清官信仰是中国古代法律文化的一大特色，千百年来老百姓对清官乐此不疲的期盼、传颂使得这种信仰甚至形成了一种文化。包拯、海瑞等著名清官的名字即使三尺之童也耳熟能详。作为反映社会普通民众心理的一面镜子，宋元时期清官文学(包括公案小说、话本、杂剧等)开始大量涌现和流行；到了现代社会，电视剧中还有大量的清官戏来延续这种传统。老百姓为他们的“青天大老爷”立庙塑身，四时享祀，香火千年不绝。这既是因为清官自身所具有的可贵品质——清正廉洁、刚正不阿、铁面无私、体恤民情等等，也从反面说明这样一个可悲的问题：那就是贪官污吏层出不穷，“滔滔者天下皆是”，老百姓处在被侮辱与被损害的境地，孤立无援，迫切希望有人能为民父母，为他们做主。清官的事迹正是百姓这种心理需求的集中反映，悲观一点地说，是一种画饼充饥式的心理补偿。因此，中国古代的清官形象虽有真实的历史人物为依托(如包拯、海瑞)，但是其作为一种具有悠久和广泛群众基础的社会意识，则是民间的。清官的事迹凝聚了民众对理想中的父母官的向往和期盼；爱民如子的清官形象，是这种民间话语“造神”运动的产物。公案小说、杂剧、话本、故事等民间叙事形式中一个个棱角分明的清官形象，是我们了解古代民众内心诉求的一面镜子。
　　元好问诗云：“能吏寻常见，公廉第一难。”清官之所以被期盼、被传诵，首先是因为他们为官廉洁不谋私利，这是清官之所以为“清”的理由。元代杂剧《陈州粜米》借被害人张悂古之口说出了民间意识中对清官的认识：“做官的要钱便糊涂，不要钱方清正。”包拯就是典型代表，其任满端州不持一砚归的事迹广为人知。元杂剧《盆儿鬼》中包公唱道：“老夫秉性正直，历任廉能，有十分为国之心，无半点于家之念。”《宋史·包拯传》说：“(包拯)与人不苟合，不伪辞色悦人，平居无私书，故人、亲党皆绝之。虽贵，衣服、器用、饮食如布衣时。”包拯还训示其家人：“后世子孙仕宦有犯赃者，不得放归本家，死不得葬大茔中。不从吾志，非吾子吾孙也。”我国古代清官的另一代表海瑞(人称“南包公”)“平生是一个洁廉耿介之官，自做官以来，从不曾吃过百姓一杯茶酒”(《海公大红袍全传》第五十回)。为官时仍穿布袍，吃粗米，让老仆种菜自给。母亲过寿时买了二斤肉竟被浙江官场当作新闻传开。死后“检箧内仅禄金一十余两，绫、纱、葛各一”。(《海忠介公年谱》)
　　老百姓对清官感念于心的另一个原因是他们能够为民做主，对被侮辱与被损害的小民百姓施以援手。正如元代杂剧《灰阑记》中包公自道说：“敕赐势剑金牌，体察滥官污吏，与百姓申理冤枉，容老夫先斩后奏。以此权豪势要之家，见老夫之影，无不寒心。”《鲁斋郎》中的那个“哪一个官司敢把勾头押，题起他名儿也怕”的豪强鲁斋郎，被包公“矫旨”斩首；《生金阁》中那个“打死一个人，如同捏杀个苍蝇相似”的庞衙内，被包公“押赴市曹斩首示众”；《陈州粜米》中那个“打死人不要偿命，如同房檐上揭一个瓦”的小刘衙内和杨金吾，也被包公问斩。《宋史·包拯传》的记述不像文学作品那般威武雄壮。但也在一定程度上印证了这种民间叙事：“拯立朝刚毅，贵戚宦官为之敛手，闻者惮之。……京师为之语曰：‘关节不到，有阎罗包老。’”海瑞同样是一个“力摧豪强，抚穷弱”(《明史·海瑞传》)的人，《海公大红袍全传》把他塑造为五指山豸兽投胎所生，这种神兽“性直而喜啖猛虎、卫弱鸟”，暗寓海瑞具有锄强扶弱的天性。海瑞以右佥都御史巡抚应天十府时，打击地主豪强，富家占有的贫民土地都被他夺回发还，深得民心。
　　清官千百年来始终如一地被百姓虔诚信仰甚至顶礼膜拜。在普通民众心中，他们是完人，是神的化身，身上只有耀眼的光环而不可能有哪怕是白璧微瑕的黑子。然而，我们翻阅古代社会精英留下的笔墨，却能发现一个耐人寻味的“群体意识断裂”——士大夫阶层对清官的评价实在是不能令普通百姓满意，有时甚至大相径庭。
　　自清官崇拜产生之日起，士大夫阶层中就一直有人发出不同的声音，认为“赃官墨吏固不好，清官则也未必佳”(《水流云在杂稿》)。当然，这种不同声音常常被淹没在亿兆黎民歌功颂德的口水之中。痛恨贪官污吏，作为其对立面的清官自然应该受到欢迎。这在任何时代都会是社会心理的主流，因此对清官的批评似乎从一开口就有一种道德上的底气不足。但世间的事物都有两面，如果抛却口号，士大夫阶层对清官的非主流声音也是“有足多者”。
　　晚清小说家刘鹗对这一问题有直接的阐述。他在《老残游记》中说：“清廉人原是最令人佩服的，只有一个脾气不好，他总觉得天下都是小人，只他一个人是君子。这个念头最害事的，把天下大事不知害了多少”，“赃官可恨，人人知之；清官尤可恨，人多不知。盖赃官自知有病，不敢公然为非；清官则自以为我不要钱，何所不可，刚愎自用，小则杀人，大则误国”。为了支持这个论断，他在书中塑造了玉贤和刚弼这两个以清廉自居但同时刚愎自用、滥施重刑、草菅人命的酷吏形象，并让他们办出了许多冤假错案。刘鹗认为，清官的毛病在于道德上有一种绝对的优越感，这种优越感使他们觉得自己所作所为都是问心无愧的，从而容易陷入自以为是甚至刚愎自用的境地。对自己的行为盲目自信，做事所凭恃的只是道德上的居高临下，现实情况、世俗人情一概斥之为乡愿，只顾一点，不及其余。这种心态是极其有害的，往小的方面说——例如听理刑狱时，容易滥用刑罚、草菅人命；往大了说对于国计民生无所补益，反而会误事。
　　古代士大夫阶层对清官的批评远早于刘鹗。与包拯同时代的欧阳修就对清官的盲目自信提出了批评。他在上宋仁宗的《论包拯除三司使上书》中对包拯作为风宪官劾罢两名大臣后接替其职位的做法表示了否定，认为这样做会使“言事之臣，倾人以觊得，相习而成风”。包拯辩解他本无此心(问心无愧)，欧阳修说：“夫心者藏于中，而人所不见；迹者示于外，而天下所瞻。今拯欲自信其不见之心，而外掩天下之迹，是犹手探其物，口云不欲，人谁信之。此臣所谓嫌疑之不可避也。”他还很有针对性地对包拯的道德优越感做了抨击，“夫有所不取之谓廉，有所不为之谓耻。近臣举动，人所仪法。使拯于此时有所不取而不为，可以风天下以廉耻之节”，而包拯却“取其所不宜取，为其所不宜为，岂惟自薄其身，亦所以开诱他时”。“此之为患，岂谓小哉!”欧阳修的看法当能代表相当一批宋代士大夫的态度：他们对包拯的节操无疑是赞赏的；但是政事有其自身的特点，与个人修为不可等量齐观。包拯仅仅重视道德上(本心)的无可指摘，却忽视了他的行为对朝政风气的影响。这样仅凭道德自信的一意孤行，“朝廷事体或有不思”，“思虑不熟，处之乖当”。
　　明代的海瑞同样也招致了士大夫阶层的批评，他比包拯更甚，几乎已经到了 不见容于当世的地步。海瑞一生廉洁耿介，平时所学以刚为主，自号刚峰，慨然以天下为己任，但“命途多舛”，道不得行。几次为官开场时轰轰烈烈，却都黯然收场。其中原因当然并不仅仅因为“天下皆浊我独清”。万历皇帝给他的断语是：“虽当局任事，恐非所长，而用以镇雅俗，励颓风，未为无补。”表面上肯定海瑞的长处，实际上是一种批评和否定。万历皇帝对海瑞的廉洁操守深信不疑，但他认为这位耿介的忠臣只在道德风化方面有榜样作用，在国计民生的事功上并不能有所建树。无独有偶，同时代的大思想家李贽也认为海瑞过于拘泥于传统道德，不知通达权变，只是“万年青草”，“可以傲霜雪而不可以任栋梁者”(《焚书》卷四)。清人王弘的笔记《山志》说的更为直白：“海忠介公瑞开府江南，意在裁巨室，恤穷间，见稍偏矣。卒之讼师祸猾乘机逞志，告评横起，举三尺而弃髦士，遂成乱阶。三吴刁悍之风自此而长。予尝谓忠介公清见劲节，无不可及。然为政之道，贵识大体。使海忠介公当国，吾不知其竟何如也。”平心而论，我们不得不说这种评价是切合实际的。尽管海瑞有良好的愿望，但他治国施政的方略和措施却往往是不现实的，不但无法收到他所期望的良好效果，而且还会成为新的致乱之源。《明史·海瑞传》说他“意主于利民，而行事不能无偏”，是公允的评价。
　　清代的康熙皇帝对清官问题有其自身的认识。他在一道诏书中说：“清官多刻，刻则下属难堪，清而宽方为尽善。朱子云：居官人，清而不自以为清，乃为真清。”康熙皇帝的意思很明确，清官要把道德优越感丢掉，对人不可苛责太严，施政不能一味地依靠近乎偏执的强硬。身为一国之君，他当然不是鼓励贪污，而是不希望出现“水至清则无鱼，人至察则无徒”的局面，使国家机器无法正常运转。这时对清官的任用就要多费思量了。《施公案》中的主人公施仕纶，是和包拯、海瑞一样被民众称为青天大老爷的人物。有人荐其出任湖南按察使，康熙皇帝说：“朕深知仕纶廉，但遇事偏执，民与诸生讼，彼必袒民；诸生与缙绅讼，彼必袒诸生。处事惟求得中，岂偏执?如世纶者，委以钱谷之事，则相宜耳。”最终改授其为湖南布政使。看来，康熙皇帝是深明对清官运用之妙的。
　　普通民众和社会精英对清官的评价出现差异是耐人寻味的。士大夫(乃至皇帝)对清官的批评集中在一个“刻”字上。这个“刻”意义很广，既包括用法严苛，也包括对属下和部民苛责，还包括在施政中偏执、强硬，不近人情。清官一般都是道德完人，有道德洁癖，对人太过苛责，如果别人不能达到他们的标准，就一概斥为泥猪癞狗污秽小人。这种心态导致了他们在施政中用法严苛，而这一点却恰恰是老百姓推崇清官的原因。老百姓对清官的期许不外有三：抑制欺压百姓的权豪势要，打击鱼肉乡里的泼皮无赖，惩戒贪赃枉法的贪官污吏。清官对这些人打击越严厉就越符合老百姓“吃大户”的朴素愿望，才是“爱民”。《拍案惊奇》里的梁太守，看见拐带妇女、弄出人命的泼皮无赖汪锡只被判了充军，于是大怒，“喝交皂隶重责六十板，当下绝气”。(第二回)这种擅杀行为却受到了作者的肯定。称他“极是个有正气的”。
　　士大夫阶层对清官的这种“刻”是很反感的，除了忠恕之道的价值观因素外，考虑到治国施政的现实情况是更主要的原因。正如康熙皇帝所说，“处事惟求得中”，政事不同于个人修为，它是一门妥协的艺术，是各方利益博弈的棋局；施政要想有所作为，就不能仅凭道德上的居高临下一味偏执强硬。据司马光《涑水纪闻》载：包希仁知庐州，即乡里也……有从舅犯法，希仁戮之。自是亲旧皆屏息。这段大义灭亲的“佳话”总让人产生其他的想法：若从舅有可死之罪，杀之则可；若罪不至死，包拯为了表示自己铁面无私就从严惩处，杀之以博直名，这种杀妻求将的行径无疑会使我们对他的崇敬大打折扣。包拯如此，海瑞更甚，他为自己取号“刚峰”就很能体现他的性情。而他的家庭悲剧为其性情做了一个绝好的注脚：他的前两个妻子被休出，第三个妻子暴死，一个妾自杀身亡，致使他不得不前后九娶。而民间广为流传的“海瑞杀女”的故事更加深了人们对他惨刻性情的印象。明人姚叔祥《见只编》云：
　　海忠介有五岁女，方啖饵。忠介问饵从谁与?女答曰：僮某。忠介怒曰：“女子岂容漫受僮饵?非吾女也，能即饿死，方称吾女。”女即涕泣不饮啖。家人(笔者按：海瑞除外)百计进食，卒拒之，七日而死。
　　除此之外，海瑞还是一个严刑峻法的赞赏者，他对明初朱元璋“剥皮楦草”的残酷惩贪措施怀念不已：“我太祖视民如伤，执《周书》‘如保赤子’之义，毫发侵渔者加惨刑。数十年民得安生乐业，千载一时之盛也。”这种建议不但让官场震恐，连万历皇帝也认为太过了。《海忠介公年谱》记载海瑞被任命为应天巡抚后，“飙发雷厉，郡县官吏凛凛竟饬，贪污者望风解印绶而去。权豪势官，敛迹屏息，至移他省避之。”这种让贪官污吏、权豪势要望风而逃的杀气自然也是海瑞平日所作所为产生的效果。然而，属下挂冠求去，大户外逃也让海瑞的利民大计无法得以实施，最终黯然收场。万历中期的李乐在其《见闻杂记》中对清官的类似做法进行了委婉的批评：
　　当官者贪财无耻，想是性生，不足责矣。有一等廉洁无求之人，非不可嘉可重。至于临大事，决不疑，遇大歉，须要有胆略，有才智，方能办得事来。吾乡万历十六年荒甚，有一郡伯令穷民至富家食粥，百十成群争抢，几致大乱。此郡伯甚为清介，然何补于荒政也?
　　此语颇为中肯。清官虽博得小民百姓的喝彩，但士林却普遍认为其迂阔偏执，不足多慕。
　　清官是整个社会大加提倡的道德楷模，在现实中却不见容于官场，这确实让清官们百思不解：贪官污吏对他们的切齿痛恨能够不以为意，名臣士林的批评对他们来说却不啻晴天霹雳。爱惜羽毛的他们最看重的就是清议对自己的褒扬，而这种批评却无异是社会精英阶层对他们所谨守的东西表示不以为然。面对这种情况，海瑞先是震惊，继则迷惘，最后只剩下愤怒。他愤而辞职，挂冠而去。包拯虽然处境远比海瑞要好，但在受到士林公议的批评之后也感到了深深的孤独。《陈州粜米》中包公就产生过动摇，自称“把那为官事都参透”，因为“有一个楚屈原江上死，有一个关龙逢刀下休，有一个纣比干曾将心剖，有一个未央宫屈斩了韩侯”，有这些前车之鉴，他也要明哲保身了，“从今后，不干己事休开口；我则索会尽人间只点头，倒大来优游”。又说：“我是个漏网鱼，怎再敢吞钩?不如及早归山去，我则怕为官不到头，枉了也干求。”显得既悲壮，又有一点无助。难道真的是“天下皆浊我独清，天下皆贪我独廉”使然吗?非也。清代名吏汪辉祖在其《学治臆说》中以自己为官数十年的经验提出了忠告：清不可刻。清只是治术的一端，并不足以解决现实中所有问题。“尝有洁己之吏，傲人以清，为治务严，执法务峻。雌黄在口，人人侧目。一事偶失，环聚而攻之。不原其过所由起，辄日廉吏不可为，夫岂廉之过哉。盖清近于刻，刻于律己可也；刻以绳人不可也。”道德洁癖、偏激的个性和强硬的手腕是其不见容于当世、不能于国计民生有所裨益的病根。诚如康熙皇帝所言“清而宽方为尽善”。朱子云：“居官人，清而不自以为清，乃为真清。”这并非是乡愿之言，而是对清官“爱之深，责之切”的期许吧。