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摘 要 农民问题，农村问题，农地的问题一直以来是中央高度关注的问题，自2001年连续中央6个一号档是关于农村问题的，当前农村纠纷问题的处理，在中央政策及国家的法律法规的制定上都表现出了很大的关注度，在土地流转方面对地方提出必须遵循的“三个不得”原则。即土地流转中不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。
关键词 农村土地流转 粮食安全 土地权益 土地财政
作者简介：古晓婷，甘肃行政学院，台湾中国文化大学中山与中国大陆研究所博士。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-169-02
一、中央政府高度重视，地方政府执行变异
行政事务的执行权是在地方政府，1994年以后，我国税制改革将税收收入分为中央财政收入和地方财政收入两块，而中央财政收入逐渐占据着主要地位。根据相关的统计数据结果显示，1993年我国财政收入中，中央和地方所占比重分别为22%和78%，地方财政收入占据绝对优势，第二年中央财政收入比重上升为55.7%，而地方财政收入则减少到了44.3%，下降了近50%。从这一组数据看，改革前后两年对比结果差异特别明显。尽管地方财政收入大大降低了，然而地方政府所承担的事权却没有任何减少迹象，这就导致了以后的中央和地方之前在财权和事权上出现了不均衡、难匹配的结果。
目前的业绩考核，虽然不再单纯以GDP来论高下、论英雄，还加入了依法治国、审计、环境保护、节能减排等等。我国一直以来都坚持把经济发展水平以及GDP的增长作为地方的政绩考核，这种机制的存在使得地方政府为了获得较好政绩而片面追求经济增长，往往会想尽办法力促经济的稳定增长。在新的分税制制度下，“土地财政”也就成为了众所周知的扩大政府财政收入的最直接有效的举措。土地财政实现经济收入的途径主要体现在以下四个方面：
1.以直接出让土地获取土地出让金是最直接的一种方式。根据有关数据显示，目前在我国市县级城市中，土地出让金在地方政府财政收入中所占比例已经普遍超过了50%，更为甚者达到了80%以上。由此可见我国地方财政收入对土地出让金的依赖性已经非常高，到了近乎失衡的地步，“土地财政”反过来已经绑架了地方政府的财政收入。
2.在地方经济增长动力不足的环境下，地方政府要想吸收更多外来资金注入本地以助其经济增长，就必须为招商引资的对象创设更优厚的投资环境，包括提供更为低廉的投资成本，用有优势的低价来出让工业用地以吸引外部资金进入开厂投产也就成为了一种惯用手法。
3.按照我国分税制制度的设计，地方政府因城市扩张而出现的房地产开发、土地出让等带来的收入及其税收全部划归地方财政所有。因此，地方政府常常以旧城改造、新城扩张等为名目进行拆迁或建设，通过支持发展辖区内的建筑和房地产业来带动地方财政收入。
4.地方政府以当地的土地为抵押，以此作为融资工具来获得银行贷款，用来进行城市基础设施投资和相应的城市建设。在具体实务做法上，大多是为了填补地方政府财政资金的缺口，各个地方政府大多是借助类似土地储备中心、具有政府背景城投公司和开发区开发为实际载体向银行进行土地抵押，借此融资。
从上述的部份可以看到，除了工业用地招商引资之外，政府由分税制带来的后果就是其他的收入变成绝大多数依靠土地财政，而土地财政的实体正是土地流转当中的土地，获利的过程既是流转的过程。
二、粮食安全和土地权益保障问题
国家为了粮食安全制定了18亿亩耕地红线不得减少的硬性政策，所以出台了建设用地与耕地总量控制的思路，也就是现行的二○○八年订定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，城乡建设用地增减挂钩的政策，地方实践上的变异就成为将农民的宅基地复垦，用增加的耕地换取城镇建设用地指标。于是中国的流行语中间出现了出现被上楼，被流转，被城市化一族，一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市进行。 “政府下海，农民上楼”，农民沦为“无土地、无工作、无社保”的“三无”人员，社会隐患加剧。
（一）土地征收相应法律程序尚待完善
土地征收的法律程序相对而言不尽完善主要是在两个方面：
1.土地征收的程序中，对行政机关的监督机制缺位，同时被征收人无法平等参与征收程序。在我们国家，出现的特殊情形时，地方行政机关一方面是土地征收的决定者，同时又是土地征收的执行者。在是否被征收的问题上，农民权益无法获得相应保障，比如没有谈判权、抗辩权甚至没有拒绝的权力。同时在实践当中就表现为：土地征收程序缺乏有效的监督，常常就出现地方政府擅自、私自非法占用土地、买卖土地、非法转让土地以及越权审批，亦或者是先征地后审批，也就是以合法形式弥补及遮盖非法占地的事实。
2.地方政府在土地征收程序中，被征收者缺乏司法程序的相应保护，同时缺乏救济程序。这就是说从我国情况看，对于征收批准决定是否可诉这一行政法领域的问题，过去一直被法学界所淡化处理。学界的观点在于是说：因为我国法律规定，国家征收土地时政府所承担的是补偿责任，而不是一个赔偿责任，因此不具有可诉性的实质要件。司法部门对理论界的这种认识表示认同，同时在案件受理上大多是不予受理。同时行政诉讼对于原告方当事人本就提出了很大的民告官的挑战，因此，在证据收集、环节说明上都无法完整齐备，行政机关大多应诉率又极低。缺乏对被征地农民司法保护及救济。
（二）地方政府在征地时，相应的补偿标准偏低，同时补偿分配不合理，結果是严重损害农民利益
《土地治理法》规定，政府征用农民集体的土地必须进行一定的补偿，但现实中征地补偿却存在一定的弊端，同时关于补多少、怎么补、标准和程序及救济在哪里却无法找到相应的规范。主要表现在以下两方面：
1.征地补偿费补偿价额标准偏低。从法律规定来看，征地补偿费用，按照用途耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的作以产值补偿，并且规定其补偿“最高不得超过被征地前平均年产值的30倍”。我国长期处在工农业剪刀差时期，农产品价格一直偏低。因此这种补偿金额是基于最低的农地成本计算的，但却对人工、农产品附加价值以及品牌等等毫无纳入，仅仅是市售大宗批发的农产品价格。以“年产值”作为征地补偿标准极不合理，现代农业已不再是传统意义上的农业。更不要说农地转为非农用地的预期收益。哪个农户提到这个，也被认为是不正当理由的“刁民”。但是无法忽视的是土地具有巨大的增值潜力，土地补偿费远远低于土地出让价格变为一个不能说人尽皆知的秘密，因此现行的征地补偿标准明显过低。农地一经征用后，其用途改变通常会导致土地价格的上涨，但在征地补偿标准的制度中却未考虑这部分增值因素。同时，由于地段、区块、土地实际情况以及当地经济发展水平不同而致使补偿款理应有合理的价格区间但实际却没有。 2.补偿款的实际分配不合理。这是因为在现实状况中，农村集体土地所有权划分不明。在实际征地补偿的过程中，常常会出现类似于 “乡一级政府扣留款”、“村一级政府扣留款”等名目，从而为贪污腐败的滋生和发展提供了可能性。也正是由于存在上述的“乡一级政府扣留款”、“村一级政府扣留款”等名目，在实际征地赔偿过程中，农民实际分配所得利益是微薄的，长期存在的实际土地承载价值与被征地后补偿所得不成正比，导致社会矛盾被不断激化，社会问题频出。就目前我国现有城镇建设用地征用农地赔偿实际情況来看，赔偿的款项九成以上划归了当地乡镇级政府和村组集体，真正到达农民手里的赔偿款不足一成。农民作为土地用益权人无法完全行使自身权益，权能受到很大的剥夺及限制。农民最终获得的实际收益实在是少之又少，真正到达农民手中的钱款仅仅包括地上附着物和青苗补偿费，大部分被集体截留。
综上，在不同的税制分配体制下，使得实际的土地用益权人权益受到了极大的影响及破坏，这对于化解百姓与地方政府冲突毫无益处，也使得农民在工业化、城镇化发展过程中权益再一次受到实际的限制及损害。因此，事权与财权的再次重新理顺在近期政府工作中被作为改革的重点是题中之义。也期待有更好的分配来达到中央与地方、百姓与政府的和谐互信共处。
参考文献：
[1]胡吕银.土地承包经营权的物权法分析.复旦大学出版社.2004.
[2]崔书琴.海峡两岸土地改革之对比.1953.
[3]钱忠好.农地承包经营权市场流转：理论与实证分析.经济研究.2003（2）.
[4]钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析.管理世界.2002（6）.
[5]杜受祜.台湾农地制度；丁利.谈谈台湾的农地改革.《台声》杂志.台湾的土地改革与社会转型.出版信息不详.
[6]陈雪松.台湾土地改革及对大陆的启示.南方农村.2005（1）.
[7]陈吉元、陈家骥、杨勋主编.台湾土地改革的启示——兼论中国历史上的“土地兼并与反兼并之争”.中国农村社会经济变迁.出版信息不详.
[8]方向新.农村变迁论——当代中国农村变革与发展研究.湖南人民出版社.1998.
[9]刘宗劲.土地流转的逻辑起点与制度选择.改革.2009（2）.
[10]杨国玉、靳国峰.对农村土地使用权流转理论与实践的思考.经济问题.2003（11）.
[11]杜润生.中国农村制度变迁.四川人民出版社.2003.
[12]丁关良、李军.农村土地承包经营权流转的运行机理和操作规程研究.华中农业大学学报（社会科学版）.2004（2）.
[13]张丁、万蕾.农户土地承包经营权流转的影响因素分析——基于2004年的15省（区）调查.中国农村经济.2007（2）.
[14]陈永志、黄丽萍.农村土地使用权流转的动力、条件及路径选择.经济学家.2007（1）.
[15]李文琪.土地流转：中国农村土地使用权制度变迁的必然选择.台湾农业探索.2002（3）.
[16]马培衢.关于农业基础建设制度变迁内在机理的制度分析——基于徐闻县的案例调查.中国农村观察.2009（1）.
关键词 农村土地流转 粮食安全 土地权益 土地财政
作者简介：古晓婷，甘肃行政学院，台湾中国文化大学中山与中国大陆研究所博士。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-169-02
一、中央政府高度重视，地方政府执行变异
行政事务的执行权是在地方政府，1994年以后，我国税制改革将税收收入分为中央财政收入和地方财政收入两块，而中央财政收入逐渐占据着主要地位。根据相关的统计数据结果显示，1993年我国财政收入中，中央和地方所占比重分别为22%和78%，地方财政收入占据绝对优势，第二年中央财政收入比重上升为55.7%，而地方财政收入则减少到了44.3%，下降了近50%。从这一组数据看，改革前后两年对比结果差异特别明显。尽管地方财政收入大大降低了，然而地方政府所承担的事权却没有任何减少迹象，这就导致了以后的中央和地方之前在财权和事权上出现了不均衡、难匹配的结果。
目前的业绩考核，虽然不再单纯以GDP来论高下、论英雄，还加入了依法治国、审计、环境保护、节能减排等等。我国一直以来都坚持把经济发展水平以及GDP的增长作为地方的政绩考核，这种机制的存在使得地方政府为了获得较好政绩而片面追求经济增长，往往会想尽办法力促经济的稳定增长。在新的分税制制度下，“土地财政”也就成为了众所周知的扩大政府财政收入的最直接有效的举措。土地财政实现经济收入的途径主要体现在以下四个方面：
1.以直接出让土地获取土地出让金是最直接的一种方式。根据有关数据显示，目前在我国市县级城市中，土地出让金在地方政府财政收入中所占比例已经普遍超过了50%，更为甚者达到了80%以上。由此可见我国地方财政收入对土地出让金的依赖性已经非常高，到了近乎失衡的地步，“土地财政”反过来已经绑架了地方政府的财政收入。
2.在地方经济增长动力不足的环境下，地方政府要想吸收更多外来资金注入本地以助其经济增长，就必须为招商引资的对象创设更优厚的投资环境，包括提供更为低廉的投资成本，用有优势的低价来出让工业用地以吸引外部资金进入开厂投产也就成为了一种惯用手法。
3.按照我国分税制制度的设计，地方政府因城市扩张而出现的房地产开发、土地出让等带来的收入及其税收全部划归地方财政所有。因此，地方政府常常以旧城改造、新城扩张等为名目进行拆迁或建设，通过支持发展辖区内的建筑和房地产业来带动地方财政收入。
4.地方政府以当地的土地为抵押，以此作为融资工具来获得银行贷款，用来进行城市基础设施投资和相应的城市建设。在具体实务做法上，大多是为了填补地方政府财政资金的缺口，各个地方政府大多是借助类似土地储备中心、具有政府背景城投公司和开发区开发为实际载体向银行进行土地抵押，借此融资。
从上述的部份可以看到，除了工业用地招商引资之外，政府由分税制带来的后果就是其他的收入变成绝大多数依靠土地财政，而土地财政的实体正是土地流转当中的土地，获利的过程既是流转的过程。
二、粮食安全和土地权益保障问题
国家为了粮食安全制定了18亿亩耕地红线不得减少的硬性政策，所以出台了建设用地与耕地总量控制的思路，也就是现行的二○○八年订定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，城乡建设用地增减挂钩的政策，地方实践上的变异就成为将农民的宅基地复垦，用增加的耕地换取城镇建设用地指标。于是中国的流行语中间出现了出现被上楼，被流转，被城市化一族，一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市进行。 “政府下海，农民上楼”，农民沦为“无土地、无工作、无社保”的“三无”人员，社会隐患加剧。
（一）土地征收相应法律程序尚待完善
土地征收的法律程序相对而言不尽完善主要是在两个方面：
1.土地征收的程序中，对行政机关的监督机制缺位，同时被征收人无法平等参与征收程序。在我们国家，出现的特殊情形时，地方行政机关一方面是土地征收的决定者，同时又是土地征收的执行者。在是否被征收的问题上，农民权益无法获得相应保障，比如没有谈判权、抗辩权甚至没有拒绝的权力。同时在实践当中就表现为：土地征收程序缺乏有效的监督，常常就出现地方政府擅自、私自非法占用土地、买卖土地、非法转让土地以及越权审批，亦或者是先征地后审批，也就是以合法形式弥补及遮盖非法占地的事实。
2.地方政府在土地征收程序中，被征收者缺乏司法程序的相应保护，同时缺乏救济程序。这就是说从我国情况看，对于征收批准决定是否可诉这一行政法领域的问题，过去一直被法学界所淡化处理。学界的观点在于是说：因为我国法律规定，国家征收土地时政府所承担的是补偿责任，而不是一个赔偿责任，因此不具有可诉性的实质要件。司法部门对理论界的这种认识表示认同，同时在案件受理上大多是不予受理。同时行政诉讼对于原告方当事人本就提出了很大的民告官的挑战，因此，在证据收集、环节说明上都无法完整齐备，行政机关大多应诉率又极低。缺乏对被征地农民司法保护及救济。
（二）地方政府在征地时，相应的补偿标准偏低，同时补偿分配不合理，結果是严重损害农民利益
《土地治理法》规定，政府征用农民集体的土地必须进行一定的补偿，但现实中征地补偿却存在一定的弊端，同时关于补多少、怎么补、标准和程序及救济在哪里却无法找到相应的规范。主要表现在以下两方面：
1.征地补偿费补偿价额标准偏低。从法律规定来看，征地补偿费用，按照用途耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的作以产值补偿，并且规定其补偿“最高不得超过被征地前平均年产值的30倍”。我国长期处在工农业剪刀差时期，农产品价格一直偏低。因此这种补偿金额是基于最低的农地成本计算的，但却对人工、农产品附加价值以及品牌等等毫无纳入，仅仅是市售大宗批发的农产品价格。以“年产值”作为征地补偿标准极不合理，现代农业已不再是传统意义上的农业。更不要说农地转为非农用地的预期收益。哪个农户提到这个，也被认为是不正当理由的“刁民”。但是无法忽视的是土地具有巨大的增值潜力，土地补偿费远远低于土地出让价格变为一个不能说人尽皆知的秘密，因此现行的征地补偿标准明显过低。农地一经征用后，其用途改变通常会导致土地价格的上涨，但在征地补偿标准的制度中却未考虑这部分增值因素。同时，由于地段、区块、土地实际情况以及当地经济发展水平不同而致使补偿款理应有合理的价格区间但实际却没有。 2.补偿款的实际分配不合理。这是因为在现实状况中，农村集体土地所有权划分不明。在实际征地补偿的过程中，常常会出现类似于 “乡一级政府扣留款”、“村一级政府扣留款”等名目，从而为贪污腐败的滋生和发展提供了可能性。也正是由于存在上述的“乡一级政府扣留款”、“村一级政府扣留款”等名目，在实际征地赔偿过程中，农民实际分配所得利益是微薄的，长期存在的实际土地承载价值与被征地后补偿所得不成正比，导致社会矛盾被不断激化，社会问题频出。就目前我国现有城镇建设用地征用农地赔偿实际情況来看，赔偿的款项九成以上划归了当地乡镇级政府和村组集体，真正到达农民手里的赔偿款不足一成。农民作为土地用益权人无法完全行使自身权益，权能受到很大的剥夺及限制。农民最终获得的实际收益实在是少之又少，真正到达农民手中的钱款仅仅包括地上附着物和青苗补偿费，大部分被集体截留。
综上，在不同的税制分配体制下，使得实际的土地用益权人权益受到了极大的影响及破坏，这对于化解百姓与地方政府冲突毫无益处，也使得农民在工业化、城镇化发展过程中权益再一次受到实际的限制及损害。因此，事权与财权的再次重新理顺在近期政府工作中被作为改革的重点是题中之义。也期待有更好的分配来达到中央与地方、百姓与政府的和谐互信共处。
参考文献：
[1]胡吕银.土地承包经营权的物权法分析.复旦大学出版社.2004.
[2]崔书琴.海峡两岸土地改革之对比.1953.
[3]钱忠好.农地承包经营权市场流转：理论与实证分析.经济研究.2003（2）.
[4]钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析.管理世界.2002（6）.
[5]杜受祜.台湾农地制度；丁利.谈谈台湾的农地改革.《台声》杂志.台湾的土地改革与社会转型.出版信息不详.
[6]陈雪松.台湾土地改革及对大陆的启示.南方农村.2005（1）.
[7]陈吉元、陈家骥、杨勋主编.台湾土地改革的启示——兼论中国历史上的“土地兼并与反兼并之争”.中国农村社会经济变迁.出版信息不详.
[8]方向新.农村变迁论——当代中国农村变革与发展研究.湖南人民出版社.1998.
[9]刘宗劲.土地流转的逻辑起点与制度选择.改革.2009（2）.
[10]杨国玉、靳国峰.对农村土地使用权流转理论与实践的思考.经济问题.2003（11）.
[11]杜润生.中国农村制度变迁.四川人民出版社.2003.
[12]丁关良、李军.农村土地承包经营权流转的运行机理和操作规程研究.华中农业大学学报（社会科学版）.2004（2）.
[13]张丁、万蕾.农户土地承包经营权流转的影响因素分析——基于2004年的15省（区）调查.中国农村经济.2007（2）.
[14]陈永志、黄丽萍.农村土地使用权流转的动力、条件及路径选择.经济学家.2007（1）.
[15]李文琪.土地流转：中国农村土地使用权制度变迁的必然选择.台湾农业探索.2002（3）.
[16]马培衢.关于农业基础建设制度变迁内在机理的制度分析——基于徐闻县的案例调查.中国农村观察.2009（1）.