M]广西师范大学出版社，2005年8月，第66页.
[3] [美]戴维·奥斯本：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》[M]上海译文出版社， 1996年8月，第25页.
[4]王思宁：《政府运行评价初探》[J]陕西师范大学学报，第9期，2013年9月.
[5]熊小艺：《社会环境论》[J]东北师大学报，第7期，2014年7月.
[6]顾委顺：《政府管理的现在与未来》[J]中国人民大学学报，2011年12月.
[7]柯金良译，美国国际环境与发展研究所著：《我们共同的未来读者指南》[M]中国环境科学出版社，1990年5月，第113页.
关键词：政府绩效；价值评判；优化路径
伴随着企业型政府、高效型政府、服务型政府理念的提出，政府绩效评判作为一项有效的管理制度和治理手段，在政府行政管理中得到越来越广泛的关注。从价值评判的角度来探析政府绩效问题，是优化政府运行、规定政府行为和提高政府实绩的有效途径。本文从政府绩效价值评判的内涵及其演变入手，从政府绩效价值评判主体、客体、中介和环境四个方面，对政府绩效价值评判的优化路径进行了深入分析，以期对政府绩效评判研究起到抛砖引玉的作用。
一、政府绩效价值评判内涵及演变
（一）政府绩效价值评判内涵
德国哲学家海德格尔指出，价值是“对那种在作为图象的世界中的表象着的自身设立活动的需求目标的对象化”。而价值评判就是主体通过比较、分析、评价客体，用最小的代价获得最大价值的过程。“政府绩效评判是对政府管理结果的析比较”，它包括了政绩、成本、效率、稳定性、进步性、预期性等诸多方面的考量。政府绩效评判是运用科学的的标准、合理的程序和正确的方法对政府绩效得出尽可能客观的评价。在价值评判的视角之下，政府绩效评判包括了三个环节：（1）政府管理价值取向评价（2）政府管理预期与实际价值评价（3）政府管理价值修正。三个环节相互关联，并互动循环。
（二）政府绩效价值评判演变
1.西方政府绩效评判价值评判演变
在20世纪70年代前，西方正处于机械化大生产时期，传统极权主义统治推崇理性和效率，其政府绩效价值判断的核心理念是效率与理性。在考核政府绩效时，把政府效率与政府规范作为标准。70年代末80年代初，西方逐步进入信息化时代，过去片面追求效率与理性已经不能满足日趋复杂的公众需求。旧的价值判断不再适应社会的发展大势，而新的价值理念还未形成，政府丑闻及赤字高居不下，社会问题层出不穷。这期间，大政府模式与小政府模式间的争论不休。大政府模式主张增加税收，为社会提供更好的服务和福利。小政府模式则主张要开源节流，砍掉大计划、撤销社会机构和精简雇员。到了20世纪90年代，出现了以奥斯本为代表的新公共管理理论，他们主张建设企业化政府，通过企业家精神来克服严重的“官僚主义”。新公共管理理论既不主张增税，也不主张节支，而是主张减少浪费。新公共管理模式下，政府绩效价值评判的核心是高效率、低成本和顾客满意，这种模式是在成本特定情况下，追求公共管理效益最大化和最优化。21世纪伊始，美国登哈特等人开始质疑企业化政府，提出新公共服务理论，他们认为政府不该像企业运作，而更应是民主政体运作，主张公民权、民主权和公共利益服务模式。“新公共服务理论政府绩效评判价值评判的核心是公平、民主和公共的利益”。
2.国内政府绩效价值评判演变
在我们国家，政府绩效评判一直是权威主义式的忠君爱国价值理念，所有管理围绕统治阶级意志，以统治阶层意志为中心。在这种形势下，统治阶层的意志实现还很难说得上是政府绩效评判。到了建国初期至改革开放之前，国家开始实行人民民主专政，但这一时期仍然是实行自上而下的计划经济。计划经济时期政府掌握了资源的绝对配置权，中央对地方政府完全控制，地方政府服从中央政府的统一管理。计划经济时期政府绩效仅限于上级检查下级是否完成计划和任务、资源及其分配是否达到平均，而对于政府管理行为是否正确、是否合理、是否公平都难以称得上是评判。文革时期，在以阶级斗争为纲等极左价值观念的指导下，政府行为只关心消灭自由思想，只关心阶级斗争，政府人员的升迁主要看是否“根红苗正，这种错误的价值评判导致中国倒退了几十年。
改革开放以来，我们国家由计划经济向市场经济过渡。政府为解决人民群众温饱问题，大力发展经济，GDP成为衡量政府绩效的主要标准。经过多年实践探索，中国的经济社会发展实现腾飞，广大人民群众的生活水平有了显著提高。这种唯GDP的价值评判标准，评价主体单一，大多采取自上下的评价方式，评判结果的可信度不高，并且片面追求经济利益，特别是忽略了生态环境、行政回应、公众服务等一系列问题，引起了社会与经济、农村与城市、区域间、经济与环境等诸多方面的严重失衡，贫富差距不断拉大、能源浪费问题严重、环境污染问题日益突出，各种矛盾越来越复杂，政府绩效价值评判面临新的挑战。
新形势下，党和国家积极应对这一挑战。党的十六大提出科学发展观价值评判理念，党的十七大和十八大强调“深入贯彻落实科学发展观”，突出了科学发展的指导地位。现时期的政府绩效评估价值选择是以科学发展观为核心理念，科学发展观的第一要义是发展，科学发展观的核心是以人为本原则，科学发展的基本要求是全面协调可持续发展原则，科学发展观的根本方法是统筹兼顾。当前，党和国家协调五大发展布局，提出五大发展理念，增强内生动力，补齐发展短板，发扬社会主义民主，着力强调民生。
二、政府绩效价值评判优化路径
政府绩效价值评判就其内涵而言包括了两个方面的内容，也就是价值路径和价值量的两种评判。政府绩效价值评判是“以满足多元主体需要为基本出发点，按照客观规律运行，经过一系列的包括价值主客体选择、价值目标及中介选择等价值行为活动，借助比较、分析、评价等手段，力求以最小的代价获取最大的价值择优过程”。政府绩效价值评判为政府绩效评判注入创新视角，新形势下的社会复杂性，决定着这一视角下政府绩效评估的价值优化是一个复杂过程。对此，我们可以从以下方面进行探究：
（一）政府绩效价值评判主体评判优化 不同的利益主体对于政府评判的价值诉求不同，不同的价值评判主体相互制衡补充。因此，政府绩效价值评判主体必须多元，这包括了上级政府组织、下级政府组织、自身、公众、第三方独立机构。评判主体的价值量，也就是价值主体在政府绩效价值评判的结果中的权重不同，会引起政府绩效价值评判不同。比如，上级政府权重过大，就容易导致“唯上不唯实”的“形象工程”、“面子工程”，而过小，又容易产生中央权威不足、地方保护严重的情况。
新形势下，要大力倡导第三方独立机构作为价值评判的作用。第三方独立机构作为价值评价主体具有很强的客观性。它的独立性使其利益相关性较低，其评价行为不被干扰，其评判结果便较为准确全面。比如2004年12月兰州大学成立第三方独立机构的政府绩效评价主体，就是很好的尝试。要统筹中央与地方的关系，公众、第三方独立机构利益相关性比较弱，评价较为客观，其主体评判权重应该大。第三方独立机构参与政府绩效价值评判要超越主、客体，建立诚信，培育公众。
（二）政府绩效价值评判客体评判优化
以人为本的核心理念要求把公众的满意度作为政府绩效价值评判的重要标准，也就是把“人民答不答应，人民满不满意，人民高不高兴”作为首要标准。同时，不同价值评判主体或不同条件下同一价值评判主体的价值诉求差异会使其对价值客体评判的关注点不同，这也就导致了政府绩效价值评判客体优化的复杂性。
政府绩效价值评价客体主要体现在绩效价值指标的设计、指标权重配比和绩效目标价值评判。政府绩效客体评价必须遵循类型不能单一、价值导向要向公众倾斜、指标科学合理。这不但要求评判客体衡量要有效、准确，而且要求衡量参数间不重复，其选取客体能覆盖大部分或全部政府绩效，并且必须考虑客体选取是否会导致负价值行为。对客体选取的准确性是很难准确把握的，有些客体选择指标体系要经过反复斟酌、精确定义，否则很容易导致测量结果失真。而绩效目标价值评价需要考虑结合客体的可能性来评价主体需要。即不仅考虑主体需要，还必须考量客观实现可能。如果目标符合公众需要，但不可能实现，那么就容易挫伤政府组织积极性和公信力。政府绩效评价客体评价不能只顾眼前利益，要把握全局和长远。在这方面，2004年8月，由人事部中国政府绩效评估研究课题组研究的课题评价包含了职能指标、影响指标和潜力指标三大类33项组成的政府绩效评价体系，涉及经济、社会、行政效率、人口与环境、政府廉政等诸多方面就是很好的尝试。
（三）政府绩效价值评判中介优化
政府绩效价值评判中介包括数据收集及工具选择、评判方法及工具选择、汇总绩效方法及工具选择、绩效指标与落实绩效责任人工具选择。这其中绩效协议、责任报告、绩效会议为最常用的价值评判工具。为了确保收集数据的有效性和全面性，要制定好数据收集方案。要首先分析指标，选择收集哪些具体数据来评判，然后选择数据收集的具体地方、数据收集的工具及数据收集负责人。在分析、研究、评判过程中，要综合政府机构的能力状况、指标复杂度、技术工具特点和所需成本，在众多的技术工具中选出适当且准确的工具。
不同内容的政府绩效信息其绩效价值评判汇报对象、方法也是不尽相同，这是因为绩效评判与其利益相关者关注点以及绩效评判信息是否有涉及到国家秘密等关联。目前，我们一般把汇报对象分为上级组织、大众和利益相关者等，我们可以根据绩效评判汇报对象特点选择年度评判、季度评判或阶段性评判，可以利用网络、报纸、广播、电视等媒体发布评判结果。在绩效评判汇报时还要根据汇报对象的特点，来选择适当的发布语言，确保绩效汇报对象理解绩效评判信息。这比如，绩效评判汇报的对象是面向大众的，就要尽量避免使用过于专业化的术语，以便使普通大众能够听得懂、理解得了绩效评判内容。
（四）政府绩效价值评判环境优化
实现主体目标往往会受到客观环境的约束，主体目标的实现都是基于一定历史环境的，“政府绩效评判环境的优化影响着政府绩效价值评判的实现”。在不利于政府绩效评判环境时，就要优化环境。
当政府绩效价值评判主体的知识能力、结构层次还不是很高的情况下，我们就要通过普及知识、提高专业人士录用门槛、开展形式多样切实有效的培训等手段来提升评判主体各方面的素质，以优化评判环境。“公众作为最为广泛且众多的评判主体，对于社会环境和文化环境依赖性比较强”。特别是因为历史原因，我们国家普通大众参政意识不是很强，这直接影响了政府绩效价值评判结果。在这种价值评判环境下，大众对政府绩效的评判就不具代表性，缺乏可信度。要培养人民群众的公民意识，营造普通大众积极参与政府绩效价值评判的环境。从长远看来，政府绩效价值评判的终极目标也是引导整个国家建立一个强公民、弱政府管理的体制，也即是“公民的声音要强于政府的声音，公民社会带动政府管理”。
当前，中国正处于经济发展的重要转型期，中国要想在全球经济一体化中处于不败地位，必须以壮士断腕之决心，抓住改革时机，探寻适合中国国情的政府治理与发展模式，尤其是在作为政府行为导向与监督的政府绩效价值评判方面必须不断前进。改革是发展的根本动力，政府绩效价值评判优化需要精准方向，探寻优化路径，并要坚定不移地推进下去。
参考文献：
[1]孙周兴编：《海德格尔选集》[ M]上海三联书店，1996年4月，第711页.
[2]黄敏系：《政府运行效率》[M]广西师范大学出版社，2005年8月，第66页.
[3] [美]戴维·奥斯本：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》[M]上海译文出版社， 1996年8月，第25页.
[4]王思宁：《政府运行评价初探》[J]陕西师范大学学报，第9期，2013年9月.
[5]熊小艺：《社会环境论》[J]东北师大学报，第7期，2014年7月.
[6]顾委顺：《政府管理的现在与未来》[J]中国人民大学学报，2011年12月.
[7]柯金良译，美国国际环境与发展研究所著：《我们共同的未来读者指南》[M]中国环境科学出版社，1990年5月，第113页.