随着社会生产力的发展，经济、政治、社会、法律和人口的改变，家庭抵御社会风险的功能走向衰落。随着经济的发展和生产方式的改变，以城市为基础的工业和服务业发展起来在很大程度上取代了传统的农业生产。农业人口下降，子女离开故乡到城市就业和安家成为一个国家走向现代化的标志。据《中国老年报》报道：由于近些年来经济社会发展带来的人口流动等原因，我国老年人口的比重出现了农村高于城市的现象。人口流动主要是从农村迁往城市，导致城市新增年轻人很多，而农村“留守”老人却逐渐增加。从绝对数看，农村60岁以上老年人口有O.88亿人，城镇则只有O.46亿人，农村老年人口占全国老年人口总数的75%。人口流动的增加和受教育程度的差距，在动摇传统观念的同时，还在家庭成员中制造了代际距离。在制度层面上，遗产税和继承法使老人通过控制财产来促使年轻一代赡养的手段也失去了先前的威力。出生率在下降，人口向老龄化发展进一步弱化了家庭抵御社会风险的作用。
　　但遗憾的是，与城市社会保障制度发展不同步的农村社会保障制度“举步维艰”，城乡社会保障之间的鸿沟越拉越大。对此，郑功成的看法是：“任何国家的社会保障制度，都强调公平性，制度一定是统一的，不可能按照城市和乡村来划分。一个社会保障制度的确立可以先城市后乡村，但是不存在城市是一套，农村又是另外一套。但中国现在的城乡差距很大，要达到制度一元化的目标，还需要过程。我们过去谈的农村社会保障，实际上应该是农村居民的社会保障.考虑农村居民的社会保障，就要考虑到他们的分化问题，但不管他是稳定状态的农村居民还是流动状态的农村居民，对社会保障都有需求，不过这种需求是有差异的。”
　　就观念而言，“一些领导与研究人员认为我国仍然是发展中国家，农村社会经济发展水平较低，建立农村基本养老保险制度为时太早，风险太大，不具备可行性。”丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于189l、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%。欧盟15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上大致从20世纪下半叶到20世纪末。同这些国家建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家的条件。
　　所以，社会保障并不是一种奢侈品，只有等到经济高度发达时才能建立。诚如萨缪尔·约翰逊早在1770年所言：“给穷人体面的供给乃是对文明的真正考验。”社会保障为经济困难的公民提供的是最低的生活保障。由于种种原因导致公民没有或者只有很少的收入来源，生活难以为继的情形并不是经济高度发达后才会出现的社会现象，而是与经济和社会发展同步和共生的社会现象。国家和社会所要做的不是等待经济的发展来消除这种现象，而是在经济发展的过程中解决问题。这些问题的解决是经济和社会发展的前提，未能解决或者解决不好反倒是经济和社会发展的障碍。而且我们也不可能等到经济高速发展了，社会保障的立法条件也完全成熟了才来创建它。
　　首先需要明确，社会保障是全体社会成员所必需的，它是社会成员生存、生活和保持人格尊严必不可少的。在每个人的一生中都会出现困境，例如生病、失业、事故、老年、死亡、生育多胞胎、生育一个有残疾的孩子、住户困难等等。在这种情况下，他迫切需要他的家庭、邻居、救济机构、保险机构或者国家的帮助。而人的尊严和价值要求一個有效的保障。只有在充分的社会保障的基础上——同时有精神自由——人们的人格才能得到公平的发展。
　　农村的保障应当从家庭走向社会的制度性原因还在于，建立起有效的保障机制涉及社会关系领域多（政治、经济、金融、家庭）、范围广（政府、各类企业、全体公民），必须有强制性的调控手段，依靠法律来建立。在现代社会中，市场竞争激烈，市场机制的失灵和个人对市场风险的控制能力有限，也决法了全体公民的保障需要依靠国家强制力保证实施。以养老为例，家庭养老资源减少，子女、孙子女处于激烈的市场竞争中，同时老龄化日趋严重，难以承担照顾老人的重任。养老保险是全体社会成员的老年生活的基本需求，具有长期储蓄和延期支付的特征，其周期性长和风险性大的特点要求真实的信息交流管理和强制性的信用责任，而正是法律手段的长处所在。就社会成员个人而言，年轻时的短视使之不愿为老年时作出应有的储蓄，当其年老时就只能依靠他人和社会。但如果社会不强制其成员参加养老保险，则最后的结果便只能是谁都无所依靠。加之农村贫困的存在，必然有一部分人缺乏进行养老储蓄的可能。金融机构在经营中的风险和保险公司在市场竞争中成败的不确定性，作为个人的社会成员对于自己储蓄回报的不可控制，对于投入商业保险的预期的不能确定，都要求国家依法建立社会养老保险制度。这也是世界上166个国家中90%即160个以上的国家实施强制性养老保险的理由所在。在医疗保险中，由于疾病是人们最不能确定的社会风险之一。医疗服务具有治病救人和追求利润的双重功能，医疗服务专业性强，管理成本高，医务人员和求治病人信息不对称，医疗费用的急剧增长已成全社会难以承受的困难，制定法律来规范医疗风险的必要性就显而易见了。
　　养老、抵御疾病等是全体公民生活的基本需要，也是国家的义务和全体公民的权利，并且也已经成为现代社会中的宪法性原则。社会保障制度化、法律化的意义不仅在于把保障的范围扩大到每一个需要保障的公民，而且明确了由国家担负起社会保障的责任，使全体社会成员能得到最低限度的生活保障。国家的干预和介入既标志着国家具有了新的社会管理职能，也表明了人类社会自身认识程度的深化。人类通过自己的实践证明了马克思主义关于人在本质上是社会动物的论断——孤立的个人在将自身风险转移给国家和社会的同时也完成了将自己融入国家和社会的过程，实现了个人发展与社会发展的同步。经济发展进程同伦理道德的进步通过法律的纽带联系起来，法律调整社会关系的公平性也正好吻合了社会保障意在实现的社会公平。 　　构建我国农村社会保障法律制度有两种可供选择的模式。一是制定统一的《社会保障法》或《社会保险法》。在社会保障上给城市居民与农村居民同样的待遇，实现公平的社会保障制度，实现城乡居民的平等的社会保障权。社会保障建设讲究和追求的是社会公平，所有公民都应纳入社会保障体系之中。建立包括农民在内的全国统一的社会保障制度应当是社会保障法制的应有之义。这样有利于减少社会保障的管理和运营成本，降低社会保障基金的流失风险。统一的社会保障立法也会减少社会成员之间的矛盾，增强社会的和谐与稳定。
　　這一模式在2006年4月10日由国务院办公厅转发的劳动和保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见》中已见端倪，通知要求采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。已开展城市医疗救助制度试点的地区，对符合医疗救助条件的要按规定纳入救助范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。但就笔者接触到的正在起草的《社会保险法（草案）》，并没有突破现存的二元体制。这或许是由立法记录现存的社会关系而不创设新的社会关系使然。
　　二是为农村社会保障专门立法，为独立经营的农民、与他们共同劳动的配偶和其他共同劳动的成员提供保障。农民保险的待遇包括：医疗和康复补充待遇、法定老年年金、丧失劳动能力年金、寡妇年金/鳏夫年金和父母一方去世后的孤儿年金。农民老年保险的资金通过受保险人缴纳的保险费和联邦津贴筹集。共同劳动的家庭成员缴纳一半保险费。
　　专门的立法可以更充分地体现农民的实际需求，也可以更充分地满足农民的实际需要。例如，在养老保险基金的筹集上，采取政府组织引导和农民自愿相结合的方法，逐步加大法律的强制性。但在养老保险费的交纳上，根据农村劳动者经济条件差别大、收入不稳定的实际情况，在参加保险的年龄、缴费的时间及数额、集体补助的比例上体现出灵活性。同时，为了适应农村劳动力亦工亦农、亦商亦农和农村人口从事务工、务农、经商，流动性大的实际情况，要求农村中各类人员都统一参加农村社会养老保险。在农村社会养老保险制度内，农村社会养老保险关系随人迁移，劳动者本身不会因流动而失去保障，从而促进劳动力的流动和劳动力市场的形成。按照国家政策扶持、农民自我保障、集体辅助保障的原则，建立起低交费、广覆盖、适度保障的农村养老保障体系。