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摘 要：2020年一场突发公共卫生事件“新型冠状病毒”疫情肆虐全球使我们认识到，有必要对我国当前的基层疾病防控体系和防控能力进行调查研究，补齐漏洞短板，保障当前和今后人民群众的健康安全。基于此，采用文献法、访谈法、案例分析法等，通过对相关的新闻报道、期刊文献、实地调研访谈资料等进行研究、筛选，并运用国家治理体系和治理能力现代化、公共安全等理论，分析基层疾病防控体系和防控能力存在的问题及其原因，并据此提出相应的对策建议。
关键词：国家治理;公共卫生事件;基层疾病防控
中图分类号：R197 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）23-0147-03
2020年，一场突发公共卫生事件——新型冠状病毒疫情席卷全国。透过此次公共卫生事件，要重新审视我国的疾病预防控制体系，尤其是基层的早期防控，找出并补齐基层疾病防控的漏洞短板，切实做到早发现、早隔离、早治疗。研究分析疫情爆发前的疏忽与不足，有助于从前端认识我国疾病预防体系存在的问题。
一、理论基础
2013年11月，在党的十八届三中全会上首次提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。而公共安全治理体系和治理能力作为国家治理体系和治理能力的重要子域，在应对此次新冠疫情时发挥了重要作用。公共卫生事件是公共安全的重要组成部分。在知网关键词检索公共卫生类大约8 473篇论文，其中公共卫生事件类大约1 225篇论文。在2020年之前每年新增文献研究在20—60篇之间，而2020年截至10月份已新增509篇文献研究。在2020年之前的研究主要包括舆情监测及引导、应急管理机制建设、预防控制、学校传染病预防等方面;在2020年新冠疫情冲击下，学者对公共卫生事件进行了全面细致的研究，尤其将预防控制摆在了更加突出的位置。疾病防控是公共卫生事件的重要内容，是具有非竞争性和非排他性属性的公共物品。为使分析更具象，下文选择基层疾病预防控制体系作为具体研究对象。
二、疾病预防控制体系现状
改革开放以来，我国经济社会发展取得了世界瞩目的巨大成就。但同时也要看到，我国在卫生领域特别是疾病防控方面的水平同经济发展水平还不相适应，还存在较大发展空间。
（一）卫生投入整体不足，疾病预防缺口较大
卫生投入整体不足，疾病预防缺口较大。近年来，从卫生领域整体供给来看，资金投入不足;从卫生领域内部分配看，疾病预防资金投入缺口较为突出。由图1可知，2015年以前我国卫生费用占GDP%一直在低位徘徊，在某些年份甚至略有下降，21世纪前15年，我国卫生费用占GDP%仅提升了0.91个百分点，与同时期的发达国家相比（见图2），我国在卫生领域的差距不仅没有缩小，反而有逐渐拉大的趋势。党十八大以来，中央对卫生发展的重视与日俱增，资金投入不断增加，整体不足问题有所缓解。但多数资金流入了医疗卫生领域，疾病预防投入缺口仍较为突出。由图3可知，我国疾控中心的数量由2001年的3 813家减少到2018年的3 443家，累计减少9.7个百分点，这反映出政府对疾病预防的重视程度还有所不足。综上，近年来卫生资源整体供应不足问题虽有所缓解，但卫生领域内部发展不平衡不充分的矛盾还较为突出。
（二）贵阳市XX区基层疾控调查研究
首先，XX区疾控中心人手不足、编制不足、整体年龄偏高。XX区服务42万人口，却只有42名疾控人员，平均一名疾控人员要负责一万多人。疾控人员平均年龄超过40岁，中青年数量较少，存在青黄不接的问题。同时，还有12名临聘人员没有编制，难以最大程度激发其工作积极性。其次，基层疾控机构权限过小，限制了其主观能动性的发挥。XX区疾控中心缺乏人才引进自主权，信息发布权限低、渠道少。目前，只有一个微信公众号来作为发布一些疾病预防健康教育宣传的渠道。最后，基层疾病监测预警能力薄弱。疾控和医疗机构协同机制不健全，医疗机构不会直接同疾控机构共享相关信息。而疾控机构不直接接触普通病人，缺乏第一手的疾病相关资料，难以及时发现和报告传染病。
三、基层疾病防控存在的问题
（一）基层疾病防控体系问题
1.疫情信息披露制度及上报机制效率较低。我国法律规定，只有行政主管部门才有权发布及披露疫情相关信息。疾控中心是卫健委下辖的事业单位，其主要的职能是对疾病的科学调查并提供相应的对策建议。但疾控中心的职能定位面临两难处境，作为科研机构，须对行政主管负责;作为事业机构，缺乏独立的行政权限。此次“新冠”疫情中，采用传统的人工层层上报方式，而“非典”后建立的传染病网络直报系统却弃之不用，耽误了疫情前期宝贵的预警时间。
2.疾控机构和医疗机构信息协同机制不完善、不健全。疾控机构不能直接从医疗机构获取疾病相关信息，增加了信息获取成本。疾控机构和医疗机构所担负的主要任务不同，其医务人员对疾病相关信息的敏感度也不同。比如，临床医生在接待病患时主要是对症处置，较少会考虑是否存在传染病的可能;而疾控机构医生则更加关注在短期内出现的一定数量类似症状的患者，研究是否具有传染病的可能。医疗机构拥有大量信息但对传染病不敏感，疾控机构对传染病较敏感但缺乏信息。
（二）基层疾病防控能力问题
基层疾病预防資金投入较少，防控能力有限。我国卫生基层疾病控防控能力弱化，面对越来越狡猾善变的新型病毒，基层疾控机构防控能力较为有限。
四、原因分析
（一）疾病防控体系分析
1.疾病上报法律法规须更新。目前，我国法律规定的疫情报告机制在面对突发疫情时，上报速度同新时代疾病防控要求不完全适应，一定程度上延误了疫情的前期防控。《中华人民共和国传染病防治法》第三十条规定了疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。《中华人民共和国传染病防治法实施办法》第三十五、三十六条中对疫情上报的时限做了非常严格的限制，同时规定了严格规定了疫情上报机制。此次疫情爆发时，地方采用传统“上传下达”式的报告机制，速度较慢，而更快速的“传染病直报系统”却被束之高阁。 2.疾病信息披露规定须改革。疾病信息披露的相关规定同我国新时代疾病防控需要不完全适应，需要对其改革使其符合时代发展要求。疾控中心作为长期从事疾病控制研究的专业机构，也是获取疫情相关信息最早的机构之一，却不能及时向民众发布疫情预警信息。依据《中华人民共和国传染病防治法》第十八条及相关规定，国家疾控中心包括疾病预防控制、突发公共卫生事件应急等九项职责，主要是提供技术支撑、健康科普、各类疾病监测与评价等事项。可以看出，法律赋予国家疾控中心的责任较重而权力却较小，导致其在突发疫情时束手无策。
（二）疾病防控能力分析
1.政府对疾病预防认识不同阶段侧重不当。疾病防控发展变化经历了五个阶段。第一，在新中国成立初期，政府就提出了“预防在先，预防第一”的卫生方针。第二，改革开放以后，开始着重发展临床医学，重心偏向治疗端，前端疾病预防逐渐式微。第三，1994年分税制改革之后，地方政府在政績指标考核等压力下对疾病防控投入不断削减，导致疾病预防硬件设备、设施老化，专业人员流失严重。第四，2003年“非典”爆发，人、财、物投入短期内有所增加，构建了较为完备的全国疾病防控系统。第五，2009年以来，地方政府在“新医改”中优先考虑卫生医疗，相对削减了疾病防控投入。总体来看，除了个别特殊时期，卫生投入上大多存在明显的重治疗、轻预防倾向，导致疾病预防发展失衡。
2.政绩考核指标不全面。由于政绩考核指标不全面，地方政府常常忽视疾病防控这类难以增加政绩的领域。一方面，是因为政府对疾病认识存在偏差，认为突发公共卫生事件发生概率低，因而重治疗轻预防;另一方面，建立完善疾病预防控制体系需要耗费大量的建设成本和高昂的维护成本，且周期长、短期回报率低。在唯GDP的政绩考核体系下，地方政府更注重建设周期短、短期回报率高的项目，而忽视疾病预防等“只出不进”领域的投入，对疾病防控等民生性投入较为不足。
五、对策建议
（一）完善疾病防控体系建议
1.更新疾病预防相关法律法规。当前疾病预防部分法律法规同新时代国家治理能力和治理体系现代化发展要求不够适应。建议修订完善《传染病防治法》第三十条以及《传染病防治法实施办法》第三十五、三十六条中对疫情报告制度的规定。这次疫情，上报过程为张继先—医院—区疾控中心—市卫健委（地方政府）—省卫健委—国家卫健委，上报机制链条较长，信息传递速度跟不上疫情传播速度，错失了宝贵的时间窗口。有鉴于此，建议对相关法条进行更新，完善“传染病网络直报系统”的疫情直报制度，推广到全国各个医院、疾控防疫机构使用。
2.构建基层疾病防控多主体参与机制。构建由政府、社会、民众多主体参与、多元共治的疾病预防控制体系。政府发挥主导作用，社会各界积极行动，人民群众广泛参与，从而实现对疾病的全方位、无死角监测预警，保障人民群众的生命安全。政府层面，强化领导干部及相关管理主体的职责，提高突发公共卫生事件应急管理的综合能力。社会层面，疾控中心、医院等机构在发现不明疾病时，要立即向有关部门报告，并及时开展相关病毒研究。个人层面，民众发现可能存在传染性疫情时，通过现场、电话等方式及时向疾控部门或者地方政府报告。政府接到报告后应及时会同疾控专业人员进行详细调查，同时对可能存在疫情的区域进行适当的出行管控，防止进一步扩散。
（二）加强疾病防控能力建议
1.加强基层疾病防控能力建设。加强基层疾病防控能力建设，提升基层应对突发疾病的能力，是保障广大基层群众健康安全的重要方面。一是强化基层医疗机构服务能力。基层社区可按照每3万—5万人配备1个标准化的社区卫生服务中心，重点开展全科诊疗、家庭医生签约、传染病防控工作等。二是加强基层医疗机构疾病防控职责。强化疾病预防接种工作，协助疾控机构开展流行病学调查，落实患者家庭环境消杀、村民健康教育等工作。
2.加快疾病防控人才队伍培养。此次疫情暴露出基层疾病防控人才队伍严重不足问题，因此建议增设高校公共卫生学院，培养基层公共卫生综合人才。传染病防控是一项专业化程度较高的工作，需要大量具备医学知识和公共卫生管理能力的人才，从流行病学的专业角度有效切断传染源、控制疫情扩散。加强地方高校医学院的公共卫生学科建设，有条件的还可以单独筹建公共卫生学院，就近为当地培养既懂公共卫生、又懂疫情防控的综合性公共卫生人才队伍，保障我国基层疾病防控能力建设，保障经济和社会的可持续发展。
参考文献：
[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.
[2] 杨圆.关于国家治理体系与治理能力现代化的几点思考[J].南方论化，2015，（1）：7-9.
[3] 宋世明.推进国家治理体系和治理能力现代化的理论框架[J].中共中央党校学报，2019，（6）.
[4] 刘须宽.国家治理体系和治理能力现代化[M].北京：人民日报出版社，2020，（1）.
[5] 中国卫生健康统计年鉴2019[M].北京：中国协和医科大学出版社，2019.
[6] 中华人民共和国传染病防治法[M].北京：中国法制出版社，1989.
[7] 中华人民共和国传染病防治法实施办法[M].北京：中国法制出版社，1991.
[8] 义旭东，赵佳伟，肖雅丽，兰虹.中国公共卫生与医疗体系的裂痕与弥合——基于2020年新冠肺炎疫情的思考[J].成都大学学报：社会科学版，2020，（2）：37-44.
[9] 秦雪征.围绕“三个加强”提高国民健康素养[N].联合时报，2020-08-04（006）.
[责任编辑 若 云]
收稿日期：2021-01-06
基金项目：2020年度民盟贵州省委委托调研课题“突发疫情检视下公共安全治理体系和治理能力现代化研究”系列研究成果之一，项目负责人邱蓉
作者简介：邱蓉（1970-），女，教授，博士，硕士研究生导师，西部现代化研究中心副主任，重点学科“政治经济学”学术带头人，从事转型经济学研究;耿红豆（1997-），男，硕士研究生，从事转型经济研究。
关键词：国家治理;公共卫生事件;基层疾病防控
中图分类号：R197 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）23-0147-03
2020年，一场突发公共卫生事件——新型冠状病毒疫情席卷全国。透过此次公共卫生事件，要重新审视我国的疾病预防控制体系，尤其是基层的早期防控，找出并补齐基层疾病防控的漏洞短板，切实做到早发现、早隔离、早治疗。研究分析疫情爆发前的疏忽与不足，有助于从前端认识我国疾病预防体系存在的问题。
一、理论基础
2013年11月，在党的十八届三中全会上首次提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。而公共安全治理体系和治理能力作为国家治理体系和治理能力的重要子域，在应对此次新冠疫情时发挥了重要作用。公共卫生事件是公共安全的重要组成部分。在知网关键词检索公共卫生类大约8 473篇论文，其中公共卫生事件类大约1 225篇论文。在2020年之前每年新增文献研究在20—60篇之间，而2020年截至10月份已新增509篇文献研究。在2020年之前的研究主要包括舆情监测及引导、应急管理机制建设、预防控制、学校传染病预防等方面;在2020年新冠疫情冲击下，学者对公共卫生事件进行了全面细致的研究，尤其将预防控制摆在了更加突出的位置。疾病防控是公共卫生事件的重要内容，是具有非竞争性和非排他性属性的公共物品。为使分析更具象，下文选择基层疾病预防控制体系作为具体研究对象。
二、疾病预防控制体系现状
改革开放以来，我国经济社会发展取得了世界瞩目的巨大成就。但同时也要看到，我国在卫生领域特别是疾病防控方面的水平同经济发展水平还不相适应，还存在较大发展空间。
（一）卫生投入整体不足，疾病预防缺口较大
卫生投入整体不足，疾病预防缺口较大。近年来，从卫生领域整体供给来看，资金投入不足;从卫生领域内部分配看，疾病预防资金投入缺口较为突出。由图1可知，2015年以前我国卫生费用占GDP%一直在低位徘徊，在某些年份甚至略有下降，21世纪前15年，我国卫生费用占GDP%仅提升了0.91个百分点，与同时期的发达国家相比（见图2），我国在卫生领域的差距不仅没有缩小，反而有逐渐拉大的趋势。党十八大以来，中央对卫生发展的重视与日俱增，资金投入不断增加，整体不足问题有所缓解。但多数资金流入了医疗卫生领域，疾病预防投入缺口仍较为突出。由图3可知，我国疾控中心的数量由2001年的3 813家减少到2018年的3 443家，累计减少9.7个百分点，这反映出政府对疾病预防的重视程度还有所不足。综上，近年来卫生资源整体供应不足问题虽有所缓解，但卫生领域内部发展不平衡不充分的矛盾还较为突出。
（二）贵阳市XX区基层疾控调查研究
首先，XX区疾控中心人手不足、编制不足、整体年龄偏高。XX区服务42万人口，却只有42名疾控人员，平均一名疾控人员要负责一万多人。疾控人员平均年龄超过40岁，中青年数量较少，存在青黄不接的问题。同时，还有12名临聘人员没有编制，难以最大程度激发其工作积极性。其次，基层疾控机构权限过小，限制了其主观能动性的发挥。XX区疾控中心缺乏人才引进自主权，信息发布权限低、渠道少。目前，只有一个微信公众号来作为发布一些疾病预防健康教育宣传的渠道。最后，基层疾病监测预警能力薄弱。疾控和医疗机构协同机制不健全，医疗机构不会直接同疾控机构共享相关信息。而疾控机构不直接接触普通病人，缺乏第一手的疾病相关资料，难以及时发现和报告传染病。
三、基层疾病防控存在的问题
（一）基层疾病防控体系问题
1.疫情信息披露制度及上报机制效率较低。我国法律规定，只有行政主管部门才有权发布及披露疫情相关信息。疾控中心是卫健委下辖的事业单位，其主要的职能是对疾病的科学调查并提供相应的对策建议。但疾控中心的职能定位面临两难处境，作为科研机构，须对行政主管负责;作为事业机构，缺乏独立的行政权限。此次“新冠”疫情中，采用传统的人工层层上报方式，而“非典”后建立的传染病网络直报系统却弃之不用，耽误了疫情前期宝贵的预警时间。
2.疾控机构和医疗机构信息协同机制不完善、不健全。疾控机构不能直接从医疗机构获取疾病相关信息，增加了信息获取成本。疾控机构和医疗机构所担负的主要任务不同，其医务人员对疾病相关信息的敏感度也不同。比如，临床医生在接待病患时主要是对症处置，较少会考虑是否存在传染病的可能;而疾控机构医生则更加关注在短期内出现的一定数量类似症状的患者，研究是否具有传染病的可能。医疗机构拥有大量信息但对传染病不敏感，疾控机构对传染病较敏感但缺乏信息。
（二）基层疾病防控能力问题
基层疾病预防資金投入较少，防控能力有限。我国卫生基层疾病控防控能力弱化，面对越来越狡猾善变的新型病毒，基层疾控机构防控能力较为有限。
四、原因分析
（一）疾病防控体系分析
1.疾病上报法律法规须更新。目前，我国法律规定的疫情报告机制在面对突发疫情时，上报速度同新时代疾病防控要求不完全适应，一定程度上延误了疫情的前期防控。《中华人民共和国传染病防治法》第三十条规定了疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。《中华人民共和国传染病防治法实施办法》第三十五、三十六条中对疫情上报的时限做了非常严格的限制，同时规定了严格规定了疫情上报机制。此次疫情爆发时，地方采用传统“上传下达”式的报告机制，速度较慢，而更快速的“传染病直报系统”却被束之高阁。 2.疾病信息披露规定须改革。疾病信息披露的相关规定同我国新时代疾病防控需要不完全适应，需要对其改革使其符合时代发展要求。疾控中心作为长期从事疾病控制研究的专业机构，也是获取疫情相关信息最早的机构之一，却不能及时向民众发布疫情预警信息。依据《中华人民共和国传染病防治法》第十八条及相关规定，国家疾控中心包括疾病预防控制、突发公共卫生事件应急等九项职责，主要是提供技术支撑、健康科普、各类疾病监测与评价等事项。可以看出，法律赋予国家疾控中心的责任较重而权力却较小，导致其在突发疫情时束手无策。
（二）疾病防控能力分析
1.政府对疾病预防认识不同阶段侧重不当。疾病防控发展变化经历了五个阶段。第一，在新中国成立初期，政府就提出了“预防在先，预防第一”的卫生方针。第二，改革开放以后，开始着重发展临床医学，重心偏向治疗端，前端疾病预防逐渐式微。第三，1994年分税制改革之后，地方政府在政績指标考核等压力下对疾病防控投入不断削减，导致疾病预防硬件设备、设施老化，专业人员流失严重。第四，2003年“非典”爆发，人、财、物投入短期内有所增加，构建了较为完备的全国疾病防控系统。第五，2009年以来，地方政府在“新医改”中优先考虑卫生医疗，相对削减了疾病防控投入。总体来看，除了个别特殊时期，卫生投入上大多存在明显的重治疗、轻预防倾向，导致疾病预防发展失衡。
2.政绩考核指标不全面。由于政绩考核指标不全面，地方政府常常忽视疾病防控这类难以增加政绩的领域。一方面，是因为政府对疾病认识存在偏差，认为突发公共卫生事件发生概率低，因而重治疗轻预防;另一方面，建立完善疾病预防控制体系需要耗费大量的建设成本和高昂的维护成本，且周期长、短期回报率低。在唯GDP的政绩考核体系下，地方政府更注重建设周期短、短期回报率高的项目，而忽视疾病预防等“只出不进”领域的投入，对疾病防控等民生性投入较为不足。
五、对策建议
（一）完善疾病防控体系建议
1.更新疾病预防相关法律法规。当前疾病预防部分法律法规同新时代国家治理能力和治理体系现代化发展要求不够适应。建议修订完善《传染病防治法》第三十条以及《传染病防治法实施办法》第三十五、三十六条中对疫情报告制度的规定。这次疫情，上报过程为张继先—医院—区疾控中心—市卫健委（地方政府）—省卫健委—国家卫健委，上报机制链条较长，信息传递速度跟不上疫情传播速度，错失了宝贵的时间窗口。有鉴于此，建议对相关法条进行更新，完善“传染病网络直报系统”的疫情直报制度，推广到全国各个医院、疾控防疫机构使用。
2.构建基层疾病防控多主体参与机制。构建由政府、社会、民众多主体参与、多元共治的疾病预防控制体系。政府发挥主导作用，社会各界积极行动，人民群众广泛参与，从而实现对疾病的全方位、无死角监测预警，保障人民群众的生命安全。政府层面，强化领导干部及相关管理主体的职责，提高突发公共卫生事件应急管理的综合能力。社会层面，疾控中心、医院等机构在发现不明疾病时，要立即向有关部门报告，并及时开展相关病毒研究。个人层面，民众发现可能存在传染性疫情时，通过现场、电话等方式及时向疾控部门或者地方政府报告。政府接到报告后应及时会同疾控专业人员进行详细调查，同时对可能存在疫情的区域进行适当的出行管控，防止进一步扩散。
（二）加强疾病防控能力建议
1.加强基层疾病防控能力建设。加强基层疾病防控能力建设，提升基层应对突发疾病的能力，是保障广大基层群众健康安全的重要方面。一是强化基层医疗机构服务能力。基层社区可按照每3万—5万人配备1个标准化的社区卫生服务中心，重点开展全科诊疗、家庭医生签约、传染病防控工作等。二是加强基层医疗机构疾病防控职责。强化疾病预防接种工作，协助疾控机构开展流行病学调查，落实患者家庭环境消杀、村民健康教育等工作。
2.加快疾病防控人才队伍培养。此次疫情暴露出基层疾病防控人才队伍严重不足问题，因此建议增设高校公共卫生学院，培养基层公共卫生综合人才。传染病防控是一项专业化程度较高的工作，需要大量具备医学知识和公共卫生管理能力的人才，从流行病学的专业角度有效切断传染源、控制疫情扩散。加强地方高校医学院的公共卫生学科建设，有条件的还可以单独筹建公共卫生学院，就近为当地培养既懂公共卫生、又懂疫情防控的综合性公共卫生人才队伍，保障我国基层疾病防控能力建设，保障经济和社会的可持续发展。
参考文献：
[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.
[2] 杨圆.关于国家治理体系与治理能力现代化的几点思考[J].南方论化，2015，（1）：7-9.
[3] 宋世明.推进国家治理体系和治理能力现代化的理论框架[J].中共中央党校学报，2019，（6）.
[4] 刘须宽.国家治理体系和治理能力现代化[M].北京：人民日报出版社，2020，（1）.
[5] 中国卫生健康统计年鉴2019[M].北京：中国协和医科大学出版社，2019.
[6] 中华人民共和国传染病防治法[M].北京：中国法制出版社，1989.
[7] 中华人民共和国传染病防治法实施办法[M].北京：中国法制出版社，1991.
[8] 义旭东，赵佳伟，肖雅丽，兰虹.中国公共卫生与医疗体系的裂痕与弥合——基于2020年新冠肺炎疫情的思考[J].成都大学学报：社会科学版，2020，（2）：37-44.
[9] 秦雪征.围绕“三个加强”提高国民健康素养[N].联合时报，2020-08-04（006）.
[责任编辑 若 云]
收稿日期：2021-01-06
基金项目：2020年度民盟贵州省委委托调研课题“突发疫情检视下公共安全治理体系和治理能力现代化研究”系列研究成果之一，项目负责人邱蓉
作者简介：邱蓉（1970-），女，教授，博士，硕士研究生导师，西部现代化研究中心副主任，重点学科“政治经济学”学术带头人，从事转型经济学研究;耿红豆（1997-），男，硕士研究生，从事转型经济研究。