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摘要 面对日益超载负荷的道路拥挤状况，我国政府和学者多次提出征收道路拥挤费，学者们也从经济学等角度对征收道路拥挤费的可行性进行了论证。而本文将以公共能量场的“现场办公”及公民参与视角、公平效率原则下如何实现道路所带来的公共福利最大化出发进一步探讨道路拥挤费征收的可行性。
关键词 道路拥挤费 公共能量场 公平效率
中图分类号：F293.30 文献标识码：A
一、道路拥挤费的研究背景及综述
道路拥挤费就其本质而言，是利用经济杠杆缓解道路拥挤问题。道路拥挤费的收取无论在理论和实践上都具有极其重要的意义。韩国、新加坡、英国等国早已成为此项政策的“先行者”，虽然受到的效果不同，但是对于面对交通拥挤压力的我国，仍然产生了致命的吸引力。
在理论上，国内相关研究一直在继续，但主要是从经济学的相关理论和博弈论的角度通过给予道路拥挤费定价来印证道路拥挤费的研究是否具有可行性。其中任宏，王春杨在《城市道路交通拥挤问题的经济学分析和对策》就认为城市道路的供给不足严重的制约着城市经济的发展和城市功能的实现，道路使用需求的不断增长导致了这一资源的稀缺性以及道路使用外部性的增加，因此造成了严重的交通拥挤现象。庇古手段和科斯手段分别是从福利经济学和产权经济学的角度将城市交通外部性问题内部化从而解决交通拥挤的经济手段。他们综合利用这两种手段，提出从税收—补贴和产权角度，并配合相应的道路改善措施缓解道路拥挤。而唐毓敏，冯苏苇也在《政策博弈下的道路交通拥挤定价》一文中以博弈论为工具，研究了城市交通内部性均衡以及拥挤定价策略下的外部性均衡，进而利用改进的Arnott瓶颈模型，计算了单条道路在纳什均衡下，内部性模型和外部性模型的个人和道路总出行成本。而关于道路究竟是通过市场供给还是通过政府供给，也是学者们关注的一方面，如吕津燕在《实现道路资源公共福利最大化的途径探讨》一文中认为，如果完全通过市场供给道路资源，将造成供给不足，收费项目过多、过高或腐败等社会福利的损失；如果完全由政府部门提供道路资源，易导致低效率、道路过度使用、产生拥堵现象.因此，无论哪一方单独承担道路资源的供给，都达不到道路资源的有效配置，公共福利会或多或少地损失掉。
本文试图将道路拥挤费作为一项公共政策，运用公共能量场的视角及公平效率的角度探讨在道路拥挤费征收过程中如何切合实际、民众参与及公共福利最大化问题。
二、“公共能量场理论”下具体分析公共产品（道路）供求
后现代公共行政将公共行政的本质理解为，在提供基本公共产品的基础上，可以具体分析公共产品需求，而不能搞一刀切，是要均等化而非一致化。而在提供公共产品及服务的过程中，保证公民的最大话语权、保证公民的参与性及实质性贡献。
（一）根据我国道路供给情况具体分析征收道路拥挤费的可行性。
后现代公共行政思想作为影响重大的行政改革理论，它的一个核心概念，就是“公共能量场”，对其可以理解为“回到事物本身”那个“具体”场合，即所谓“现场办公”。豍后现代公共行政认为，新公共管理与治理理论语义中的政治只是一种本质、是抽象的概念，它并没有完全回到政治本身，而每个公民的利益却是具体而非抽象的。现代公共行政因成本过高无法满足公民的个性要求，只能大规模的生产，对公共利益进行批量化满足。而后现代公共行政，正是从本质到抽象，再使之回到现象的具体，使公共行政满足公民个性化的公共需求。换言之，后现代公共就是具体问题具体分析，替公民办实事。
对于是否应该征收道路拥挤费，我们不能一味的效仿其他“先行者”，因为这些国家的道路拥挤费政策虽然“师出有门”，但收效不同。一方面可能由于各国在道路拥挤费征收过程中采用的标准、征收尺度的迥异；一方面也可能是各国不同的社会环境因素造成的。因而我们不能逮着一个政策就试图解决一个问题，因为问题产生的根源、环境不同，正所谓“一把钥匙开一把锁”，万能钥匙是不存在的，同样，解决类似道路拥挤这样的公共产品供给问题也不能千篇一律，只能具体问题具体分析，对于不同的城市采用不同的标准，对于不同的群体征收不同的标准，并使之具有公信力。
（二）征收道路拥挤费离不开公众的参与和支持。
葛道顺学者认为，民意不应成为利益集团的工具，而应成为与民谋利的决策依据，政府等公共部门应该虔诚的对待民意调查的过程和结果，顺应民意推动公共服务改革，因此他提出在公共决策时应该尊重民意，而且要立足于整体民意尤其是关注弱势群体的意见，从事前民意咨询和事后民意评估两个方面来保证民意测验的正确性。
然而，纵观我国道路拥挤费推行的过程，我国政府不但没有对道路拥挤费的收取给予合理的解释，也没有在道路拥挤费收取的标准和手段上给予人性化的设计。种种欠缺效率的作为，导致公众对政策的不理解和茫然。本文认为对政府来说，应该在政府决策过程中全面综合的考察民意、参透民意，而且政府应明确道路拥挤收费的主要目的应该是减少道路拥挤，服务于公众的一项政策，公众在这项政策中应是受益者而不是政府转嫁治理不利后果的工具，在道路拥挤费的问题上做到人性化设计，使得道路拥挤这项公共政策在科学化、法制化的同时，也能民主化。在制定道路拥挤费征收政策之前应召开听证会、座谈会等，保证各方利益主体都能够平等的参与到这项公共决策过程当中，依据协商对话制度而不是“一言堂”、“家长制”，悉心听取公众对道路拥挤费征收所持意见态度；在道路拥挤费进入执行阶段后，亦应该对这项公共决策进行跟踪，及时了解公众反应，对公众所提反馈意见进行细致考量，与此同时还要发挥公众对待收取道路拥挤费的政府相关部门的监督，保证收取的道路拥挤费用到公共事业，而不是被有关部门中饱私囊。
三、公平效率原则下实现道路供给的公众福利最大化
城市道路属拥挤产品，是一种具有排斥性和一定范围内非竞争性的产品，当对于道路的消费趋于饱和界限乃至超过饱和极限范围时，产品的消费就会逐渐失去非竞争性，甚至产生了外部成本。外部成本会导致资源的非有效配置。如何使外部成本转化为内部成本，避免和减少拥挤，行之有效的办法之一就是征收道路拥挤费。之所以如此是因为，道路使用者基于“经济人”的考虑，倾向于隐藏自己的真实偏好，即使不隐藏，他们也不会完全把自己的需求偏好暴露出来，而是惯于“搭便车”。排除技术因素，这样做的结果是，在道路的提供中，私人付出偏小，道路难以达到有效率的供给量；另外，在有限资源条件下，公众要求政府提供更多及更高品质的公共产品、服务，政府往往表现为力不从心，窘态百出。而通过BOT、BLT等这种私人资本参与基础设施的方式，由于政府对私人参与公共提供采用财政补贴、税收优惠等措施，私人投资者也会得到一定利润，于是也会出现经营者寻租动机过大等现象。这样就会影响福利最大化的实现。
（一）效率角度探讨社会福利最大化。
在道路产品消费已经超过饱和状态，而其他并行的、可替换的通行设施尚未充分利用的情况下，要使道路通行达到有效率的水平，一种可行的办法就是在原先收费标准的基础上进一步收取拥挤费用。拥挤费用标准应根据行车的边际社会成本等于边际社会效益时的边际外部成本来确定。这样，通过收取道路拥挤费，能够弥补道路拥挤所产生的外部成本，这就意味着让消费者自己承担了由自己行为所带来的外部成本，使外部成本内部化。在这样的约束机制下，道路上的车流量会降低，这是就达到了边际成本等于边际社会效益的效率状态。由此可以得出，就拥挤产生的外部成本进行收费，有助于消费者了解自己行为给他人所带来的外部不经济成本，促使个人从社会的角度来选择消费水平，从而有利于缓解道路产品消费中的拥挤程度，使道路产品消费达到或接近效率所要求的水平。可见，道路拥挤费的征收是符合效率原则的。
（二）公平角度探讨道路所带来的社会福利最大化问题。
罗尔斯认为，最公平的公共产品供给与配置是能够使处于最糟境况的人的效用最大化，如果不公平的配置能够境况最糟的人境况变好，就应该允许这种不公平最大。豎由罗尔斯的差别原则可以看出，在配置公共产品和服务过程中应最大可能的实现“最小者最大化”，这显然是偏向于弱势群体的。
道路拥挤费是政府用来分摊道路拥挤所带来外部不经济效应的社会配置机制。每个社会成员应该交多少税费才算公平，应根据什么样的标准、原则来规定每个人的纳税额度及纳税义务，这些都是公共服务均等化的重要内容，也是公平原则在其中的体现。按照现代税收的公平原则，税费分摊一般要遵守能力原则和收益原则。所谓能力原则就是根据纳税人的能力来承担道路拥挤费用的税收。能力强的人多承担，能力弱的人少承担或者不承担。豏城市道路拥挤的主要责任人是那些拥有较好收入的个人或组织，大多是社会的中上等阶层，他们可以担负起由燃油附加税、汽车购买及修理费、过路费等较高昂的累计费用，并且乐此不疲；而相对来说，一般收入群体面对如此沉重的代价早已望而却步或者有所“收敛”，他们使用汽车上下班的机率比收入高的群体要低，对道路拥挤造成的“贡献”也较低。如果采用同样地征收标准：一方面会造成较富裕阶层或组织在可以承受由拥挤费所带来的额外税负的同时，给其带来一种潜在的心理平衡，因此他们仍然不会放弃使用汽车；而另一方面，一般收入群体可能彻底改乘公共交通工具，而这样在某种程度上不利于拉动内需。所谓受益原则，就是指各社会成员应按照各自从政府提供的公共服务中享用的好处来纳税和付费，如果道路拥挤费的纳税人所缴纳的税费与其从道路服务中所享受的利益对等，就应该是为公平。
社会福利函数是社会福利水平与所有社会成员的效用水平之间的关系。而效用是个人对所提供的社会福利的满足程度。在公平与效率基础上的公共服务显然能够使社会成员实现效用最大化，也就是能够使社会福利最大化。
四、总结
任何一项政策在实施前都必须实事求是地进行可行性分析，也必须在政策制定、执行、监督过程中调动公众参与的力量。基于此，我国道路拥挤费的征收标准、征收额度、征收范围等都必须根据不同的城市、不同的群体的实际情况确定，不能简单地把政策予以推广，同时应在效率公平基础上实现福利最大化。□
（作者： 南昌大学公共管理学院行政管理专业2009级硕士研究生）
注释：
查尔斯．J．福克斯，休·T．米勒：后现代公共行政．中国人民出版社，2004．
罗尔斯．正义论．社会科学院出版社，1998．
江明融．公共服务均等化问题研究．厦门大学．2007.
参考文献：
[1]陈勇．经济学视阈下的城市交通拥堵问题分析．改革与战略，2009．
[2]刘起．公共产品供给模式的效率依据及存在的无效率解．山东省农业管理干部学院学报，2005．
[3]葛道顺．如何利用民意进行公共决策．特别报道，2006（2）．
[4]唐毓敏，冯苏苇．政策博弈下的道路交通拥挤定价．管理科学学报，2008（8）．
[5]吕津燕，阮平南，刘小明．实现道路资源公共福利最大化的途径探讨．北京工业大学学报,2007(2)．
[6]查尔斯．J．福克斯，休·T．米勒：后现代公共行政．中国人民出版社，2004．
[7]罗尔斯．正义论．社会科学院出版社，1998．
[8]江明融．公共服务均等化问题研究．厦门大学．2007.
关键词 道路拥挤费 公共能量场 公平效率
中图分类号：F293.30 文献标识码：A
一、道路拥挤费的研究背景及综述
道路拥挤费就其本质而言，是利用经济杠杆缓解道路拥挤问题。道路拥挤费的收取无论在理论和实践上都具有极其重要的意义。韩国、新加坡、英国等国早已成为此项政策的“先行者”，虽然受到的效果不同，但是对于面对交通拥挤压力的我国，仍然产生了致命的吸引力。
在理论上，国内相关研究一直在继续，但主要是从经济学的相关理论和博弈论的角度通过给予道路拥挤费定价来印证道路拥挤费的研究是否具有可行性。其中任宏，王春杨在《城市道路交通拥挤问题的经济学分析和对策》就认为城市道路的供给不足严重的制约着城市经济的发展和城市功能的实现，道路使用需求的不断增长导致了这一资源的稀缺性以及道路使用外部性的增加，因此造成了严重的交通拥挤现象。庇古手段和科斯手段分别是从福利经济学和产权经济学的角度将城市交通外部性问题内部化从而解决交通拥挤的经济手段。他们综合利用这两种手段，提出从税收—补贴和产权角度，并配合相应的道路改善措施缓解道路拥挤。而唐毓敏，冯苏苇也在《政策博弈下的道路交通拥挤定价》一文中以博弈论为工具，研究了城市交通内部性均衡以及拥挤定价策略下的外部性均衡，进而利用改进的Arnott瓶颈模型，计算了单条道路在纳什均衡下，内部性模型和外部性模型的个人和道路总出行成本。而关于道路究竟是通过市场供给还是通过政府供给，也是学者们关注的一方面，如吕津燕在《实现道路资源公共福利最大化的途径探讨》一文中认为，如果完全通过市场供给道路资源，将造成供给不足，收费项目过多、过高或腐败等社会福利的损失；如果完全由政府部门提供道路资源，易导致低效率、道路过度使用、产生拥堵现象.因此，无论哪一方单独承担道路资源的供给，都达不到道路资源的有效配置，公共福利会或多或少地损失掉。
本文试图将道路拥挤费作为一项公共政策，运用公共能量场的视角及公平效率的角度探讨在道路拥挤费征收过程中如何切合实际、民众参与及公共福利最大化问题。
二、“公共能量场理论”下具体分析公共产品（道路）供求
后现代公共行政将公共行政的本质理解为，在提供基本公共产品的基础上，可以具体分析公共产品需求，而不能搞一刀切，是要均等化而非一致化。而在提供公共产品及服务的过程中，保证公民的最大话语权、保证公民的参与性及实质性贡献。
（一）根据我国道路供给情况具体分析征收道路拥挤费的可行性。
后现代公共行政思想作为影响重大的行政改革理论，它的一个核心概念，就是“公共能量场”，对其可以理解为“回到事物本身”那个“具体”场合，即所谓“现场办公”。豍后现代公共行政认为，新公共管理与治理理论语义中的政治只是一种本质、是抽象的概念，它并没有完全回到政治本身，而每个公民的利益却是具体而非抽象的。现代公共行政因成本过高无法满足公民的个性要求，只能大规模的生产，对公共利益进行批量化满足。而后现代公共行政，正是从本质到抽象，再使之回到现象的具体，使公共行政满足公民个性化的公共需求。换言之，后现代公共就是具体问题具体分析，替公民办实事。
对于是否应该征收道路拥挤费，我们不能一味的效仿其他“先行者”，因为这些国家的道路拥挤费政策虽然“师出有门”，但收效不同。一方面可能由于各国在道路拥挤费征收过程中采用的标准、征收尺度的迥异；一方面也可能是各国不同的社会环境因素造成的。因而我们不能逮着一个政策就试图解决一个问题，因为问题产生的根源、环境不同，正所谓“一把钥匙开一把锁”，万能钥匙是不存在的，同样，解决类似道路拥挤这样的公共产品供给问题也不能千篇一律，只能具体问题具体分析，对于不同的城市采用不同的标准，对于不同的群体征收不同的标准，并使之具有公信力。
（二）征收道路拥挤费离不开公众的参与和支持。
葛道顺学者认为，民意不应成为利益集团的工具，而应成为与民谋利的决策依据，政府等公共部门应该虔诚的对待民意调查的过程和结果，顺应民意推动公共服务改革，因此他提出在公共决策时应该尊重民意，而且要立足于整体民意尤其是关注弱势群体的意见，从事前民意咨询和事后民意评估两个方面来保证民意测验的正确性。
然而，纵观我国道路拥挤费推行的过程，我国政府不但没有对道路拥挤费的收取给予合理的解释，也没有在道路拥挤费收取的标准和手段上给予人性化的设计。种种欠缺效率的作为，导致公众对政策的不理解和茫然。本文认为对政府来说，应该在政府决策过程中全面综合的考察民意、参透民意，而且政府应明确道路拥挤收费的主要目的应该是减少道路拥挤，服务于公众的一项政策，公众在这项政策中应是受益者而不是政府转嫁治理不利后果的工具，在道路拥挤费的问题上做到人性化设计，使得道路拥挤这项公共政策在科学化、法制化的同时，也能民主化。在制定道路拥挤费征收政策之前应召开听证会、座谈会等，保证各方利益主体都能够平等的参与到这项公共决策过程当中，依据协商对话制度而不是“一言堂”、“家长制”，悉心听取公众对道路拥挤费征收所持意见态度；在道路拥挤费进入执行阶段后，亦应该对这项公共决策进行跟踪，及时了解公众反应，对公众所提反馈意见进行细致考量，与此同时还要发挥公众对待收取道路拥挤费的政府相关部门的监督，保证收取的道路拥挤费用到公共事业，而不是被有关部门中饱私囊。
三、公平效率原则下实现道路供给的公众福利最大化
城市道路属拥挤产品，是一种具有排斥性和一定范围内非竞争性的产品，当对于道路的消费趋于饱和界限乃至超过饱和极限范围时，产品的消费就会逐渐失去非竞争性，甚至产生了外部成本。外部成本会导致资源的非有效配置。如何使外部成本转化为内部成本，避免和减少拥挤，行之有效的办法之一就是征收道路拥挤费。之所以如此是因为，道路使用者基于“经济人”的考虑，倾向于隐藏自己的真实偏好，即使不隐藏，他们也不会完全把自己的需求偏好暴露出来，而是惯于“搭便车”。排除技术因素，这样做的结果是，在道路的提供中，私人付出偏小，道路难以达到有效率的供给量；另外，在有限资源条件下，公众要求政府提供更多及更高品质的公共产品、服务，政府往往表现为力不从心，窘态百出。而通过BOT、BLT等这种私人资本参与基础设施的方式，由于政府对私人参与公共提供采用财政补贴、税收优惠等措施，私人投资者也会得到一定利润，于是也会出现经营者寻租动机过大等现象。这样就会影响福利最大化的实现。
（一）效率角度探讨社会福利最大化。
在道路产品消费已经超过饱和状态，而其他并行的、可替换的通行设施尚未充分利用的情况下，要使道路通行达到有效率的水平，一种可行的办法就是在原先收费标准的基础上进一步收取拥挤费用。拥挤费用标准应根据行车的边际社会成本等于边际社会效益时的边际外部成本来确定。这样，通过收取道路拥挤费，能够弥补道路拥挤所产生的外部成本，这就意味着让消费者自己承担了由自己行为所带来的外部成本，使外部成本内部化。在这样的约束机制下，道路上的车流量会降低，这是就达到了边际成本等于边际社会效益的效率状态。由此可以得出，就拥挤产生的外部成本进行收费，有助于消费者了解自己行为给他人所带来的外部不经济成本，促使个人从社会的角度来选择消费水平，从而有利于缓解道路产品消费中的拥挤程度，使道路产品消费达到或接近效率所要求的水平。可见，道路拥挤费的征收是符合效率原则的。
（二）公平角度探讨道路所带来的社会福利最大化问题。
罗尔斯认为，最公平的公共产品供给与配置是能够使处于最糟境况的人的效用最大化，如果不公平的配置能够境况最糟的人境况变好，就应该允许这种不公平最大。豎由罗尔斯的差别原则可以看出，在配置公共产品和服务过程中应最大可能的实现“最小者最大化”，这显然是偏向于弱势群体的。
道路拥挤费是政府用来分摊道路拥挤所带来外部不经济效应的社会配置机制。每个社会成员应该交多少税费才算公平，应根据什么样的标准、原则来规定每个人的纳税额度及纳税义务，这些都是公共服务均等化的重要内容，也是公平原则在其中的体现。按照现代税收的公平原则，税费分摊一般要遵守能力原则和收益原则。所谓能力原则就是根据纳税人的能力来承担道路拥挤费用的税收。能力强的人多承担，能力弱的人少承担或者不承担。豏城市道路拥挤的主要责任人是那些拥有较好收入的个人或组织，大多是社会的中上等阶层，他们可以担负起由燃油附加税、汽车购买及修理费、过路费等较高昂的累计费用，并且乐此不疲；而相对来说，一般收入群体面对如此沉重的代价早已望而却步或者有所“收敛”，他们使用汽车上下班的机率比收入高的群体要低，对道路拥挤造成的“贡献”也较低。如果采用同样地征收标准：一方面会造成较富裕阶层或组织在可以承受由拥挤费所带来的额外税负的同时，给其带来一种潜在的心理平衡，因此他们仍然不会放弃使用汽车；而另一方面，一般收入群体可能彻底改乘公共交通工具，而这样在某种程度上不利于拉动内需。所谓受益原则，就是指各社会成员应按照各自从政府提供的公共服务中享用的好处来纳税和付费，如果道路拥挤费的纳税人所缴纳的税费与其从道路服务中所享受的利益对等，就应该是为公平。
社会福利函数是社会福利水平与所有社会成员的效用水平之间的关系。而效用是个人对所提供的社会福利的满足程度。在公平与效率基础上的公共服务显然能够使社会成员实现效用最大化，也就是能够使社会福利最大化。
四、总结
任何一项政策在实施前都必须实事求是地进行可行性分析，也必须在政策制定、执行、监督过程中调动公众参与的力量。基于此，我国道路拥挤费的征收标准、征收额度、征收范围等都必须根据不同的城市、不同的群体的实际情况确定，不能简单地把政策予以推广，同时应在效率公平基础上实现福利最大化。□
（作者： 南昌大学公共管理学院行政管理专业2009级硕士研究生）
注释：
查尔斯．J．福克斯，休·T．米勒：后现代公共行政．中国人民出版社，2004．
罗尔斯．正义论．社会科学院出版社，1998．
江明融．公共服务均等化问题研究．厦门大学．2007.
参考文献：
[1]陈勇．经济学视阈下的城市交通拥堵问题分析．改革与战略，2009．
[2]刘起．公共产品供给模式的效率依据及存在的无效率解．山东省农业管理干部学院学报，2005．
[3]葛道顺．如何利用民意进行公共决策．特别报道，2006（2）．
[4]唐毓敏，冯苏苇．政策博弈下的道路交通拥挤定价．管理科学学报，2008（8）．
[5]吕津燕，阮平南，刘小明．实现道路资源公共福利最大化的途径探讨．北京工业大学学报,2007(2)．
[6]查尔斯．J．福克斯，休·T．米勒：后现代公共行政．中国人民出版社，2004．
[7]罗尔斯．正义论．社会科学院出版社，1998．
[8]江明融．公共服务均等化问题研究．厦门大学．2007.