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摘要：2011年，国务院出台了国八条，对房地产行业进行重磅出击，抑制房价的增长，但是房价并没有出现人们所期待的拐点，反而在2011年5月，开始了新一轮上涨。从中央与地方政府关系，即政治上的单一制和经济上的联邦主义来分析中央政府为什么房产调控屡屡失效和房价高涨之原因。
关键词：政治单一制；经济联邦主义；分税制；土地财政
中图分类号：F293.3 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）22-0126-03
自1992年以来，国家启动房地产改革措施以来，房地产行业飞速发展，房价也如脱缰的野马一样一路猛涨，增长速度也远远地超出了城镇居民的收入水平的增速，成了大多数居民的难以承受之痛，“买房难，买房贵”已经成为民生关注的焦点，也成为影响社会和谐与稳定的重大政治问题。针对这种情况，中央政府自2006年以来，出台了一系列的房价调控措施，却收效甚微。2011年中央政府再度重拳出击，出台了国八条，用行政命令进行调控，可是房地产行业并没有出现人们所说的拐点的到来，一些二线、三线城市的房价反而在继续上涨。为什么中央政府花费如此大的力气来调控房产市场，却屡屡失效呢？这不得不从中央和地方政府的关系说起。
一、政治经济二元化的中央地方关系解读
转型期的中国，中央与地方政府之间的关系不能用单一制或联邦制进行解析，必须从中国复杂的政治经济关系来认识中央政府和地方政府的关系。
1．中央政府和地方政府的政治关系。中国宪法第3条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。即“一府两院”都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法还规定，中央政府即国务院的职权之一是“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。以上两条规定表明了中国国家国家权力机关和行政机关，中央政府和地方政府在政治上为单一制。这种单一制的国家形式在中央与地方政府的纵向关系上就表现为一种条状关系。指从中央政府到地方政府都按照上级政府的结构而设置政府部门，实行归口管理。在这种归口管理体制下，一级政府机构是作为上级部门或政府机构的派出机构而存在，人事、财务和业务归上级部门主管。政治单一制的指点是党管干部原则，党管干部原则最终落实到了干部委任制。即中央直接考察副省级以上的干部的考察和任免。虽然国家从20世纪80年代开始了以放权为中心政府体制改革，地方政府在行政管理、立法、干部人事管理等方面的权限大大扩大了，中央政府在放权的同时，也加强对省级政府核心领导干部的控制，如实行交流制度、回避制度、短期任职制度等。控制核心领导干部成为中央约束地方行为的一种主要手段，也成为政治单一制的核心特征。在单一制的政治关系中，中央政府和地方政府的关系就成为了一种委托—代理的关系。地方政府成了中央政府政策的执行者和代理人角色，其政治合法性也来源于中央政府的授权和委托。作为中央政府的代言人，其行为诉求必然会满足中央政府的意志，而不是关注民生，求得民众的信任和认可。在转型期的中国，中央政府和地方政府的关系不仅仅是委托和代理这么单纯的关系，在市场经济中地方政府也有自己的利益诉求。
2．中央政府和地方政府经济上的联邦主义关系。中央政府与地方政府的关系不仅仅是政治—法律上的关系。我们对中央与地方关系的分析，在任何时候都不能忽略了经济关系，只有这样才能去全面把握中央与地方政府的关系。传统计划经济体制严重阻碍中国经济的发展，20世纪80年代中国政府进行了以分利让权为指导思想的改革，重塑了中央和地方的关系。衡量中央和地方关系最为核心的指标体系为财政体制。针对统收统支财政体制的弊端，20世纪80年代中央政府实行了分灶吃饭的财政包干体制，1994年中国实行了分税制，这使中国财政体制发生了革命性的变化，标志着中国中央集权的财政体制的瓦解，地方拥有了财政自治权，具有了和中央讨价还价甚至分庭抗礼的能力。分权是联邦主义的重要基础，当地方政府通过法律规定而获得一定程度的地方性政策的自主权和自主的财政权时，中央—地方关系就可能演变成以契约为基础的合作和讨价还价关系。也就是经济上的联邦主义。财政分权，使地方政府在微观领域内拥有了较大的资源配置权和实现地方经济利益最大化的手段，促使地方政府千方百计地追逐地方利益，扩大地方收入，成为转型期经济市场中的一个独特的利益主体，这一目标的实现又能为其带来政治上的利益。
转型期中国，中央和地方政府的政治经济二元化关系，使地方政府的角色复杂化了，不仅作为代理人要执行中央政府的政策，还要受利益驱动成为市场的利益主体。作为理性的经济人，地方政府尤其是地方政府的官员必然寻求地区利益和自身利益的最大化，而作为代理又要求其执行中央政府的意志和政策，当两者发生冲突时，地方必然受利益的驱动，必然会扭曲中央政策和削弱中央政府的权威。中央政府和地方政府政治经济二元关系决定了地方行为的二重性角色。正是地方政府行为的二重性角色导致中央政府的房产调控政策，遇到地方或明或暗的抵制、扭曲和变通，导致一轮又一轮的房产调控的失败。
二、地方政府二重性角色与其楼市调控中的行为选择
1．政治单一制下的政绩考核机制，使地方政府缺乏打压楼市的动力。政治上的单一制下的核心特征就是中央政府对地方政府核心领导干部的控制，而对核心领导干部控制又通过对考察和任免进行的。中央政府对地方政府官员的考核主要是政绩，依据就是经济发展的各种指标，最典型的指标就是GDP的增长。在委托—代理关系中，地方政府的行为选择必然会诉诸迎合上级政府的考核标准。地方政府是一个抽象的概念，他们是由地方政府的官员组成，在市场经济中，地方官员作为理性的经纪人，有追逐利益最大化的行为和动机。对了一个地方官员来说，最大的利益无非就是政治上的升迁和谋取更多的个人财富。为了政治升迁，他们必然想尽办法迎合中央政府的考核标准，去最大限度地实现GDP的增长目标，因此如何用最短的时间和最小的代价增强地方政府的GDP实力，就成了地方政府工作的核心内容，由于房地产具有消费品和投资品双重属性，中国房产市场又具有刚性需求，因此相对于一般的商品来说，具有更大的价格上升空间。同时房地产行业是一个相关链很长的行业，同时能带动建材等相关产业的发展，并带来更多的税收。房地产业对短期任期地方官员来说就是一个代价小、见效快的增长GDP和为了自己的短期政绩大搞面子工程、形象工程的办法，因此会大力推动房价的上扬。中央政府在社会管理过程中，由于其合法来源于民众的支持和信任，必然关注民生问题，实现社会利益的最大化，房地产行业是事关民生的重大政治经济社会问题，如果房价过高，使老百姓不能居有其所，必然动摇其对政府的信任和支持，还会加剧贫富差距，引发社会动荡。所以中央必然要把房价控制在合理范围内。作为中央政府的代理人，在目前的考核机制下，虽然中央政府不断出台房产调控政策，但是由于不被纳入考核内容，地方不会去执行中央政府的调控政策，而房价下降反而会影响当地的经济发展、就业，同样会影响到当地官员的政绩，因此在惩罚力度不够的时候，他们根本不会去理会中央政府的房产调控。2011年，中央政府出台了针对房价飙升，出台了国八条，但地方政府只是观望，省级政府响应者却寥寥无几。针对地方政府在房产调控中执行不力的情况，无奈的中央政府只好启动房产调控考核问责制度，将稳定房价的工作实行省级人民政府负总责、市县政府负责的直接责任的制度。对于执行政策不力的政府实行问责。在这样的情况下，陆续有地方政府出台了与中央政府相应的调控政策，但这些调控政策是否落到了实处，只有这些官员自己知道。但是楼市的高压调控，并没有抑制楼市的躁动。2011年5月18日国家统计局公布的数字，4月份，全国70个大中城市中，新建商品住宅环比价格下降的有9个城市，持平的有5个，上涨的有56个城市。
2．市场经济中的利益主体角色，使其助推房价高涨。在中央政府和地方政府分权的体制中，中央政府赋予地方政府更多的发展本地经济的自主权，作为市场中的利益主体，地方政府的主要追求是保护和扩大本地市场的力量。随着经济权的下方，中央政府把更多的公共管理职能也下放给地方政府。但是中国分税制下构建的是中央占大头的财政分配机制，把大宗、充沛、税源稳定的税种划为中央或中央和地方共享，同时把来自农业和第三产业的税种划分为地方政府。这就使地方政府的财政收入非常有限。分税制后中央财政收入占总收入的比重从改革前的21.9% 激增至改革后的55.7%，地方财政收入占总收入比重则由78.1% 下降到44.3%，整个数字的变化前后呈现反向剪刀状。此后，中央、地方财政支出占财政总支出比重一直维持喇叭状，地方财政支出大大高于中央财政支出，至2008年，地方财政支出是中央财政支出的3.7倍，而同年收入只有中央财政收入的87%。这就造成了地方政府财权和事权的不匹配，地方政府为了承担相应的公共管理的职能，必然需要充足的财政收入，但是在目前的分税制下，它只能开辟新的财源来增加其财政收入。分税制极大增强了地方政府培养和开辟财源、增加地方收入的积极性和主动性。而房地产业对地方政府来说则是一个很好的财源，属于第三产业，其税收全部归地方政府所有。据统计在房地产建设、销售阶段，地方政府税费收入占到房地产价格的30%~40%；此外，同时房地产业产业链长，带动效应明显，据统计，每100 亿元房地产投资可以诱发建筑业产出90.76 亿元，制造业产出123.61 亿元，采矿业16.64 亿元，商业11.16 亿元，房地产业自身10.98亿元等，中国每年的GDP 增长率中，有超过2 个百分点是直接或间接由房地产拉动的。出于发展本地经济的需要，不会去打压房价。2008年各地政府不遗余力地救市风潮，说明了地方在推动房价上涨方面有动力，而在抑制房价上涨方面没有动力或者缺乏动力。
3．地方政府的自利性，使其依赖土地生财。土地财政，是指地方靠出让土地的使用权来维持地方的财政支出。在现行的中央和地方分权模式下，地方政府作为市场的一个利益主体，存在着追求自身利益最大化的经纪人职能，当中央房产调控与其利益目标不一致时，他就会采取变通、或者消极执行，使中央政府的房产调控在地方流于形式或者失效。分税制并未取消预算外资金体制，在规范的、正式的地方税收入增长难以弥补支出的增长，面对财政压力，各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加自己的可支配财力。对地方政府来说，最容易取得的财政收入就是出让土地使用权取得的转让金的收入。在现行的土地制度和土地产权制度下，地方政府垄断着一级市场的土地供给，使他们能以较低的价格征用农民的土地，同时由于土地是稀缺资源，土地又能较高的价格转让。据统计土地转让金的收入占到房价价格20%~40%。2000 —2009 年，全国土地出让金收入从292.58 亿元飙升至15 939亿元，年均增幅为56%，远高于同期地方政府财政收入增长幅度，土地出让金收入与同期地方财政收入的比值也从2000 年的9.3%攀升到2009 年的49%。土地出让金收入已经成为地方政府继税收收入之后的第二大财政收入来源。土地财政规模的扩大在一定程度上推动了房地产价格上扬，房地产市场的冷暖与地方政府的利益息息相关。由于房价的高扬，导致中国房地产暴利，吸引众多的资本进入，而地方政府官员掌握房地产行业的准入机会，他们必然利用权力谋求个人利益，这种租金带来的成本，开发商必然会在房屋的销售价格上找回，也必然带动房价的高涨。许多地方政府在调控房产价格时消极对待，在保障性住房上进展不大，土地财政是一个重要原因。
三、结语
中国房产调控是中央政府和地方政府博弈的结果，中央房产调控政策的失灵既与中央政府与地方政府结构关系有关，也与中央政府调控政策本身因素有关。总之中国房价要回归理性，一是理顺中央和地方的关系，这是一个关键点，要在保证中央政府权威的同时，给地方与其事权相匹配的财权和管理权，使地方政府摆脱对房地产行业和土地财政的依赖。要理顺中央与地方的关系，首先，要进一步进行经济体制改革，打破国有资产的行政垄断，形成有效的产权制度，形成统一的全国市场，只有这样中央政府在保证中央政府权威的同时，实现社会产出最大化。其次，用法治的形式构建合理的中央与地方关系，使中央政府和地方政府在法律规定的范围内行动，避免上有政策下有对策情况的发生。最后，要改革不合理的考核体系，建立科学合理的考核机制。二是加大对保障性住房投入力度，为社会低收入全体提供更多的保障性住房。三是改革不合理的土地管理制度。
参考文献：
[1]杨光斌.论中国现行的权力机构与权威资源的关系[J].学习论坛，2008，(5)：40-43.
[2]杨光斌.中国现行中央与地方关系下的社会公正问题与治理[J].社会科学研究，2007，(3).
[3]郑琳.中国房地产宏观调控中中央政府与地方政府博弈关系研究[D].武汉：华中科技大学博士论文，2006：18-23.
[4]刘锦.土地财政问题的研究：成因与治理[J].广东金融学院学报，2010，(5)：41-53.
[5]李启明.论中国房地产业与国民经济的关系[J].中国房地产，2002，(6).
[6]安体富，窦欣.论土地财政与房地产调控[J].地方财政研究，2011，(2)：7-13.[责任编辑 吴明宇]
关键词：政治单一制；经济联邦主义；分税制；土地财政
中图分类号：F293.3 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）22-0126-03
自1992年以来，国家启动房地产改革措施以来，房地产行业飞速发展，房价也如脱缰的野马一样一路猛涨，增长速度也远远地超出了城镇居民的收入水平的增速，成了大多数居民的难以承受之痛，“买房难，买房贵”已经成为民生关注的焦点，也成为影响社会和谐与稳定的重大政治问题。针对这种情况，中央政府自2006年以来，出台了一系列的房价调控措施，却收效甚微。2011年中央政府再度重拳出击，出台了国八条，用行政命令进行调控，可是房地产行业并没有出现人们所说的拐点的到来，一些二线、三线城市的房价反而在继续上涨。为什么中央政府花费如此大的力气来调控房产市场，却屡屡失效呢？这不得不从中央和地方政府的关系说起。
一、政治经济二元化的中央地方关系解读
转型期的中国，中央与地方政府之间的关系不能用单一制或联邦制进行解析，必须从中国复杂的政治经济关系来认识中央政府和地方政府的关系。
1．中央政府和地方政府的政治关系。中国宪法第3条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。即“一府两院”都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法还规定，中央政府即国务院的职权之一是“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。以上两条规定表明了中国国家国家权力机关和行政机关，中央政府和地方政府在政治上为单一制。这种单一制的国家形式在中央与地方政府的纵向关系上就表现为一种条状关系。指从中央政府到地方政府都按照上级政府的结构而设置政府部门，实行归口管理。在这种归口管理体制下，一级政府机构是作为上级部门或政府机构的派出机构而存在，人事、财务和业务归上级部门主管。政治单一制的指点是党管干部原则，党管干部原则最终落实到了干部委任制。即中央直接考察副省级以上的干部的考察和任免。虽然国家从20世纪80年代开始了以放权为中心政府体制改革，地方政府在行政管理、立法、干部人事管理等方面的权限大大扩大了，中央政府在放权的同时，也加强对省级政府核心领导干部的控制，如实行交流制度、回避制度、短期任职制度等。控制核心领导干部成为中央约束地方行为的一种主要手段，也成为政治单一制的核心特征。在单一制的政治关系中，中央政府和地方政府的关系就成为了一种委托—代理的关系。地方政府成了中央政府政策的执行者和代理人角色，其政治合法性也来源于中央政府的授权和委托。作为中央政府的代言人，其行为诉求必然会满足中央政府的意志，而不是关注民生，求得民众的信任和认可。在转型期的中国，中央政府和地方政府的关系不仅仅是委托和代理这么单纯的关系，在市场经济中地方政府也有自己的利益诉求。
2．中央政府和地方政府经济上的联邦主义关系。中央政府与地方政府的关系不仅仅是政治—法律上的关系。我们对中央与地方关系的分析，在任何时候都不能忽略了经济关系，只有这样才能去全面把握中央与地方政府的关系。传统计划经济体制严重阻碍中国经济的发展，20世纪80年代中国政府进行了以分利让权为指导思想的改革，重塑了中央和地方的关系。衡量中央和地方关系最为核心的指标体系为财政体制。针对统收统支财政体制的弊端，20世纪80年代中央政府实行了分灶吃饭的财政包干体制，1994年中国实行了分税制，这使中国财政体制发生了革命性的变化，标志着中国中央集权的财政体制的瓦解，地方拥有了财政自治权，具有了和中央讨价还价甚至分庭抗礼的能力。分权是联邦主义的重要基础，当地方政府通过法律规定而获得一定程度的地方性政策的自主权和自主的财政权时，中央—地方关系就可能演变成以契约为基础的合作和讨价还价关系。也就是经济上的联邦主义。财政分权，使地方政府在微观领域内拥有了较大的资源配置权和实现地方经济利益最大化的手段，促使地方政府千方百计地追逐地方利益，扩大地方收入，成为转型期经济市场中的一个独特的利益主体，这一目标的实现又能为其带来政治上的利益。
转型期中国，中央和地方政府的政治经济二元化关系，使地方政府的角色复杂化了，不仅作为代理人要执行中央政府的政策，还要受利益驱动成为市场的利益主体。作为理性的经济人，地方政府尤其是地方政府的官员必然寻求地区利益和自身利益的最大化，而作为代理又要求其执行中央政府的意志和政策，当两者发生冲突时，地方必然受利益的驱动，必然会扭曲中央政策和削弱中央政府的权威。中央政府和地方政府政治经济二元关系决定了地方行为的二重性角色。正是地方政府行为的二重性角色导致中央政府的房产调控政策，遇到地方或明或暗的抵制、扭曲和变通，导致一轮又一轮的房产调控的失败。
二、地方政府二重性角色与其楼市调控中的行为选择
1．政治单一制下的政绩考核机制，使地方政府缺乏打压楼市的动力。政治上的单一制下的核心特征就是中央政府对地方政府核心领导干部的控制，而对核心领导干部控制又通过对考察和任免进行的。中央政府对地方政府官员的考核主要是政绩，依据就是经济发展的各种指标，最典型的指标就是GDP的增长。在委托—代理关系中，地方政府的行为选择必然会诉诸迎合上级政府的考核标准。地方政府是一个抽象的概念，他们是由地方政府的官员组成，在市场经济中，地方官员作为理性的经纪人，有追逐利益最大化的行为和动机。对了一个地方官员来说，最大的利益无非就是政治上的升迁和谋取更多的个人财富。为了政治升迁，他们必然想尽办法迎合中央政府的考核标准，去最大限度地实现GDP的增长目标，因此如何用最短的时间和最小的代价增强地方政府的GDP实力，就成了地方政府工作的核心内容，由于房地产具有消费品和投资品双重属性，中国房产市场又具有刚性需求，因此相对于一般的商品来说，具有更大的价格上升空间。同时房地产行业是一个相关链很长的行业，同时能带动建材等相关产业的发展，并带来更多的税收。房地产业对短期任期地方官员来说就是一个代价小、见效快的增长GDP和为了自己的短期政绩大搞面子工程、形象工程的办法，因此会大力推动房价的上扬。中央政府在社会管理过程中，由于其合法来源于民众的支持和信任，必然关注民生问题，实现社会利益的最大化，房地产行业是事关民生的重大政治经济社会问题，如果房价过高，使老百姓不能居有其所，必然动摇其对政府的信任和支持，还会加剧贫富差距，引发社会动荡。所以中央必然要把房价控制在合理范围内。作为中央政府的代理人，在目前的考核机制下，虽然中央政府不断出台房产调控政策，但是由于不被纳入考核内容，地方不会去执行中央政府的调控政策，而房价下降反而会影响当地的经济发展、就业，同样会影响到当地官员的政绩，因此在惩罚力度不够的时候，他们根本不会去理会中央政府的房产调控。2011年，中央政府出台了针对房价飙升，出台了国八条，但地方政府只是观望，省级政府响应者却寥寥无几。针对地方政府在房产调控中执行不力的情况，无奈的中央政府只好启动房产调控考核问责制度，将稳定房价的工作实行省级人民政府负总责、市县政府负责的直接责任的制度。对于执行政策不力的政府实行问责。在这样的情况下，陆续有地方政府出台了与中央政府相应的调控政策，但这些调控政策是否落到了实处，只有这些官员自己知道。但是楼市的高压调控，并没有抑制楼市的躁动。2011年5月18日国家统计局公布的数字，4月份，全国70个大中城市中，新建商品住宅环比价格下降的有9个城市，持平的有5个，上涨的有56个城市。
2．市场经济中的利益主体角色，使其助推房价高涨。在中央政府和地方政府分权的体制中，中央政府赋予地方政府更多的发展本地经济的自主权，作为市场中的利益主体，地方政府的主要追求是保护和扩大本地市场的力量。随着经济权的下方，中央政府把更多的公共管理职能也下放给地方政府。但是中国分税制下构建的是中央占大头的财政分配机制，把大宗、充沛、税源稳定的税种划为中央或中央和地方共享，同时把来自农业和第三产业的税种划分为地方政府。这就使地方政府的财政收入非常有限。分税制后中央财政收入占总收入的比重从改革前的21.9% 激增至改革后的55.7%，地方财政收入占总收入比重则由78.1% 下降到44.3%，整个数字的变化前后呈现反向剪刀状。此后，中央、地方财政支出占财政总支出比重一直维持喇叭状，地方财政支出大大高于中央财政支出，至2008年，地方财政支出是中央财政支出的3.7倍，而同年收入只有中央财政收入的87%。这就造成了地方政府财权和事权的不匹配，地方政府为了承担相应的公共管理的职能，必然需要充足的财政收入，但是在目前的分税制下，它只能开辟新的财源来增加其财政收入。分税制极大增强了地方政府培养和开辟财源、增加地方收入的积极性和主动性。而房地产业对地方政府来说则是一个很好的财源，属于第三产业，其税收全部归地方政府所有。据统计在房地产建设、销售阶段，地方政府税费收入占到房地产价格的30%~40%；此外，同时房地产业产业链长，带动效应明显，据统计，每100 亿元房地产投资可以诱发建筑业产出90.76 亿元，制造业产出123.61 亿元，采矿业16.64 亿元，商业11.16 亿元，房地产业自身10.98亿元等，中国每年的GDP 增长率中，有超过2 个百分点是直接或间接由房地产拉动的。出于发展本地经济的需要，不会去打压房价。2008年各地政府不遗余力地救市风潮，说明了地方在推动房价上涨方面有动力，而在抑制房价上涨方面没有动力或者缺乏动力。
3．地方政府的自利性，使其依赖土地生财。土地财政，是指地方靠出让土地的使用权来维持地方的财政支出。在现行的中央和地方分权模式下，地方政府作为市场的一个利益主体，存在着追求自身利益最大化的经纪人职能，当中央房产调控与其利益目标不一致时，他就会采取变通、或者消极执行，使中央政府的房产调控在地方流于形式或者失效。分税制并未取消预算外资金体制，在规范的、正式的地方税收入增长难以弥补支出的增长，面对财政压力，各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加自己的可支配财力。对地方政府来说，最容易取得的财政收入就是出让土地使用权取得的转让金的收入。在现行的土地制度和土地产权制度下，地方政府垄断着一级市场的土地供给，使他们能以较低的价格征用农民的土地，同时由于土地是稀缺资源，土地又能较高的价格转让。据统计土地转让金的收入占到房价价格20%~40%。2000 —2009 年，全国土地出让金收入从292.58 亿元飙升至15 939亿元，年均增幅为56%，远高于同期地方政府财政收入增长幅度，土地出让金收入与同期地方财政收入的比值也从2000 年的9.3%攀升到2009 年的49%。土地出让金收入已经成为地方政府继税收收入之后的第二大财政收入来源。土地财政规模的扩大在一定程度上推动了房地产价格上扬，房地产市场的冷暖与地方政府的利益息息相关。由于房价的高扬，导致中国房地产暴利，吸引众多的资本进入，而地方政府官员掌握房地产行业的准入机会，他们必然利用权力谋求个人利益，这种租金带来的成本，开发商必然会在房屋的销售价格上找回，也必然带动房价的高涨。许多地方政府在调控房产价格时消极对待，在保障性住房上进展不大，土地财政是一个重要原因。
三、结语
中国房产调控是中央政府和地方政府博弈的结果，中央房产调控政策的失灵既与中央政府与地方政府结构关系有关，也与中央政府调控政策本身因素有关。总之中国房价要回归理性，一是理顺中央和地方的关系，这是一个关键点，要在保证中央政府权威的同时，给地方与其事权相匹配的财权和管理权，使地方政府摆脱对房地产行业和土地财政的依赖。要理顺中央与地方的关系，首先，要进一步进行经济体制改革，打破国有资产的行政垄断，形成有效的产权制度，形成统一的全国市场，只有这样中央政府在保证中央政府权威的同时，实现社会产出最大化。其次，用法治的形式构建合理的中央与地方关系，使中央政府和地方政府在法律规定的范围内行动，避免上有政策下有对策情况的发生。最后，要改革不合理的考核体系，建立科学合理的考核机制。二是加大对保障性住房投入力度，为社会低收入全体提供更多的保障性住房。三是改革不合理的土地管理制度。
参考文献：
[1]杨光斌.论中国现行的权力机构与权威资源的关系[J].学习论坛，2008，(5)：40-43.
[2]杨光斌.中国现行中央与地方关系下的社会公正问题与治理[J].社会科学研究，2007，(3).
[3]郑琳.中国房地产宏观调控中中央政府与地方政府博弈关系研究[D].武汉：华中科技大学博士论文，2006：18-23.
[4]刘锦.土地财政问题的研究：成因与治理[J].广东金融学院学报，2010，(5)：41-53.
[5]李启明.论中国房地产业与国民经济的关系[J].中国房地产，2002，(6).
[6]安体富，窦欣.论土地财政与房地产调控[J].地方财政研究，2011，(2)：7-13.[责任编辑 吴明宇]