在几千年的中国古代教育史上,学前教育历来是作为一种自发的、无序的、封闭的家庭教育形态而存在。中国传统的学前教育在理念、制度、政策、实践方面落后,与小学教育界限不明,政府和民间重视程度不够,尤其是在学前教育政策制定方面,没有能够起到推动、引导、规范、监督等作用。但是,在漫长的封建社会学前教育发展历史上,中国也积累了很多历史经验和理论,如慈幼机构的创办,先贤仁人对于学前教育重要性的认识,宫廷学前教育政策等方面,为清末学前教育政策制定与执行打下了一定的场地基础和政策理性基础。1840年中英鸦片战争以后,中国社会的政治、经济、文化教育结构开始改变,进入了近代社会,但在文化教育特别是学前教育方面的变化却十分缓慢。从1860年代洋务运动到1900年代初期清末新政中的教育改革关涉的都是高等教育、专业教育、书院改革、科举政策等,对于基础教育涉及不多,影响力不大,单独出台的基础教育政策几乎没有,近代学前教育政策更是如此,甚至其他近代教育政策对于学前教育的影响内容或资源都难以寻觅。这种情况一直持续到1902年“癸卯学制”的颁布才有所改变。1904年,清政府颁布《奏定学堂章程》,其中专门为学前教育制定了《奏定蒙养院章程及家庭教育法章程》,这是我国近代学前教育的第一个法规。它以国家学制的形式将学前教育机构的名称确定了下来,同时也标志着中国传统学前教育的近代转型。中国学前教育开始摆脱过去由家庭进行的封建传统教育模式,而转向由社会专门教育机构组织实施。全国各地开始根据章程创办学前教育机构——蒙养院。1907年,清政府对“癸卯学制”做了修订补充,颁布《奏定女子师范学堂章程》,对幼教师资培训做了规定,将幼儿保教人员的培养纳入了正规的教育渠道,有利于幼教师资的培养。虽然在实践的过程中出现了办学不够规范、地域分布差异明显、生源质量难以保证、办学质量不高等问题,但客观上为当时的官立、私立蒙养院提供了师资,有利于学前教育的发展。1911年,学部奏定《地方学务章程施行细则》也对学前教育进行了规定。这些学前教育政策的出台是中国社会急剧变迁下学前教育由传统开始走向现代的结果。民国初期的学前教育政策的发展建立在清末破旧立新的基础上,但受政局变化的影响,当时教育界革新与复旧的斗争比较激烈,这在学前教育方针和政策上也有所反映。这一时期制定了新的教育宗旨,将学前教育纳入了壬子癸丑学制并确立了作为国民学校政策组成部分的蒙养园制度。明确了幼稚园在学校体系中的基础性学段地位。壬子癸丑学制将蒙养园规定为其他教育机构的附属部分,不再附设于育婴院和敬节堂内,这标志着学前教育的规范性、科学性、专业性程度有所提高。按照“壬子癸丑学制”的规定,蒙养园的教育者称为保姆,保姆由师范学校培养。清末旧式的保姆讲习所及保姆养成所等培养幼教师资的机构逐渐被取消,取而代之的是正规的幼教师资培养机构,保教人员的培养机构开始走向正规化、标准化。教育部还公布了《师范学校规程》,对师范学校教育要求、蒙养园保姆讲习科和附属蒙养园的设置等问题做了规定。制定了《师范学校课程标准》,对师范学校的课程做了详尽的规定。在政策执行方面,学前教育的规模和质量有所提高。女子师范学校设有培养保教人员的保姆讲习所,各地还单独设立了独立的专门培养保教人员的学校或训练机构。从1927年南京国民政府成立到1937年抗日战争爆发这段时期,政局相对较稳定,经济发展相对较快,是中华民国教育发展的黄金时期。由于民国初期制定的学前教育政策明确了学前教育在学制体系中的地位,幼稚园的规模和质量以及幼师培养方面都取得了明显进步,近代海外学前教育思想的持续引进与冲击,学前教育专家和有识之士对学前教育进行了实验探索、理论研究和实践努力;新文化运动之后报刊杂志以及各种媒介对于学前教育的重要性、国外学前教育思想制度以及儿童权益问题的宣传介绍,使得政府要员、教育部官员以及国人对于学前教育的理性认知不断提升。为了促进学前教育快速、良性、健康发展,达到科学、民主、规范的发展目标,南京国民政府颁布了一系列相关的学前教育政策,一方面表明了政府重视学前教育、关注儿童福利的态度,如儿童节、儿童年的设立与实施,另一方面,在学前教育发展要素的各个领域颁布了相关规程,使得学前教育的举办和教育教学有章可依,有效丰富了学前教育政策资源,这些要素政策包括学前教育课程、管理机构、经费拨付、师资培训和体制建设等方面。在接纳海外学前教育思想及颁布系列学前教育政策的过程中,中国本土近代学前教育政策体系开始构建起来。抗战爆发后,日本帝国主义的疯狂侵略,给中国学前教育带来了极其惨重的损失,有的幼稚园毁于炮火,有的被迫停办,幼稚园数量急剧下降。但在民族生存危机与永续发展的背景下,应战争之需,国民政府在保存和发展学前教育方面也采取了一系列的战时政策和措施,对学前教育的方针政策进行了修订与补充。从战时学前教育总纲领的明确,到难童教养政策的颁布再到教育部公布《幼儿园规程》和《幼稚园设置办法》等政策进一步说明了抗日战争时期学前教育政策的延续与演变。战时教育政策的确立虽然是应变下的产物,也为学前教育在这一特殊时期的发展,提供了体制和管理等方面的助推作用。在学前教育政策实施方面,除了幼稚园和幼稚师资培训机构,一些儿童福利站及难童救济团体也被创办起来,并发挥了积极作用。很多幼儿教育家及热爱幼教事业的人士继续深入地探讨了许多幼儿教育的理论和实践问题,对学前教育体制、课程、学龄提前、高层次教师教育等问题进行了探索和实践。抗战胜利后,迎来短暂的和平发展时期,但好景不长,人们刚从战争的苦难中解脱出来,随即又陷入了另一场灾难。内战爆发后,全国各地出现严重的通货膨胀,民众生活困难。动荡不安的政局,迫使政府无暇顾及学前教育,而将焦点放在政治、救济等紧要事务中,对于原本就经费短绌的学前教育无疑是雪上加霜。与此同时,先进社会团体的身体力行与积极倡导、社会各界的热切关注与支持,在儿童的福利、保护等方面对社会民众进行理念的灌输与典型的示范,成为政府学前教育政策措施的有力补充。通过梳理和研究可以发现,从清末民初的师从日本,到北洋政府时期师从欧美,再到南京国民政府时期逐步形成独立科学的中国化学前教育政策体系,学前教育的形态与其政策制定执行的过程交相促进、影响和制约,形成了良好互动关系的一个典型样态。民国学前教育政策制定过程也是其中国化进程,其间各种政策制定要素在成长,在博弈制衡,走过了从照搬外国经验到结合中国实际,主动谋求改造,以及最终实现中国化、本土化的艰难历程,这一历程对解释中国学前教育发展的种种特殊现象,对当今学前教育发展如何借鉴西方发达国家经验,具有典型的理论和实践创新价值。启示我们在不断地揭示学前教育发展规律的基础上,加强对学前教育政策制定的国际化与本土化探索,推进学前教育政策的法治化建设进程,保障学前教育发展的财政支持,挖掘学前教育的人文和社会价值,强化学前教育政策的执行效果。只有这样,我国学前教育政策制定才能在良性健康的轨道上前行,为构建现代化的学前教育体系服务,为补齐学前教育短板、建设适应新时代经济社会需求的现代化教育体系发挥好服务、导向作用。