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2003年以来，我国相关部门先后发布、制定多项关于农民工培训的指导意见、通知、培训规划等，每年投入的公共培训经费达数百亿元，这些政策有效地提高了农民工的技能水平，增强了他们的城市生活适应性等综合能力。尽管这些政策在落实过程中也出现了一些问题，但是在促进新生代农民工融入城市的过程中，扩大培训覆盖面依然是有力抓手。
新生代农民工政府培训中出现的问题
2012年3月至2013年8月，中国教育政策研究院《城市化进程中新生代农民工职业教育与社会融合问题研究》课题组在河南、安徽、福建、广东、上海、深圳等省市地区对近五千名新生代农民工进行问卷调查，并组织教育、人社、农业、科技等部门代表，其中有职业学校校长、社会培训机构负责人、教师、学生、企业人力资源负责人、新生代农民工员工代表等座谈，对新生代农民工的职业教育与社会融合问题进行专题调查研究。研究发现，新生代农民工在政府培训中存在的问题主要有：
第一，总受益比例低。国家统计局、国家人口计生委以及此次调查数据均显示，参加过农业技术培训或非农技术培训的农民工人数太低，占农民工总体的比例不到30%，政府培训参与率不到20%，新生代农民工的培训参与率为14%。
第二，培训机会的群体分布不均衡。数据显示工会会员、党员、国有企业职员，或具有中专、职高、技校以上文凭等，处在相对优势位置的新生代农民工的培训参与率是在私营或没有工会的企业工作、具有初中学历等处在相对弱势位置或普通新生代农民工的两倍。
第三，没有参加培训的新生代农民工的城市融入水平大大低于培训参加者。调查发现，以满分为5分计，参加过培训的新生代农民工对务工所在地的社区融入、城市归属感比未参加培训者均高出0.4个分值。
新生代农民工政府培训面临问题的原因分析
新生代农民工在政府培训中出现以上问题的原因是多方面的。
首先，农民工公共财政培训经费机制失灵。由于多部门投入、管理，部门间缺乏协同，各自为政甚至互相牵制，导致资源配置机制无效率，以及低水平重复性培训。经费投入手段单一，缺乏税收、行政等多元手段的综合运用，难以提高人均培训经费补助标准，打击了培训者的积极性，削弱了对培训对象的吸引力。如在河南省、安徽省的部分地区人均只能报销300到500元的培训费，而真正掌握一门技能的培训成本是这个补助标准的三到五倍甚至更高。
其次，培训的组织与实施不适应新生代农民工的生活、工作与心理特点。第一，培训政策信息不容易为新生代农民工获得。调查发现未参加政府组织培训的原因中有一多半是“我（被访者）不知道有这样的培训”。政府与新生代农民工之间的信息不对称导致二者沟通不畅。政府主要通过电视、报纸和政府官方网站发布政策信息，而新生代农民工每天用于看电视、看报纸、上网的平均时间分别为1.5、0.9、2.1小时，且他们主要看流行电视剧、电影和娱乐八卦，聊天、玩游戏等。第二，培训对象的选择渠道狭窄。当前，人口的大规模和快速流动严重削弱了党团组织、职能部门的垂直系统与新生代农民工的联系。借助传统的渠道难以覆盖到所有有培训需求的新生代农民工。第三，培训地点和时间安排不合理。政府培训集中于特定时间和地点，而新生代农民工多从事劳动密集型工作，闲暇时间少，很难保证在指定的时间、地点参加培训。第四，培训激励机制不完善。培训效果未与薪酬有效挂钩，补助报销的程序复杂、时间漫长，使得重视眼前收入与利益的部分新生代农民工认为培训没用，进一步降低了新生代农民工实际参与培训的意愿与可能性。
再次，对参与新生代农民工培训的企业的监督和激励措施不到位。第一，对大型、有能力自行开展培训的企业落实一线员工培训经费投入比例政策的督查不到位。国务院办公厅要求“职工教育經费的60%以上应用于一线职工的教育和培训”，而实际上，大型企业将大部分的培训资源都用于中层及以上员工的教育和培训。第二，没有为小型、缺乏能力或无意愿自行开展培训的企业提供公共培训平台，监督力度也不够。小型企业很少或几乎从不开展培训，也未按国家政策规定上缴培训费。在21至49人规模的小型民营企业中工作的新生代农民工参与政府培训的比例为10%。第三，引导企业培训新生代农民工的优惠政策落实不到位。对于积极开展或有意愿投入员工培训的企业，中央和地方政府仅有一般性的政策规定，没有落实到税前开支、企业评先评优等具体的激励政策中，这严重影响了他们培训主要是在一线岗位工作的新生代农民工的积极性。
最后，未能有效激发和培养新生代农民工的终身学习意识。第一，部分新生代农民工的终身学习意识差。这部分青年学习意识和职业发展观念薄弱，对生活和工作缺乏整体的规划，主观上也不是很努力，不积极把握企业、政府组织的各种培训和学习机会，尤其是在业余时间的培训。第二，未建立起健全的新生代农民工终身学习的社会支持体系。政府培训信息难以获得，企业培训机会有限（在晋江的七匹狼、蜡笔小新和恒安集团等企业中，连续在一家企业工作两年以上的一线员工中有10%左右的人能够能获得提升技能的在岗学习机会），公益性的社会培训规模往往小而且分散，使得新生代农民工难以获得充足的终身学习资源和支持。此外，体力技能型人才低于脑力知识型人才的社会心理是新生代农民工不积极参加职业教育与技能培训的深层原因。
新生代农民工政府培训的对策
基于以上成因，在促进新生代农民工融入城市的过程中，还应以扩大培训覆盖面为抓手。
要加大统筹力度，革新农民工培训管理机制。加大部门协同培训的统筹力度，以农民工工作领导小组为最高层次的组织体系，协调分散在发展改革、农业、教育、人社、科技、财政等部门的培训资源，将各部门的农民工培训规划、计划，具体的培训日程安排、培训内容模块、培训组织方式等协同纳入重点解决、督导、检查的农民工工作内容。加大培训经费投入的统筹力度，综合运用税收、行政和法律方式，引导企业、职业学校、社会组织等社会力量投入农民工培训，发挥好公共资金的引导作用。加大培训群体的统筹力度，进一步开展新生代农民工分类分层的政策标准研究，调整原来模糊、交叉的部门培训对象分工，按照统一、清晰和相互排斥的原则进行农民工培训的部门分工，减少重复、低水平培训。 拓展执行抓手，完善农民工培训运行机制，进一步明确部门分工。系统梳理现行法律法规政策中各职能部门关于农民工培训的具体职责，包括中央和地方各级政府间的责任分工；从国家层面以立法或国务院指导意见的形式进一步明确各部委和下属职能部门在农民工工作中的具体职责和工作程序，明确中央、地方在不同地区不同行业的财政投入比例和方式。顺应新生代农民工的生活、工作和心理特点改革培训的组织和实施方式。增加手机短信、社交网络等新型载体与方式发布和宣传农民工培训政策；利用社区青年汇、青年工会等以青年为主要成员的社会组织拓展培训对象的联系渠道；增加培训时间和参与方式的灵活性，减少工学冲突；在培训内容中增加职业发展规划、城市生活知识等新生代农民工感兴趣的模块；完善培训激励机制，对取得职业资格技能认证的新生代农民工提供一定的公共财政奖励，整合企业、社会组织等社会力量的培训经费投入，提高培训补助标准等。
监督与服务并重，引导企业完善在职学习体系。分类分层次开展企业、行业培训监督。对规模性企业重点督查其培训经费、培训制度是否达到“60%以上用于一线员工培训”等具体的政策条款要求；对没有能力或未开展员工培训的小微企业，政府引导和鼓励其通过捐赠、联合办学等形式投入新生代农民工培训，或成立公共培训平台与培训基地。发挥行业组织的积极功能。鼓励和引导行业协会、商会调查研究、分析汇总企业培训需求，供负责农民工培训规划的政府部门参考。在制定农民工培训相关政策时，吸收企业、行业的代表性意见，为已就业的新生代农民工在工作岗位上创造再学习、培训与职业生涯上升的通道。进一步细化、落实优惠与鼓励政策，从根本上提高企业培训的动力与积极性。综合运用行政、税收、项目倾斜、评优与奖励等手段，保障好企业开展员工培训的法定权益；做好集中流入地流出地的农民工调查研究与新生代农民工流动特点的整体趋势分析，帮助企业化解招工难等问题。
创新政府购买服务模式，完善新生代农民工终身学习的社会支持体系。通过购买服务延伸各级农民工培训的工作触角。购买职业学校、社会培训机构和社会组织等非政府组织的职业教育与培训服务，重点覆盖在中小民营企业和从事临时工作的新生代农民工和自我经营者。改革创新青年群团组织模式，加强与新生代农民工的联系，深入了解其学习诉求，及时传递政策信息。如安徽省团委通过在北京、上海、广州、深圳、天津、浙江等八个省市地区建立安徽驻外团工委，发展并联系到了180多万在外务工的安徽籍青年团员，为顺利开展安徽籍新生代农民工培训工作提供了极大的便利。坚持以就业为导向，以技能培训为主要内容。依据新生代农民工在本地区的数量、行业分布与变动趋势，及其基本公共教育服务需求制定政府的基本公共教育服务规划和相关政策。
优化社会环境，在全社会营造重视技能型人才的輿论氛围。新生代农民工是新型产业工人和技能型人力资源的重要来源，为此应在全社会大力营造重视产业工人、重视技能型人才的社会氛围。一是大力表彰新生代农民工中的优秀代表，在政治上予以高度认可，如在人大代表中保障一定的农民工代表比例等；二是加大对技能型人才的奖励力度，如对获得行业标准认定的技能标兵、技能大赛获奖者等给予物质奖励，同时通过新生代农民工主要的信息获取渠道如手机短信、移动网络、微博等新媒体进行广泛宣传；三是对获得高层次技能资格认定的新生代农民工，依据其对各类基本公共服务的重视程度，重点从入户、教育、医疗、住房等政策入手加大准入力度，开辟其获得与城市居民同等待遇、实现市民化的可行通道。
（作者单位：北京师范大学中国教育政策研究院）
责任编辑：郑 建
新生代农民工政府培训中出现的问题
2012年3月至2013年8月，中国教育政策研究院《城市化进程中新生代农民工职业教育与社会融合问题研究》课题组在河南、安徽、福建、广东、上海、深圳等省市地区对近五千名新生代农民工进行问卷调查，并组织教育、人社、农业、科技等部门代表，其中有职业学校校长、社会培训机构负责人、教师、学生、企业人力资源负责人、新生代农民工员工代表等座谈，对新生代农民工的职业教育与社会融合问题进行专题调查研究。研究发现，新生代农民工在政府培训中存在的问题主要有：
第一，总受益比例低。国家统计局、国家人口计生委以及此次调查数据均显示，参加过农业技术培训或非农技术培训的农民工人数太低，占农民工总体的比例不到30%，政府培训参与率不到20%，新生代农民工的培训参与率为14%。
第二，培训机会的群体分布不均衡。数据显示工会会员、党员、国有企业职员，或具有中专、职高、技校以上文凭等，处在相对优势位置的新生代农民工的培训参与率是在私营或没有工会的企业工作、具有初中学历等处在相对弱势位置或普通新生代农民工的两倍。
第三，没有参加培训的新生代农民工的城市融入水平大大低于培训参加者。调查发现，以满分为5分计，参加过培训的新生代农民工对务工所在地的社区融入、城市归属感比未参加培训者均高出0.4个分值。
新生代农民工政府培训面临问题的原因分析
新生代农民工在政府培训中出现以上问题的原因是多方面的。
首先，农民工公共财政培训经费机制失灵。由于多部门投入、管理，部门间缺乏协同，各自为政甚至互相牵制，导致资源配置机制无效率，以及低水平重复性培训。经费投入手段单一，缺乏税收、行政等多元手段的综合运用，难以提高人均培训经费补助标准，打击了培训者的积极性，削弱了对培训对象的吸引力。如在河南省、安徽省的部分地区人均只能报销300到500元的培训费，而真正掌握一门技能的培训成本是这个补助标准的三到五倍甚至更高。
其次，培训的组织与实施不适应新生代农民工的生活、工作与心理特点。第一，培训政策信息不容易为新生代农民工获得。调查发现未参加政府组织培训的原因中有一多半是“我（被访者）不知道有这样的培训”。政府与新生代农民工之间的信息不对称导致二者沟通不畅。政府主要通过电视、报纸和政府官方网站发布政策信息，而新生代农民工每天用于看电视、看报纸、上网的平均时间分别为1.5、0.9、2.1小时，且他们主要看流行电视剧、电影和娱乐八卦，聊天、玩游戏等。第二，培训对象的选择渠道狭窄。当前，人口的大规模和快速流动严重削弱了党团组织、职能部门的垂直系统与新生代农民工的联系。借助传统的渠道难以覆盖到所有有培训需求的新生代农民工。第三，培训地点和时间安排不合理。政府培训集中于特定时间和地点，而新生代农民工多从事劳动密集型工作，闲暇时间少，很难保证在指定的时间、地点参加培训。第四，培训激励机制不完善。培训效果未与薪酬有效挂钩，补助报销的程序复杂、时间漫长，使得重视眼前收入与利益的部分新生代农民工认为培训没用，进一步降低了新生代农民工实际参与培训的意愿与可能性。
再次，对参与新生代农民工培训的企业的监督和激励措施不到位。第一，对大型、有能力自行开展培训的企业落实一线员工培训经费投入比例政策的督查不到位。国务院办公厅要求“职工教育經费的60%以上应用于一线职工的教育和培训”，而实际上，大型企业将大部分的培训资源都用于中层及以上员工的教育和培训。第二，没有为小型、缺乏能力或无意愿自行开展培训的企业提供公共培训平台，监督力度也不够。小型企业很少或几乎从不开展培训，也未按国家政策规定上缴培训费。在21至49人规模的小型民营企业中工作的新生代农民工参与政府培训的比例为10%。第三，引导企业培训新生代农民工的优惠政策落实不到位。对于积极开展或有意愿投入员工培训的企业，中央和地方政府仅有一般性的政策规定，没有落实到税前开支、企业评先评优等具体的激励政策中，这严重影响了他们培训主要是在一线岗位工作的新生代农民工的积极性。
最后，未能有效激发和培养新生代农民工的终身学习意识。第一，部分新生代农民工的终身学习意识差。这部分青年学习意识和职业发展观念薄弱，对生活和工作缺乏整体的规划，主观上也不是很努力，不积极把握企业、政府组织的各种培训和学习机会，尤其是在业余时间的培训。第二，未建立起健全的新生代农民工终身学习的社会支持体系。政府培训信息难以获得，企业培训机会有限（在晋江的七匹狼、蜡笔小新和恒安集团等企业中，连续在一家企业工作两年以上的一线员工中有10%左右的人能够能获得提升技能的在岗学习机会），公益性的社会培训规模往往小而且分散，使得新生代农民工难以获得充足的终身学习资源和支持。此外，体力技能型人才低于脑力知识型人才的社会心理是新生代农民工不积极参加职业教育与技能培训的深层原因。
新生代农民工政府培训的对策
基于以上成因，在促进新生代农民工融入城市的过程中，还应以扩大培训覆盖面为抓手。
要加大统筹力度，革新农民工培训管理机制。加大部门协同培训的统筹力度，以农民工工作领导小组为最高层次的组织体系，协调分散在发展改革、农业、教育、人社、科技、财政等部门的培训资源，将各部门的农民工培训规划、计划，具体的培训日程安排、培训内容模块、培训组织方式等协同纳入重点解决、督导、检查的农民工工作内容。加大培训经费投入的统筹力度，综合运用税收、行政和法律方式，引导企业、职业学校、社会组织等社会力量投入农民工培训，发挥好公共资金的引导作用。加大培训群体的统筹力度，进一步开展新生代农民工分类分层的政策标准研究，调整原来模糊、交叉的部门培训对象分工，按照统一、清晰和相互排斥的原则进行农民工培训的部门分工，减少重复、低水平培训。 拓展执行抓手，完善农民工培训运行机制，进一步明确部门分工。系统梳理现行法律法规政策中各职能部门关于农民工培训的具体职责，包括中央和地方各级政府间的责任分工；从国家层面以立法或国务院指导意见的形式进一步明确各部委和下属职能部门在农民工工作中的具体职责和工作程序，明确中央、地方在不同地区不同行业的财政投入比例和方式。顺应新生代农民工的生活、工作和心理特点改革培训的组织和实施方式。增加手机短信、社交网络等新型载体与方式发布和宣传农民工培训政策；利用社区青年汇、青年工会等以青年为主要成员的社会组织拓展培训对象的联系渠道；增加培训时间和参与方式的灵活性，减少工学冲突；在培训内容中增加职业发展规划、城市生活知识等新生代农民工感兴趣的模块；完善培训激励机制，对取得职业资格技能认证的新生代农民工提供一定的公共财政奖励，整合企业、社会组织等社会力量的培训经费投入，提高培训补助标准等。
监督与服务并重，引导企业完善在职学习体系。分类分层次开展企业、行业培训监督。对规模性企业重点督查其培训经费、培训制度是否达到“60%以上用于一线员工培训”等具体的政策条款要求；对没有能力或未开展员工培训的小微企业，政府引导和鼓励其通过捐赠、联合办学等形式投入新生代农民工培训，或成立公共培训平台与培训基地。发挥行业组织的积极功能。鼓励和引导行业协会、商会调查研究、分析汇总企业培训需求，供负责农民工培训规划的政府部门参考。在制定农民工培训相关政策时，吸收企业、行业的代表性意见，为已就业的新生代农民工在工作岗位上创造再学习、培训与职业生涯上升的通道。进一步细化、落实优惠与鼓励政策，从根本上提高企业培训的动力与积极性。综合运用行政、税收、项目倾斜、评优与奖励等手段，保障好企业开展员工培训的法定权益；做好集中流入地流出地的农民工调查研究与新生代农民工流动特点的整体趋势分析，帮助企业化解招工难等问题。
创新政府购买服务模式，完善新生代农民工终身学习的社会支持体系。通过购买服务延伸各级农民工培训的工作触角。购买职业学校、社会培训机构和社会组织等非政府组织的职业教育与培训服务，重点覆盖在中小民营企业和从事临时工作的新生代农民工和自我经营者。改革创新青年群团组织模式，加强与新生代农民工的联系，深入了解其学习诉求，及时传递政策信息。如安徽省团委通过在北京、上海、广州、深圳、天津、浙江等八个省市地区建立安徽驻外团工委，发展并联系到了180多万在外务工的安徽籍青年团员，为顺利开展安徽籍新生代农民工培训工作提供了极大的便利。坚持以就业为导向，以技能培训为主要内容。依据新生代农民工在本地区的数量、行业分布与变动趋势，及其基本公共教育服务需求制定政府的基本公共教育服务规划和相关政策。
优化社会环境，在全社会营造重视技能型人才的輿论氛围。新生代农民工是新型产业工人和技能型人力资源的重要来源，为此应在全社会大力营造重视产业工人、重视技能型人才的社会氛围。一是大力表彰新生代农民工中的优秀代表，在政治上予以高度认可，如在人大代表中保障一定的农民工代表比例等；二是加大对技能型人才的奖励力度，如对获得行业标准认定的技能标兵、技能大赛获奖者等给予物质奖励，同时通过新生代农民工主要的信息获取渠道如手机短信、移动网络、微博等新媒体进行广泛宣传；三是对获得高层次技能资格认定的新生代农民工，依据其对各类基本公共服务的重视程度，重点从入户、教育、医疗、住房等政策入手加大准入力度，开辟其获得与城市居民同等待遇、实现市民化的可行通道。
（作者单位：北京师范大学中国教育政策研究院）
责任编辑：郑 建