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行政法是控制行政权的法律,行政权是借助行政行为来发挥权力作用的,所以行政法核心内容就是规范行政行为,进而控制行政权。理论界依据行政作用的范围不同,将行政行为分为内部行政行为与外部行政行为,并认为内部行政行为仅有内部意义。文章从联系、发展角度,分析研究内部行政行为。发现内部行政行为同样具有外部效果,即内部行政行为同样可能侵害相对人的合法权益。本着“有权利必有救济”的原则,控制内部行政行为,完善其救济机制。
一、内部行政行为概念的界定
内部行政行为并非严格意义上的法律概念,而是一个学理概念。我国现行成文法中并没有内部行政行为这一概念,它是学术界对该类行政行为的一个归纳和总结。因此其内涵很难明确和统一。
虽然学者们对内部行政行为应否归入行政行为的范畴观点不一,但按照现行学术界的通说,行政行为不仅包括外部行政行为,也包括内部行政行为。笔者赞同通说的观点,内部行政行为同样是行政主体依法对行政权的行使,其目的是对行政事务的管理,且具有法律效力,完全符合行政行为的构成要件,只不过其作用的对象及其管理的事务有所不同罢了。所以内部行政行为的概念是可以成立的。内部行政行为不单符合我国行政行为的一般性定义,而且将其划分为内部行政行为与外部行政行为有其独特的价值和意义。
既然行政行为可以划分为内部行政行为与外部行政行为,我们就有必要给内部行政行为下个定义。笔者认为内部行政行为是指“行政主体在内部行政组织管理的过程中,为了实现行政目的,所作出的只对行政机关内部及其所属工作人员产生约束力的行政行为”。
二、内部行政行为法律效果
一般情况下,对于行政主体内部的行为,并不会直接产生对外的效力。但并不能否认内部行政行为会对外产生一定的法律效果,相反内部行政行为常常会对社会其他成员产生实际的权益影响。既然内部行政行为具有外部一般影响性,那么分析其法律效果就显得尤为必要了。
(一)内部行政行为的内部效果
内部行政行为是针对内部管理活动所作出的行政行为,不言而喻,它的法律效果首先表现在对内部机构及其工作人员产生的实际效果。而法律效果的实现则要得益于内部行政行为的法律效力,实际上内部行政行为同外部行政行为一样拥有行政行为所具有的一般效力。1、内部行政行为具有确定力,一是非依法不得随意变更或撤消。二是不可争辩力。2、内部行政行为具有拘束力。3、内部行政行为具有公定力。4、内部行政行为具有执行力。
(二)内部行政行为的外部效果
内部行政行为是针对行政机关及其工作人员作出的,那么其发生的法律效力一般只对内产生作用。但内部行政行为也可能不仅仅涉及内部的权利义务关系,它还可能会影响到行政机关及其工作人员之外的其他人的利益。我们把这种现象称为“内部行政行为的外化”。以前视为特别权利关系的特别法律关系(教育关系,设施及其使用关系等)不再属于内部行政领域。只要符合行政行为的要件,在这种关系中采取的命令都属于行政行为。由此表述可知行政主体作出的内部行政行为不仅仅只涉及到内部行政机关及其工作人员。在一定条件下,内部行政行为也可能变成一个涉及到外部人员的外部行政行为。
三、内部行政行为的分类及其救济制度的缺失
我国现行法律唯一涉及内部行政行为的条文是《行政诉讼法》第十二条第三项。规定了行政机关对行政机关工作人员的奖惩,任免等决定不属于法院的立案范围,以及《行政诉讼法解释》第四条对该条文的进一步明确和细化。笔者将从理论上把内部行政行为分成三类,从而达到细化我国内部行政行为的目的。在此基础上分析我国现行立法对内部行政行为救济制度的局限性。
(一)我国内部行政行为的分类
虽然我国内部行政行为只是一个学理概念,但其外延相对来说比较清晰,从内部行政行为的内容上来看。笔者认为可将内部行政行为大致分成三类。第一类是工作性质的。第二类是人事性质的。第三类是行政机关内部的规章制度性质的。上文已经提到该类内部行政行为不仅涉及到公务员的权利义务问题,而且这种内部的行为一定程度上可能会涉及到公务员之外其他人的利益,即具有对外的法律效果。内部行政行为作为行政主体的一种意思表示,只要这种意思表示具备了设定,变更或者消灭某种权利义务关系的内容时,它就是一种法律行为,相应的就会具有相应的法律效果。
(二)我国现行内部行政行为救济制度的缺失
建国以来,虽然我国有关对内部行政行为的法律救济制度得到了不断的发展,其在不同的时期对内部行政行为的法律救济起到了一定的积极作用。但与外部行政行为的法律救济相比,我国现行立法对内部行政行为的救济制度还是相当不完善的。从我国内部行政行为的救济特征中可分析出其存在以下缺陷。
1、我国内部行政行为的救济制度存在立法漏洞以及现有立法的模糊性,而且对内部行政行为的法律救济不是一个统一的法律加以规定。
2、由于公务员在与所在行政机关或政府间的内部行政法律关系上双方都是
独立的主体,具有独立的法律利益,这种法律关系与其他行政法律关系一样具有不平等性。我国公务员作为被管理者处于被支配地位,行政机关以单方面的意思表示所作的任何人事行政行为对公务员都具有拘束力,确定力和执行力。而这种人事行政行为并非都是合法的,适当的。在这种情况下,如果没有人事行政救济制度,公务员的合法权益就不可能得到有效的保障。而保证救济公正的一个重要的因素就是救济机构的独立性原则。自然公正最基本的要求就是裁判者不能自己裁判自己,裁判者必须在裁判中保持中立。即要求“自己不做自己案件的法官”这一自然公正原则。同时,一切有权力的人都容易滥用权力也是一条万古不变的经验。而我国人事性质的内部行政行为不单没有司法救济,反而倚重于行政救济来保护利益相关人的权益。所以在这种不平等的关系中,发生争议时由处于优势地位的行政机关对自己的行为进行审查,其得出的结果的公正性显然值得怀疑。
3、行政主管部门受理对一些内部行为不服的申诉后,由于缺乏受理、审理、申诉、答辩、调查、处理的严格程序,不可避免地存在着随意性。难以保障公务员的申辩权利,使公务员的权利防御能力有所下降。
4、据《行政诉讼法》第十二条第三款的规定,将所有涉及公务员权利的内部行政行为都排除出行政诉讼的受案范围,使公务员受到内部处分时无法得到司法救济,在理论上无疑是一个倒退。行政处分,否定性考核结果等,其法律救济途径较为单一,只能在行政机关内部解决,最终由‘人事仲裁委员会’处理或向行政检察机关申诉,属于‘行政司法’的范畴。由于行政机关内部和上下级之间复杂关系及一些干部的官僚主义作风,权利受损的公务员很可能无法从各种内部‘行政司法’处理中得到一个公正的裁决。可见,行政机关内部的法律救济不足于维护公务员的正当权益。根据行政诉讼法,把公务员人事性质的权利排除出司法救济,无疑剥夺了公务员作为公民身份获得平等救济的权利,这有损法律面前人人平等原则。
四、内部行政行为救济制度的完善
其实我国现行《行政诉讼法》第十二条第三项只规定了行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于法院受案范围。对其他的内部行政行为是否可诉我国法律并没有相关规定,根据只要法律没有禁止的就是可行的,那么除了《行政诉讼法》第十二条第三项不能诉诸法院外,其他的内部行政行为应该是可以诉讼的,只是缺少法条加以规定而已。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项排除了对公民,法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,然而如果一个行为没有针对行政相对人,或者没有设定,变更或消灭某种权利义务,或者尚未形成或完成对某种权利义务的设定,变更或消灭。则该行为不具有法律意义,不是法律行为。而且事实上,假如一个行政行为不会对行政相对人产生最终的行政效力,行政相对人也不会起诉。但法律没有明确把工作性质的内部行政行为排除在受案范围之外是否就意味着其司法救济途径就毫无障碍!关于人事性质的内部行政行为不可诉受到的指责越来越多,其合理性越来越值得怀疑。所以笔者将分别围绕工作性质,人事性质以及行政机关内部规章制度性质的内部行政行为司法救济问题提出其完善的建议和意见。
(一)工作性质的内部行政行为
此类内部行政行为由于其是否可诉法律没有相关规定,对其在今后的立法中是否纳入司法审查的范围则需要理论的论证和实践过程。工作性质的内部行政行为当前既不能完全纳入行政诉讼受案范围,无不保留的给予其司法救济途径;也不能完全超脱于司法监督之外,一点不受司法的制约。所以应当区别不同的情况对待。依据我过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定,对公民,法人或者其他组织权利不产生实际影响的行为不属于人民法院的受案范围。因此,对工作性质的内部行政行为如果是对行政相对人产生实际影响的,应该是可诉的。否则,不赋予相对人司法救济途径,有违公平正义。如果该工作性质的内部行政行为不会对行政相对人产生实际影响,则对其进行司法审查就没有必要,即使该救济有些瑕疵,也可以留待行政系统内部纠正,司法权不必过度介入。当然,如何界定一项工作性质的内部行政行为,是否会影响到相对人的权利义务关系。目前也无统一的客观的标准,这对法官的智慧是一个考验。最终要解决该问题,还需要随着我国依法行政进程的发展,在将来修改《行政诉讼法》时予以明确。
(二)人事性质的内部行政行为的可诉性
1、我国人事性质的内部行政行为不可诉的原因
(1)受德国‘特别权力关系’理论的影响
论述我国的内部行政行为就不能不涉及到德国的特别权力关系理论。起源于19世纪的德国特别权力关系是在自由法治国时期,为了维护君主对官员及军队的统治权而发展起来的理论。后来这一理论逐渐扩大到监狱,学校等领域。我国行政诉讼法将人事性质的内部行政行为排除在受案范围,使之得不到司法审查,主要理论渊源就是德国的特别权力关系理论。特别权力关系是指国家与公民之间的一种紧密关系,其中主要是教育关系,监狱管理关系和其他设施关系以及公务员和兵役关系。根据这种理论,处于特别权力关系中的公民一律被纳入行政领域,不使用法律保留和基本权利,行政机关适用内部规则进行自我调整。我国两千年的封建历史,实行特殊的人事制度,即国家对公民,单位对个人,上级对下级的垄断,占据影响和支配他人命运的有利地盘。所以我国很容易的接受了德国的特别权力关系理论。
(2)我国立法时的考虑
立法者解释为‘为了保障行政机关有效的行使职权’。许多学者的解释为:一是条件不成熟,因为我国的行政诉讼刚刚起步,缺乏经验,人民法院审判力有限。法院应当把主要精力放在那些直接涉及公民法人或者其他组织合法权益的外
部行政行为的审查上。二是认为内部行政行为属于行政机关自身建设的问题,法院如果过多的对行政机关的内部事务通过审判程序进行,有司法权干涉行政权或代替行使行政之嫌。同时考虑到我国行政系统内部已有对人事性质的内部行政行为的救济机制,由行政机关内部处理有利于保障行政机关及其首长对工作人员的监督。
2、我国人事性质的内部行政行为纳入司法审查的可行性
(1)国外公务员权利救济的成功经验
在英国设有‘公务员上诉委员会’和‘实业法庭’。公务员受到不利的人事处分时,如果不服可向公务员上诉委员会提出申诉并得向实业法庭提出上诉。日本1947年确立的《国家公务员法》中确立了‘公平审查制度’,公务员受处分后
不服可向人事院提出申诉。美国1978年确立了功绩制原则,设立‘功绩制保护委员会’专门负责公务员争议等有关问题的解决。我国可以认真研究和借鉴国外公务员救济制度的成功经验和做法来建立和完善我国公务员的权利救济制度。
(2)特别权力关系学说的质疑
广泛的保障公民的基本权利是现在世界司法改革的潮流。但是,特别权力关系不应排除司法救济,只要涉及公民基本权利的重要事项,均可寻求法律救济。同时我国有学者指出:‘内部行政行为’理论与‘特别权力关系’理论,既不是两种不同的理论也不是同一种理论的不同表述。而是曾经在德国历史上出现过的认定‘特别权力关系’的一种标准,而且这种标准已被屏弃。
(3)内部行政行为司法审查的学理基础
“保障公民的自由和权利”,“依法行政,控制行政权滥用,为公民设置完善的救济机制”等是当代法治原则的核心内容。英国法治论者戴雪在其《英宪精义》中强调:对权利的保护和救济,比宣示的权利更为重要和实在。可以说,法治是法律救济制度的理论基础和依据。
权利救济理论的集中表述是“有权利,必有救济”。法律救济对相对人而言,本身就是一种权利。这种权利的性质表现为一种救济权,救济权与原权相互依存,不可分立。没有救济权也就不可能有原权的存在和实现。
(4)我国人事性质的内部行政行为救济的需要
公务员队伍是实现政府管理职能的重要力量。公务员队伍是否稳定直接关系到政府工作的正常运转,关系到社会的稳定和发展。而公务员权益的保障是实现公务员队伍稳定的前提条件。我国提出依法治国,建立社会主义法制国家以及多年的行政救济制度实践经验积累,都为确立和完善我国公务员对内部行政行为的法律救济制度提供了依据和条件。
(三)行政机关内部规章制度性质的内部行政行为
行政诉讼的受案范围应当根据行政相对人的受保护权利的轻重,而不是根据行政主体的行政行为的内部与外部来界定和划分。此类内部行政行为上文已有所论及,有些外化了的内部行政行为产生的最终行政效力具有了外部行政行为的特性。在这种情况下,该内部行政行为应该是可诉的。也就是说虽然此类内部行政行为不是以外部相对人为直接相对人,但如果该行为具有导致下级为或不为某种行为的强制力,并且对该外部相对人产生了必然的,实际的和确定的法律效果,那么当事人不服提起诉讼的,人民法院应当受理。另外,一些内部行政机关的规章制度会直接引起或间接影响外部行政行为,对外部行政相对人的权利义务产生巨大影响,这种情况下当然应当可诉。
(作者通讯地址:江西省铅山县人民法院,江西 铅山 334500)
一、内部行政行为概念的界定
内部行政行为并非严格意义上的法律概念,而是一个学理概念。我国现行成文法中并没有内部行政行为这一概念,它是学术界对该类行政行为的一个归纳和总结。因此其内涵很难明确和统一。
虽然学者们对内部行政行为应否归入行政行为的范畴观点不一,但按照现行学术界的通说,行政行为不仅包括外部行政行为,也包括内部行政行为。笔者赞同通说的观点,内部行政行为同样是行政主体依法对行政权的行使,其目的是对行政事务的管理,且具有法律效力,完全符合行政行为的构成要件,只不过其作用的对象及其管理的事务有所不同罢了。所以内部行政行为的概念是可以成立的。内部行政行为不单符合我国行政行为的一般性定义,而且将其划分为内部行政行为与外部行政行为有其独特的价值和意义。
既然行政行为可以划分为内部行政行为与外部行政行为,我们就有必要给内部行政行为下个定义。笔者认为内部行政行为是指“行政主体在内部行政组织管理的过程中,为了实现行政目的,所作出的只对行政机关内部及其所属工作人员产生约束力的行政行为”。
二、内部行政行为法律效果
一般情况下,对于行政主体内部的行为,并不会直接产生对外的效力。但并不能否认内部行政行为会对外产生一定的法律效果,相反内部行政行为常常会对社会其他成员产生实际的权益影响。既然内部行政行为具有外部一般影响性,那么分析其法律效果就显得尤为必要了。
(一)内部行政行为的内部效果
内部行政行为是针对内部管理活动所作出的行政行为,不言而喻,它的法律效果首先表现在对内部机构及其工作人员产生的实际效果。而法律效果的实现则要得益于内部行政行为的法律效力,实际上内部行政行为同外部行政行为一样拥有行政行为所具有的一般效力。1、内部行政行为具有确定力,一是非依法不得随意变更或撤消。二是不可争辩力。2、内部行政行为具有拘束力。3、内部行政行为具有公定力。4、内部行政行为具有执行力。
(二)内部行政行为的外部效果
内部行政行为是针对行政机关及其工作人员作出的,那么其发生的法律效力一般只对内产生作用。但内部行政行为也可能不仅仅涉及内部的权利义务关系,它还可能会影响到行政机关及其工作人员之外的其他人的利益。我们把这种现象称为“内部行政行为的外化”。以前视为特别权利关系的特别法律关系(教育关系,设施及其使用关系等)不再属于内部行政领域。只要符合行政行为的要件,在这种关系中采取的命令都属于行政行为。由此表述可知行政主体作出的内部行政行为不仅仅只涉及到内部行政机关及其工作人员。在一定条件下,内部行政行为也可能变成一个涉及到外部人员的外部行政行为。
三、内部行政行为的分类及其救济制度的缺失
我国现行法律唯一涉及内部行政行为的条文是《行政诉讼法》第十二条第三项。规定了行政机关对行政机关工作人员的奖惩,任免等决定不属于法院的立案范围,以及《行政诉讼法解释》第四条对该条文的进一步明确和细化。笔者将从理论上把内部行政行为分成三类,从而达到细化我国内部行政行为的目的。在此基础上分析我国现行立法对内部行政行为救济制度的局限性。
(一)我国内部行政行为的分类
虽然我国内部行政行为只是一个学理概念,但其外延相对来说比较清晰,从内部行政行为的内容上来看。笔者认为可将内部行政行为大致分成三类。第一类是工作性质的。第二类是人事性质的。第三类是行政机关内部的规章制度性质的。上文已经提到该类内部行政行为不仅涉及到公务员的权利义务问题,而且这种内部的行为一定程度上可能会涉及到公务员之外其他人的利益,即具有对外的法律效果。内部行政行为作为行政主体的一种意思表示,只要这种意思表示具备了设定,变更或者消灭某种权利义务关系的内容时,它就是一种法律行为,相应的就会具有相应的法律效果。
(二)我国现行内部行政行为救济制度的缺失
建国以来,虽然我国有关对内部行政行为的法律救济制度得到了不断的发展,其在不同的时期对内部行政行为的法律救济起到了一定的积极作用。但与外部行政行为的法律救济相比,我国现行立法对内部行政行为的救济制度还是相当不完善的。从我国内部行政行为的救济特征中可分析出其存在以下缺陷。
1、我国内部行政行为的救济制度存在立法漏洞以及现有立法的模糊性,而且对内部行政行为的法律救济不是一个统一的法律加以规定。
2、由于公务员在与所在行政机关或政府间的内部行政法律关系上双方都是
独立的主体,具有独立的法律利益,这种法律关系与其他行政法律关系一样具有不平等性。我国公务员作为被管理者处于被支配地位,行政机关以单方面的意思表示所作的任何人事行政行为对公务员都具有拘束力,确定力和执行力。而这种人事行政行为并非都是合法的,适当的。在这种情况下,如果没有人事行政救济制度,公务员的合法权益就不可能得到有效的保障。而保证救济公正的一个重要的因素就是救济机构的独立性原则。自然公正最基本的要求就是裁判者不能自己裁判自己,裁判者必须在裁判中保持中立。即要求“自己不做自己案件的法官”这一自然公正原则。同时,一切有权力的人都容易滥用权力也是一条万古不变的经验。而我国人事性质的内部行政行为不单没有司法救济,反而倚重于行政救济来保护利益相关人的权益。所以在这种不平等的关系中,发生争议时由处于优势地位的行政机关对自己的行为进行审查,其得出的结果的公正性显然值得怀疑。
3、行政主管部门受理对一些内部行为不服的申诉后,由于缺乏受理、审理、申诉、答辩、调查、处理的严格程序,不可避免地存在着随意性。难以保障公务员的申辩权利,使公务员的权利防御能力有所下降。
4、据《行政诉讼法》第十二条第三款的规定,将所有涉及公务员权利的内部行政行为都排除出行政诉讼的受案范围,使公务员受到内部处分时无法得到司法救济,在理论上无疑是一个倒退。行政处分,否定性考核结果等,其法律救济途径较为单一,只能在行政机关内部解决,最终由‘人事仲裁委员会’处理或向行政检察机关申诉,属于‘行政司法’的范畴。由于行政机关内部和上下级之间复杂关系及一些干部的官僚主义作风,权利受损的公务员很可能无法从各种内部‘行政司法’处理中得到一个公正的裁决。可见,行政机关内部的法律救济不足于维护公务员的正当权益。根据行政诉讼法,把公务员人事性质的权利排除出司法救济,无疑剥夺了公务员作为公民身份获得平等救济的权利,这有损法律面前人人平等原则。
四、内部行政行为救济制度的完善
其实我国现行《行政诉讼法》第十二条第三项只规定了行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于法院受案范围。对其他的内部行政行为是否可诉我国法律并没有相关规定,根据只要法律没有禁止的就是可行的,那么除了《行政诉讼法》第十二条第三项不能诉诸法院外,其他的内部行政行为应该是可以诉讼的,只是缺少法条加以规定而已。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项排除了对公民,法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,然而如果一个行为没有针对行政相对人,或者没有设定,变更或消灭某种权利义务,或者尚未形成或完成对某种权利义务的设定,变更或消灭。则该行为不具有法律意义,不是法律行为。而且事实上,假如一个行政行为不会对行政相对人产生最终的行政效力,行政相对人也不会起诉。但法律没有明确把工作性质的内部行政行为排除在受案范围之外是否就意味着其司法救济途径就毫无障碍!关于人事性质的内部行政行为不可诉受到的指责越来越多,其合理性越来越值得怀疑。所以笔者将分别围绕工作性质,人事性质以及行政机关内部规章制度性质的内部行政行为司法救济问题提出其完善的建议和意见。
(一)工作性质的内部行政行为
此类内部行政行为由于其是否可诉法律没有相关规定,对其在今后的立法中是否纳入司法审查的范围则需要理论的论证和实践过程。工作性质的内部行政行为当前既不能完全纳入行政诉讼受案范围,无不保留的给予其司法救济途径;也不能完全超脱于司法监督之外,一点不受司法的制约。所以应当区别不同的情况对待。依据我过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定,对公民,法人或者其他组织权利不产生实际影响的行为不属于人民法院的受案范围。因此,对工作性质的内部行政行为如果是对行政相对人产生实际影响的,应该是可诉的。否则,不赋予相对人司法救济途径,有违公平正义。如果该工作性质的内部行政行为不会对行政相对人产生实际影响,则对其进行司法审查就没有必要,即使该救济有些瑕疵,也可以留待行政系统内部纠正,司法权不必过度介入。当然,如何界定一项工作性质的内部行政行为,是否会影响到相对人的权利义务关系。目前也无统一的客观的标准,这对法官的智慧是一个考验。最终要解决该问题,还需要随着我国依法行政进程的发展,在将来修改《行政诉讼法》时予以明确。
(二)人事性质的内部行政行为的可诉性
1、我国人事性质的内部行政行为不可诉的原因
(1)受德国‘特别权力关系’理论的影响
论述我国的内部行政行为就不能不涉及到德国的特别权力关系理论。起源于19世纪的德国特别权力关系是在自由法治国时期,为了维护君主对官员及军队的统治权而发展起来的理论。后来这一理论逐渐扩大到监狱,学校等领域。我国行政诉讼法将人事性质的内部行政行为排除在受案范围,使之得不到司法审查,主要理论渊源就是德国的特别权力关系理论。特别权力关系是指国家与公民之间的一种紧密关系,其中主要是教育关系,监狱管理关系和其他设施关系以及公务员和兵役关系。根据这种理论,处于特别权力关系中的公民一律被纳入行政领域,不使用法律保留和基本权利,行政机关适用内部规则进行自我调整。我国两千年的封建历史,实行特殊的人事制度,即国家对公民,单位对个人,上级对下级的垄断,占据影响和支配他人命运的有利地盘。所以我国很容易的接受了德国的特别权力关系理论。
(2)我国立法时的考虑
立法者解释为‘为了保障行政机关有效的行使职权’。许多学者的解释为:一是条件不成熟,因为我国的行政诉讼刚刚起步,缺乏经验,人民法院审判力有限。法院应当把主要精力放在那些直接涉及公民法人或者其他组织合法权益的外
部行政行为的审查上。二是认为内部行政行为属于行政机关自身建设的问题,法院如果过多的对行政机关的内部事务通过审判程序进行,有司法权干涉行政权或代替行使行政之嫌。同时考虑到我国行政系统内部已有对人事性质的内部行政行为的救济机制,由行政机关内部处理有利于保障行政机关及其首长对工作人员的监督。
2、我国人事性质的内部行政行为纳入司法审查的可行性
(1)国外公务员权利救济的成功经验
在英国设有‘公务员上诉委员会’和‘实业法庭’。公务员受到不利的人事处分时,如果不服可向公务员上诉委员会提出申诉并得向实业法庭提出上诉。日本1947年确立的《国家公务员法》中确立了‘公平审查制度’,公务员受处分后
不服可向人事院提出申诉。美国1978年确立了功绩制原则,设立‘功绩制保护委员会’专门负责公务员争议等有关问题的解决。我国可以认真研究和借鉴国外公务员救济制度的成功经验和做法来建立和完善我国公务员的权利救济制度。
(2)特别权力关系学说的质疑
广泛的保障公民的基本权利是现在世界司法改革的潮流。但是,特别权力关系不应排除司法救济,只要涉及公民基本权利的重要事项,均可寻求法律救济。同时我国有学者指出:‘内部行政行为’理论与‘特别权力关系’理论,既不是两种不同的理论也不是同一种理论的不同表述。而是曾经在德国历史上出现过的认定‘特别权力关系’的一种标准,而且这种标准已被屏弃。
(3)内部行政行为司法审查的学理基础
“保障公民的自由和权利”,“依法行政,控制行政权滥用,为公民设置完善的救济机制”等是当代法治原则的核心内容。英国法治论者戴雪在其《英宪精义》中强调:对权利的保护和救济,比宣示的权利更为重要和实在。可以说,法治是法律救济制度的理论基础和依据。
权利救济理论的集中表述是“有权利,必有救济”。法律救济对相对人而言,本身就是一种权利。这种权利的性质表现为一种救济权,救济权与原权相互依存,不可分立。没有救济权也就不可能有原权的存在和实现。
(4)我国人事性质的内部行政行为救济的需要
公务员队伍是实现政府管理职能的重要力量。公务员队伍是否稳定直接关系到政府工作的正常运转,关系到社会的稳定和发展。而公务员权益的保障是实现公务员队伍稳定的前提条件。我国提出依法治国,建立社会主义法制国家以及多年的行政救济制度实践经验积累,都为确立和完善我国公务员对内部行政行为的法律救济制度提供了依据和条件。
(三)行政机关内部规章制度性质的内部行政行为
行政诉讼的受案范围应当根据行政相对人的受保护权利的轻重,而不是根据行政主体的行政行为的内部与外部来界定和划分。此类内部行政行为上文已有所论及,有些外化了的内部行政行为产生的最终行政效力具有了外部行政行为的特性。在这种情况下,该内部行政行为应该是可诉的。也就是说虽然此类内部行政行为不是以外部相对人为直接相对人,但如果该行为具有导致下级为或不为某种行为的强制力,并且对该外部相对人产生了必然的,实际的和确定的法律效果,那么当事人不服提起诉讼的,人民法院应当受理。另外,一些内部行政机关的规章制度会直接引起或间接影响外部行政行为,对外部行政相对人的权利义务产生巨大影响,这种情况下当然应当可诉。
(作者通讯地址:江西省铅山县人民法院,江西 铅山 334500)