论文部分内容阅读
摘 要：公共政策实质上就是利益关系的调整。现阶段，多元主体参与公共政策制定的趋势日趋明显，且公民、社会组织以及非正式社团对公共政策的影响日益突出。各利益相关方共同作用于怒江水电开发过程，包括政府、电力集团、当地居民、民间组织、新闻媒体，本文以怒江水电开发为主要线索，分析了怒江水电开发中利益主体的利益需求。
关键词：利益主体 利益需求 怒江水电开发 利益分析
公共政策制定的目标之一就是协调不同利益相关方之间的关系，究其根源，公共政策即为利益关系的调整。公共政策制定过程中要考虑不同群体、不同阶层的利益诉求。而在实践中不同群体为各自的利益需求代言，不同利益主体之间会有利益冲突，同时不同主体相互妥协，最后达成共识，实现利益平衡。怒江水电开发政策的出台过程中，涉及多方利益主体，包括中央政府、地方政府、电力企业、民间环保组织、当地村民、新闻媒体，他们对同一事物有着不同的认知，从而采取不同的行为选择，共同作用于政策议题的构建。
一、利益主体分析
怒江水电开发案例中涉及利益主体较多，主要包括中央政府（各部委）、全国人大、相关学者、勘测设计院、地方政府、电力集团、当地居民、民间组织、媒体、国际组织，他们按照自身的利益需求自发结成五大网络，如下表所示，分别为，政策社群，专业网络，府际网络，生产者网络和议题网络。
1.政策社群：中央政府（各部委）、全国人大。国务院对于怒江开发与否的意见在整个政策制定过程中起主导作用，是怒江开发的关键行动者。各部委在决策开始时存在很大的观点分歧，但之后通过“怒江州经济社会协调发展”研究组这一共性平台，促进合作，提高了协同性。行动者在政策制定过程中可以发表自己的见解和看法，促进利益需求达成一致。
2.专业网络：相关学者。由于怒江水电开发涉及较强的专业知识，相关学者也在政策制定过程中起到重要作用。以何大明为代表的反对建造大坝专家通过阻止或参与专家座谈会等形式，为反对造坝的民间组织提供理论支持。如在2003年9月3日，由国家环境保护总局在北京市主持召开的“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会”上，何大明直指怒江建坝的弊端，他的言论后来成为国家环保总局、北京的专家以及议题网络中民间组织反对怒江建坝的基础。
3.府际网络：地方政府。府际网络由云南省政府和怒江州政府组成。地方政府既是中央政策的执行者，又是水坝建设的受益者。府际网络希望中央政府尽快开发怒江，地方政府多次利用全国“两会”以及赴京报告的机会争取政策。由于地方政府和电力企业都希望通过开发怒江获得利益，利益的一致性也使得两个网络间联系频繁、联盟紧密。
4.生产者网络：电力集团。整个怒江水电计划主要涉及中国华电集团公司、云南省开发投资有限公司、云南电力集团水电建设公司等企业、集团2003年6月14日，这几家公司在昆明签订协议，共同出资设立公司，全面启动怒江流域水电资源的开发。他们积极寻求当地政府的支持，并邀请专家为自己的开发方案提供合理性。
5.议题网络：当地居民、民間组织、媒体。相对于其他利益相关方而言，怒江州当地居民面临的问题是：信息不对称，缺乏有效的利益表达渠道。民间环保组织作为社会团体，它们可以间接影响最终政策方案，而没有决策权。但是因为这些NGO中不乏水利工程和环境保护方面的专家、学者，政府做决策时也会邀请他们召开座谈会。因此，从这个角度看，民间组织具有一定的引导政策方向的能力。与此同时，民间社会的力量（以民间环保组织为主）积极利用媒体、网络、图片展等方式宣传怒江，将社会舆论从关注能源匮乏支持建坝转向关注生态环境反对建坝。
二、利益需求分析
第一，政策社群的利益需求。怒江丰富的水电资源引起了决策者的关注，开发怒江干流中下游丰富的水能资源是我国资源优化配置的需要，政策社群的利益需求直接决定了他们支持怒江建坝的态度。
第二，专业网络的利益需求。专业网络站在地质因素和水库移民的角度反对怒江水电开发。他们认为怒江地处西南地震活动带，是三江并流组成的部分，影响当地生物多样性。同时，学者们从法律法规、行政管理、经济扶持、社会监督和技术管理等方面提出了移民安置的保障措施。
第三，府际网络的利益需求。水坝建设、发电和税收等环节的运行过程都与地方政府利益密切联系。中央政府希望通过开发水电促进可持续发展，解决电力瓶颈等问题。如果怒江水电开发步入正轨，即可促进县乡财政收入的增加，带动当地基础设施建设，打破该地区封闭的状态。
第四，生产者网络的利益需求。中国华电集团公司、云南省开发投资公司立足于经济利益支持怒江水电开发。他们作为投资商和项目承包商，能从建坝中获取一定经济利益，因此他们邀请专家，对自己的开发方案提供合理性。
第五，议题网络的利益需求。议题网络立足于生态保护和水库移民角度反对水电开发。世界遗产管理委员会认为怒江当地珍贵的自然环境资源的价值远高于开发它所带来的经济价值。水电开发可能对经济、社会、生态影响较大。
三、结语
整个怒江水坝政策制定过程中，各个利益主体的权利是不平衡的。很显然，电力公司与当地政府是强势群体，可以动用自己所掌握的资源，影响公共舆论，影响政策制定结果。而当地居民掌握的资源很少，尽管人数可能众多，但他们组织化程度较低，他们的声音很难表达出来。怒江水坝计划涉及到当地居民的直接利益，而这往往要靠政府和大众媒体、民间环保组织来为他们说话，他们自己的声音很微弱。因此，建立有效的利益表达渠道，使得居民的诉求得以表达；同时，通过平台搭建，促进政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络、议题网络的合作和协同。
参考文献：
[1]孔德静.公共政策制定中的利益群体分析——以怒江水坝计划为例[J].社会科学论坛，2011，01：206-215+246.
[2]鄢琳，刘影. 浅析公共政策制定中的利益表达问题[J]. 社会科学家，2007，S2：62-63.
[3]罗依平. 地方政府公共政策制定中的民意表达问题研究[J]. 政治学研究，2012，03：89-96.
[4]陈岳祝. 浅论利益集团在公共政策制定中的利益表达[J]. 东南大学学报（哲学社会科学版），2008，S1：84-87.
[5]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社.2011.P252-P253.
[6]朱春奎.政策网络与政策工具：理论基础与中国实践[M].上海：复旦大学出版社.2011.P36.
关键词：利益主体 利益需求 怒江水电开发 利益分析
公共政策制定的目标之一就是协调不同利益相关方之间的关系，究其根源，公共政策即为利益关系的调整。公共政策制定过程中要考虑不同群体、不同阶层的利益诉求。而在实践中不同群体为各自的利益需求代言，不同利益主体之间会有利益冲突，同时不同主体相互妥协，最后达成共识，实现利益平衡。怒江水电开发政策的出台过程中，涉及多方利益主体，包括中央政府、地方政府、电力企业、民间环保组织、当地村民、新闻媒体，他们对同一事物有着不同的认知，从而采取不同的行为选择，共同作用于政策议题的构建。
一、利益主体分析
怒江水电开发案例中涉及利益主体较多，主要包括中央政府（各部委）、全国人大、相关学者、勘测设计院、地方政府、电力集团、当地居民、民间组织、媒体、国际组织，他们按照自身的利益需求自发结成五大网络，如下表所示，分别为，政策社群，专业网络，府际网络，生产者网络和议题网络。
1.政策社群：中央政府（各部委）、全国人大。国务院对于怒江开发与否的意见在整个政策制定过程中起主导作用，是怒江开发的关键行动者。各部委在决策开始时存在很大的观点分歧，但之后通过“怒江州经济社会协调发展”研究组这一共性平台，促进合作，提高了协同性。行动者在政策制定过程中可以发表自己的见解和看法，促进利益需求达成一致。
2.专业网络：相关学者。由于怒江水电开发涉及较强的专业知识，相关学者也在政策制定过程中起到重要作用。以何大明为代表的反对建造大坝专家通过阻止或参与专家座谈会等形式，为反对造坝的民间组织提供理论支持。如在2003年9月3日，由国家环境保护总局在北京市主持召开的“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会”上，何大明直指怒江建坝的弊端，他的言论后来成为国家环保总局、北京的专家以及议题网络中民间组织反对怒江建坝的基础。
3.府际网络：地方政府。府际网络由云南省政府和怒江州政府组成。地方政府既是中央政策的执行者，又是水坝建设的受益者。府际网络希望中央政府尽快开发怒江，地方政府多次利用全国“两会”以及赴京报告的机会争取政策。由于地方政府和电力企业都希望通过开发怒江获得利益，利益的一致性也使得两个网络间联系频繁、联盟紧密。
4.生产者网络：电力集团。整个怒江水电计划主要涉及中国华电集团公司、云南省开发投资有限公司、云南电力集团水电建设公司等企业、集团2003年6月14日，这几家公司在昆明签订协议，共同出资设立公司，全面启动怒江流域水电资源的开发。他们积极寻求当地政府的支持，并邀请专家为自己的开发方案提供合理性。
5.议题网络：当地居民、民間组织、媒体。相对于其他利益相关方而言，怒江州当地居民面临的问题是：信息不对称，缺乏有效的利益表达渠道。民间环保组织作为社会团体，它们可以间接影响最终政策方案，而没有决策权。但是因为这些NGO中不乏水利工程和环境保护方面的专家、学者，政府做决策时也会邀请他们召开座谈会。因此，从这个角度看，民间组织具有一定的引导政策方向的能力。与此同时，民间社会的力量（以民间环保组织为主）积极利用媒体、网络、图片展等方式宣传怒江，将社会舆论从关注能源匮乏支持建坝转向关注生态环境反对建坝。
二、利益需求分析
第一，政策社群的利益需求。怒江丰富的水电资源引起了决策者的关注，开发怒江干流中下游丰富的水能资源是我国资源优化配置的需要，政策社群的利益需求直接决定了他们支持怒江建坝的态度。
第二，专业网络的利益需求。专业网络站在地质因素和水库移民的角度反对怒江水电开发。他们认为怒江地处西南地震活动带，是三江并流组成的部分，影响当地生物多样性。同时，学者们从法律法规、行政管理、经济扶持、社会监督和技术管理等方面提出了移民安置的保障措施。
第三，府际网络的利益需求。水坝建设、发电和税收等环节的运行过程都与地方政府利益密切联系。中央政府希望通过开发水电促进可持续发展，解决电力瓶颈等问题。如果怒江水电开发步入正轨，即可促进县乡财政收入的增加，带动当地基础设施建设，打破该地区封闭的状态。
第四，生产者网络的利益需求。中国华电集团公司、云南省开发投资公司立足于经济利益支持怒江水电开发。他们作为投资商和项目承包商，能从建坝中获取一定经济利益，因此他们邀请专家，对自己的开发方案提供合理性。
第五，议题网络的利益需求。议题网络立足于生态保护和水库移民角度反对水电开发。世界遗产管理委员会认为怒江当地珍贵的自然环境资源的价值远高于开发它所带来的经济价值。水电开发可能对经济、社会、生态影响较大。
三、结语
整个怒江水坝政策制定过程中，各个利益主体的权利是不平衡的。很显然，电力公司与当地政府是强势群体，可以动用自己所掌握的资源，影响公共舆论，影响政策制定结果。而当地居民掌握的资源很少，尽管人数可能众多，但他们组织化程度较低，他们的声音很难表达出来。怒江水坝计划涉及到当地居民的直接利益，而这往往要靠政府和大众媒体、民间环保组织来为他们说话，他们自己的声音很微弱。因此，建立有效的利益表达渠道，使得居民的诉求得以表达；同时，通过平台搭建，促进政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络、议题网络的合作和协同。
参考文献：
[1]孔德静.公共政策制定中的利益群体分析——以怒江水坝计划为例[J].社会科学论坛，2011，01：206-215+246.
[2]鄢琳，刘影. 浅析公共政策制定中的利益表达问题[J]. 社会科学家，2007，S2：62-63.
[3]罗依平. 地方政府公共政策制定中的民意表达问题研究[J]. 政治学研究，2012，03：89-96.
[4]陈岳祝. 浅论利益集团在公共政策制定中的利益表达[J]. 东南大学学报（哲学社会科学版），2008，S1：84-87.
[5]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社.2011.P252-P253.
[6]朱春奎.政策网络与政策工具：理论基础与中国实践[M].上海：复旦大学出版社.2011.P36.