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摘要近年来我国各地多次发生群体性事件,严重影响了公共秩序和社会稳定,如何通过构建预警机制来有效预防群体性事件就成为各级地方政府面临的重大课题。本文运用公共危机管理理论,针对我国地方政府在对群体性事件预警的认识和对预警信息的收集、分析、处置这些方面存在的问题,提出了相应的构建群体性事件预警机制的可行措施。
关键词群体性事件 公共危机管理 预警机制
中图分类号:D67 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-156-02
我国当前处于转型期,原有的利益格局被打破,新的利益均衡机制尚不健全,各种错综复杂的社会矛盾也日益增加和激化,导致群体性事件在各地频繁发生。2008年至今,我国先后发生贵州瓮安“6·28”事件、云南孟连“7·19”事件、甘肃陇南“11·17”事件、湖北石首“6·17”事件、云南昆明“11·21”事件等影响恶劣的大规模群体性事件。这些群体性事件扰乱了人们正常的工作和生活,甚至会对群众的生命和财产造成重大损害,进而破坏了公共秩序和公共安全,危及社会的稳定。
群体性事件是公共危机的一种类型,与其他公共危机一样,可以通过构建预警机制来避免它的发生或阻止它的扩大。群体性事件虽然有突发性的特点,但它往往是由长期积累的社会矛盾引发的,而且在发生前一般都有酝酿、谋划、煽动等迹象。如果地方政府能根据公共危机管理的理论,构建群体性事件预警机制,广泛收集社会中存在的各类矛盾、纠纷、冲突等信息,并加以科学的分析和评估,及时采取有效措施控制和化解,就可以将群体性事件解决在萌芽状态,维护社会的和谐稳定。
一、公共危机管理中的预警机制
公共危机就是在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。当危机来临或即将来临时,政府必须迅速实施危机管理,即通过预警、预防、控制处理、调查、沟通、善后处理等措施,预防可能发生的危机或处置已经发生的危机,以减少损失,保护公民的人身财产安全,维护社会稳定。
公共危机预警对于及时地规避、转移公共危机的风险,或使其风险降到最低程度来说,具有重要的意义。要使公共危机的预警及时、有效,就要构建公共危机预警机制。
“预警”一词源于军事,在军事上指通过侦察来提前发现、分析和判断敌人的进攻信号,并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥机关,以提前采取应对行动。后来人们把这个词广泛应用到政治、社会、经济、自然等多个领域,使之逐渐成为一个广义的概念。公共危机预警,指根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料,运用逻辑推理和科学预测的方法、技术,对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断,并发出确切的警示信号或信息,使政府和民众提前了解危机发展的状态,以便及时采取应对策略,防止或消除不利后果的一系列活动。①
公共危机预警机制是为了能在危机发生前尽早地发现而建立的一套机制,这一机制能感应危机发生的信号,并能判断这些信号所预示的危机发生的可能性和发展的趋势。这样就可以通过对危机的征兆进行不断的跟踪监测,在各种信号显示危机将要发生时及时地发出警报,采取应对措施。危机预警机制包括信息收集、信息加工、决策、警报和咨询等部分,相应的运行流程就是:收集信息——分析信息或将其转化为量化指标——将分析和评估的结果与危机预警的临界点进行比较——发出警报——实施应对行动。
危机前的预警是公共危机管理的第一阶段,构建预警机制有助于政府对可能发生的各种形式的危机事先有一个充分的了解,提前做好应急准备,选择一个最优的应对方案,以尽可能地减少危机带来的损失。
二、地方政府在对群体性事件的预警中存在的问题
目前很多地方政府在对群体性事件的预防和处置中取得了比较良好的效果,但也暴露出很多不足,尤其是在群体性事件预警机制的建设中存在着相当多的问题。
(一)对预警缺乏足够的重视
各地频发的群体性事件对我国各级地方政府形成了巨大的压力,某地一旦有群体性事件发生,当地政府都会高度重视,能在第一时间迅速加以处置。但是当前各级政府对群体性事件的预防和预警的认识还很不到位,明显存在“轻预防预警、重应急处置”的倾向,只重视群体性事件发生后的应付和事后的补救性管理,而对预防预警工作做得很不够,没有认识到对于群体性事件实际上更重要的是预防预警,缺少对群体性事件发生前的萌芽阶段的预防性管理,致使政府部门在群体性事件发生时总是被动地做出反应,而不是主动出击。所以目前很多地方政府难以遏制群体性事件的发生,经常忙于对群体性事件的应急处置,这也大大提高了应急管理的成本和代价。
(二)对预警信息缺乏及时、全面的收集
政府的预警信息收集网络不健全,尤其是基层有关部门和公安机关缺乏一套灵敏、高效的预警信息收集工作机制,平时的矛盾纠纷排查工作往往流于形式,难以发现深层次的矛盾冲突,对超前性、动态性、有实用价值的情报信息收集不多,质量不高,参考价值不大,对有重大隐患的群体性事件的苗头难以及时发现。预警信息报送渠道不畅通,甚至会被人为截断,致使政府部门不能及时掌握情况,影响了决策的时效性和正确性,失去了处置工作的主动权。
(三)对预警信息缺乏敏锐、专业的分析
许多群体性事件的出现表明,情报信息收集后缺乏整合和专业的分析,没有敏锐的风险判断能力,因而很难做到对群体性事件的准确定性,不能切实把握其发展的走向和速度,从而导致错过处置的最佳时机,拿不出针对性措施,使得化解群体性事件苗头性问题的成功率不高,预防与处置工作就陷于被动局面。
(四)对预警信息缺乏迅速、有效的处置
政府有关部门对预警信息的处置预案不完善,对事态的严重性估计不足,制定的措施针对性不强,发现重大的不稳定隐患后,不是敷衍了事就是手忙脚乱,难以达到预期目的,致使无法有效控制整个事态的发展。
三、地方政府构建群体性事件预警机制的对策
为了通过预警来最大限度地预防和化解群体性事件,维护社会大局稳定,地方政府应构建群体性事件三级预警机制。
(一)预警信息的收集、报送
1. 预警信息收集、报送的范围
对有可能出现下列情况之一的,都应属于预警信息收集、报送的范围:欲到党委、政府或有关部门以非正常方式集体上访的;欲组织策划封堵公路、铁路等非法活动的;欲组织暴力抗法、聚众袭警等违法行为的;未经政府有关部门批准拟成立非法组织,举行集会、游行和集体示威活动的;欲组织多人越级上访的;欲组织规模性罢工、罢课、罢市活动,影响正常社会生活秩序的;欲在大型庆典、文娱赛会、商贸洽谈等活动期间制造混乱、聚众滋事的;欲在节庆日、大型会议期间向政府施压,制造负面轰动效应的;有迹象表明有境外敌对势力插手社会热点、难点问题,预谋制造混乱、激化人民内部矛盾的;其它有可能引起规模性、突发性群体性事件的行为。
2. 预警级别的划分
为了能有针对性地采取适当而有效的应对措施,可以根据收集到的信息,预测可能发生的群体性事件的严重程度,相应地发出三种级别的预警通知。有可能发生小规模群体上访或局部封桥堵路等群体性事件的信息可划入三级预警范畴。有可能发生在敏感时期、节假日较大规模越级上访,封堵铁路、交通主干道或严重扰乱党政机关工作秩序,并可能造成严重后果的信息均可划入二级预警范畴。有可能发生对公共秩序构成重大威胁的大规模、跨地区、有组织的群体性事件信息可划入一级预警范畴。
3. 预警信息的收集
要建立和完善专群结合、条块结合、反应快捷、触角丰富的信息网络。公安机关要切实发挥预警信息收集的主渠道作用,广泛收集预示可能发生群体性事件的各类信息,并对信息进行科学的分析和准确的判断。信访部门要充分发挥各级信访组织的作用,在平时的接访过程中注意发现和记录带有群体性事件的倾向性、苗头性的信息。各主管部门要建立专门的信息数据库,指定专人负责信息工作,及时发现和报告可能引发群体性事件的信息。
4. 预警信息的报送
报送信息要坚持及时准确、全面客观、逐级报送的原则,特别紧急、重要的信息可越级报送,不得漏报、瞒报。县区和各类基层组织要向公安机关和信访部门报送,主管部门要向政府办公厅(室)报送。信访部门负责汇总、整合各类预警信息,并根据三级预警标准确定其级别,发出预警通知。
(二)预警的处置
发出三级预警通知后,应由信访部门负责协调处理。信访部门要立即联合涉事地区、单位及主管部门了解群众情绪不稳定的原因,深入群众做他们的思想工作,倾听他们的意见,尽力解决群众反映的问题,尽快消除可能引发群体性事件的苗头。
发出二级预警通知后,应由维稳部门负责协调处理。维稳部门要会同信访部门组织涉事地区、单位及主管部门开展超前的处置工作,迅速采取有效措施,全力化解矛盾纠纷;协调公安机关密切关注群众动态,对重点人群做好控制工作,力争避免群体性事件的发生。
发出一级预警通知后,应由地方政府领导负责协调处理。政府领导要及时召开会议,研究部署维护稳定工作的具体措施,迅速启动群体性事件应急预案,维稳部门、信访部门、涉事地区、单位和有关主管部门的工作人员要全力以赴做好控制和化解工作,坚决防止重大群体性事件的发生。
(三)奖励和问责
对在群体性事件预警工作中信息收集和报送及时、处置得当、成功避免群体性事件发生的部门和个人应进行奖励,组织部门可以记录备案,作为干部考核评优、提拔升职的依据。对在预警工作中重视不够,工作不到位,给维护稳定工作带来不利影响的,应对该单位通报批评;对漏报、瞒报预警信息,导致贻误处置时机,引发群体性事件并造成严重后果的,应给予事发单位警告处分;对暗中怂恿群众闹事、向政府施压,或不认真执行法律法规、政策规定,致使群体性事件频繁发生并造成恶劣影响的,应对事发单位主要领导依法、依纪做出严肃处理。
当前,我国正处于社会转型、体制转轨的历史时期,社会生活深刻变革,社会矛盾相互交织,日益频发的群体性事件已经成为影响地方社会稳定的主要因素。借鉴公共危机管理理论构建群体性事件预警机制,是有效预防和妥善处置群体性事件的关键,应成为各级地方政府的一项十分重要的工作,为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会提供安定团结的社会环境。
注释:
①肖鹏军.公共危机管理导论.中国人民大学出版社.2006.
参考文献:
[1]金进喜.论群体性突发事件预警机制的构建.理论与改革.2008(2).
[2]张小明.公共危机预警机制设计与指标体系构建.中国行政管理.2006(7).
关键词群体性事件 公共危机管理 预警机制
中图分类号:D67 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-156-02
我国当前处于转型期,原有的利益格局被打破,新的利益均衡机制尚不健全,各种错综复杂的社会矛盾也日益增加和激化,导致群体性事件在各地频繁发生。2008年至今,我国先后发生贵州瓮安“6·28”事件、云南孟连“7·19”事件、甘肃陇南“11·17”事件、湖北石首“6·17”事件、云南昆明“11·21”事件等影响恶劣的大规模群体性事件。这些群体性事件扰乱了人们正常的工作和生活,甚至会对群众的生命和财产造成重大损害,进而破坏了公共秩序和公共安全,危及社会的稳定。
群体性事件是公共危机的一种类型,与其他公共危机一样,可以通过构建预警机制来避免它的发生或阻止它的扩大。群体性事件虽然有突发性的特点,但它往往是由长期积累的社会矛盾引发的,而且在发生前一般都有酝酿、谋划、煽动等迹象。如果地方政府能根据公共危机管理的理论,构建群体性事件预警机制,广泛收集社会中存在的各类矛盾、纠纷、冲突等信息,并加以科学的分析和评估,及时采取有效措施控制和化解,就可以将群体性事件解决在萌芽状态,维护社会的和谐稳定。
一、公共危机管理中的预警机制
公共危机就是在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。当危机来临或即将来临时,政府必须迅速实施危机管理,即通过预警、预防、控制处理、调查、沟通、善后处理等措施,预防可能发生的危机或处置已经发生的危机,以减少损失,保护公民的人身财产安全,维护社会稳定。
公共危机预警对于及时地规避、转移公共危机的风险,或使其风险降到最低程度来说,具有重要的意义。要使公共危机的预警及时、有效,就要构建公共危机预警机制。
“预警”一词源于军事,在军事上指通过侦察来提前发现、分析和判断敌人的进攻信号,并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥机关,以提前采取应对行动。后来人们把这个词广泛应用到政治、社会、经济、自然等多个领域,使之逐渐成为一个广义的概念。公共危机预警,指根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料,运用逻辑推理和科学预测的方法、技术,对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断,并发出确切的警示信号或信息,使政府和民众提前了解危机发展的状态,以便及时采取应对策略,防止或消除不利后果的一系列活动。①
公共危机预警机制是为了能在危机发生前尽早地发现而建立的一套机制,这一机制能感应危机发生的信号,并能判断这些信号所预示的危机发生的可能性和发展的趋势。这样就可以通过对危机的征兆进行不断的跟踪监测,在各种信号显示危机将要发生时及时地发出警报,采取应对措施。危机预警机制包括信息收集、信息加工、决策、警报和咨询等部分,相应的运行流程就是:收集信息——分析信息或将其转化为量化指标——将分析和评估的结果与危机预警的临界点进行比较——发出警报——实施应对行动。
危机前的预警是公共危机管理的第一阶段,构建预警机制有助于政府对可能发生的各种形式的危机事先有一个充分的了解,提前做好应急准备,选择一个最优的应对方案,以尽可能地减少危机带来的损失。
二、地方政府在对群体性事件的预警中存在的问题
目前很多地方政府在对群体性事件的预防和处置中取得了比较良好的效果,但也暴露出很多不足,尤其是在群体性事件预警机制的建设中存在着相当多的问题。
(一)对预警缺乏足够的重视
各地频发的群体性事件对我国各级地方政府形成了巨大的压力,某地一旦有群体性事件发生,当地政府都会高度重视,能在第一时间迅速加以处置。但是当前各级政府对群体性事件的预防和预警的认识还很不到位,明显存在“轻预防预警、重应急处置”的倾向,只重视群体性事件发生后的应付和事后的补救性管理,而对预防预警工作做得很不够,没有认识到对于群体性事件实际上更重要的是预防预警,缺少对群体性事件发生前的萌芽阶段的预防性管理,致使政府部门在群体性事件发生时总是被动地做出反应,而不是主动出击。所以目前很多地方政府难以遏制群体性事件的发生,经常忙于对群体性事件的应急处置,这也大大提高了应急管理的成本和代价。
(二)对预警信息缺乏及时、全面的收集
政府的预警信息收集网络不健全,尤其是基层有关部门和公安机关缺乏一套灵敏、高效的预警信息收集工作机制,平时的矛盾纠纷排查工作往往流于形式,难以发现深层次的矛盾冲突,对超前性、动态性、有实用价值的情报信息收集不多,质量不高,参考价值不大,对有重大隐患的群体性事件的苗头难以及时发现。预警信息报送渠道不畅通,甚至会被人为截断,致使政府部门不能及时掌握情况,影响了决策的时效性和正确性,失去了处置工作的主动权。
(三)对预警信息缺乏敏锐、专业的分析
许多群体性事件的出现表明,情报信息收集后缺乏整合和专业的分析,没有敏锐的风险判断能力,因而很难做到对群体性事件的准确定性,不能切实把握其发展的走向和速度,从而导致错过处置的最佳时机,拿不出针对性措施,使得化解群体性事件苗头性问题的成功率不高,预防与处置工作就陷于被动局面。
(四)对预警信息缺乏迅速、有效的处置
政府有关部门对预警信息的处置预案不完善,对事态的严重性估计不足,制定的措施针对性不强,发现重大的不稳定隐患后,不是敷衍了事就是手忙脚乱,难以达到预期目的,致使无法有效控制整个事态的发展。
三、地方政府构建群体性事件预警机制的对策
为了通过预警来最大限度地预防和化解群体性事件,维护社会大局稳定,地方政府应构建群体性事件三级预警机制。
(一)预警信息的收集、报送
1. 预警信息收集、报送的范围
对有可能出现下列情况之一的,都应属于预警信息收集、报送的范围:欲到党委、政府或有关部门以非正常方式集体上访的;欲组织策划封堵公路、铁路等非法活动的;欲组织暴力抗法、聚众袭警等违法行为的;未经政府有关部门批准拟成立非法组织,举行集会、游行和集体示威活动的;欲组织多人越级上访的;欲组织规模性罢工、罢课、罢市活动,影响正常社会生活秩序的;欲在大型庆典、文娱赛会、商贸洽谈等活动期间制造混乱、聚众滋事的;欲在节庆日、大型会议期间向政府施压,制造负面轰动效应的;有迹象表明有境外敌对势力插手社会热点、难点问题,预谋制造混乱、激化人民内部矛盾的;其它有可能引起规模性、突发性群体性事件的行为。
2. 预警级别的划分
为了能有针对性地采取适当而有效的应对措施,可以根据收集到的信息,预测可能发生的群体性事件的严重程度,相应地发出三种级别的预警通知。有可能发生小规模群体上访或局部封桥堵路等群体性事件的信息可划入三级预警范畴。有可能发生在敏感时期、节假日较大规模越级上访,封堵铁路、交通主干道或严重扰乱党政机关工作秩序,并可能造成严重后果的信息均可划入二级预警范畴。有可能发生对公共秩序构成重大威胁的大规模、跨地区、有组织的群体性事件信息可划入一级预警范畴。
3. 预警信息的收集
要建立和完善专群结合、条块结合、反应快捷、触角丰富的信息网络。公安机关要切实发挥预警信息收集的主渠道作用,广泛收集预示可能发生群体性事件的各类信息,并对信息进行科学的分析和准确的判断。信访部门要充分发挥各级信访组织的作用,在平时的接访过程中注意发现和记录带有群体性事件的倾向性、苗头性的信息。各主管部门要建立专门的信息数据库,指定专人负责信息工作,及时发现和报告可能引发群体性事件的信息。
4. 预警信息的报送
报送信息要坚持及时准确、全面客观、逐级报送的原则,特别紧急、重要的信息可越级报送,不得漏报、瞒报。县区和各类基层组织要向公安机关和信访部门报送,主管部门要向政府办公厅(室)报送。信访部门负责汇总、整合各类预警信息,并根据三级预警标准确定其级别,发出预警通知。
(二)预警的处置
发出三级预警通知后,应由信访部门负责协调处理。信访部门要立即联合涉事地区、单位及主管部门了解群众情绪不稳定的原因,深入群众做他们的思想工作,倾听他们的意见,尽力解决群众反映的问题,尽快消除可能引发群体性事件的苗头。
发出二级预警通知后,应由维稳部门负责协调处理。维稳部门要会同信访部门组织涉事地区、单位及主管部门开展超前的处置工作,迅速采取有效措施,全力化解矛盾纠纷;协调公安机关密切关注群众动态,对重点人群做好控制工作,力争避免群体性事件的发生。
发出一级预警通知后,应由地方政府领导负责协调处理。政府领导要及时召开会议,研究部署维护稳定工作的具体措施,迅速启动群体性事件应急预案,维稳部门、信访部门、涉事地区、单位和有关主管部门的工作人员要全力以赴做好控制和化解工作,坚决防止重大群体性事件的发生。
(三)奖励和问责
对在群体性事件预警工作中信息收集和报送及时、处置得当、成功避免群体性事件发生的部门和个人应进行奖励,组织部门可以记录备案,作为干部考核评优、提拔升职的依据。对在预警工作中重视不够,工作不到位,给维护稳定工作带来不利影响的,应对该单位通报批评;对漏报、瞒报预警信息,导致贻误处置时机,引发群体性事件并造成严重后果的,应给予事发单位警告处分;对暗中怂恿群众闹事、向政府施压,或不认真执行法律法规、政策规定,致使群体性事件频繁发生并造成恶劣影响的,应对事发单位主要领导依法、依纪做出严肃处理。
当前,我国正处于社会转型、体制转轨的历史时期,社会生活深刻变革,社会矛盾相互交织,日益频发的群体性事件已经成为影响地方社会稳定的主要因素。借鉴公共危机管理理论构建群体性事件预警机制,是有效预防和妥善处置群体性事件的关键,应成为各级地方政府的一项十分重要的工作,为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会提供安定团结的社会环境。
注释:
①肖鹏军.公共危机管理导论.中国人民大学出版社.2006.
参考文献:
[1]金进喜.论群体性突发事件预警机制的构建.理论与改革.2008(2).
[2]张小明.公共危机预警机制设计与指标体系构建.中国行政管理.2006(7).