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摘要农民自治已经成为我国新农村建设的重要组成部分，也是广大农民行使民主权利的重要形式。农民自治在取得一定成就的同时也存在着一些不可忽视的问题。本文对就法律层面，对农民自治的有关问题进行深入思考。
关键词村民自治 民主政治 和谐社会
作者简介：杨中领，许昌学院，讲师，研究方向：宪政与法治。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-165-02
农民自治是在推进建设社会主义和谐社会和加快新农村建设步伐的背景下发展起来的，它成为了促进农村民主政治落实的重要手段，在加强国家乡村治理、维护农民切身利益及推动农村经济健康持续发展等方面发挥了至关重要的作用。但是，村民自治法律上的缺陷却在其发展过程中日益突显，已經不能适应新农村建设的需要。
一、村民自治的法律概述
目前，我国的宪法和法律还没有给村民自治一个明确定义，只有关于村民委员会的定义。根据《宪法》111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。”《村组法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”所以，笔者综合以上的定义认为村民自治应该是农村基层人民群众的自治，农民群众通过直接行使民主权利，让村民自治组织依法办理与村民相关的事务，从而实现自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。
村民自治权是法律授予全体村民，体现全体村民共同意思的表达，并交由村民自治组织具体负责行使的有关村民公共事务和公益事业的管理权利，同时又对每个村民都具有约束力。所以说自治权是权利管理与服从并存的一种形式上的权力，其主要内容包括以下四个方面：
第一，民主选举权。它是村民自治的前提和基础。全体村民在严格执行村委会组织法的法定程序的情况下，通过投票的选举方式产生村民委员会，村民委员会代表了全体村民，是村民自治权力的执行机构。
第二，民主决策权。它是村民自治权行使的关键，是法律授予村民参与和处理有村级重大事务的权利，并且要求村委会按全体村民的意愿治理村庄。由村委会提议召集村民会议，由村民集体讨论决定有关村民利益的重大事项。
第三，民主管理权。它是自治权的核心体现，通过全体村民的共同意思表达，在法律的允许范围内结合本村的实际情况，在村民会议上讨论制定《村民自治章程》和《村规民约》来体现全体村民的共同管理、参与和决策村内各项事务的权力，从而维护村民的自身利益。同时，也是对村民行为的规范和约束。
第四，民主监督权。它是村民自治制度顺利实施的保障，贯穿于民主选选举、民主决策、民主管理的全过程之中。主要通过村民民主评议村干部和村委会定期报告工作、村委会村务公开等形式，使村民能够有效地监督村委会和村干部的行为及具体工作执行。
二、农民自治的现状
村民自治虽然在推进中国农村民主政治建设方面取得了一定成效，但是由于村民自治的法律制度体系尚不健全，在制度运行方面也存在着偏差，致使村民自治在发展中存在的问题随之日益凸显。主要表现在四个方面：首先，农民受传统封建思想的束缚和知识匮乏的影响，导致农民不敢于也不善于运用法律来维护自己的合法权利。由于农民对村民自治没有形成正确的认识，致使参与村民自治实践活动的积极性不高，在没有发生严重影响自身利益的情况下，村民一般很少积极参与政治活动。这在一定程度上制约了村民自治制度的完善和发展；其次，乡镇政府对村民自治实施干涉，经常会出现选举村委会成员时制定候选人、把村级财务账纳入乡镇财务管理、不给予村民选举出来的村干部指导和帮助、直接领导和命令村干部工作等现象发生，对村民自治造成了不利影响，违背了村民自治原则；再次，农民自治权得不到有效保障，尤其是没有得到国家司法体制的保障，在这种情况下，严重影响了农民自治权的实现；第四，农民在行使村民自治权中只重视和使用民主选举权，而忽视对民主决策权、民主管理权和民主监督权的运用，不利于建立和落实完善的村民自治制度，影响村民自治权利的全面实现。
三、农民自治的法律制度存在的缺陷
村民自治法律制度是对村民行使自治权的一种约束和指导，它规定了村民自治应该采用的方式方法，避免村民自治的盲目性和混乱性。但是，就目前情况来看，我国法律对村民自治规定的完善程度并不尽如人意，造成了村民自治的发展过程中出现了多种矛盾。
（一）宪法对村民自治没有明确的规定
1.村民委员会在宪法中的规定不明确，易导致对村民自治性质的误解
村民委员会的制度是在宪法第三章第五节做出规定的，但是此处的内容是关于国家机构中的地方各级人民大会和地方各级人民政府的规定。把村民委员会立于此处规定，会给人以村民委员会是一级政权机构、是乡镇政府的下级组织的错觉。导致人们会误认为乡镇政权与村民委员会是领导与被领导的关系，乡镇政府有权对村务进行干涉。一旦产生这种观念，将不利于村民委员会保持自身的独立性，阻碍村民自治的健康发展。
2.村民委员会在宪法中的规定不明确，易使其降低在村民自治中的地位
《宪法》第111条规定，村民委员会是基层群众性自治组织。但是，笔者认为这样的规定还不够全面，村民委员会应该是村民自治的执行机关。它既是全体村民选举产生的、代表全体村民共同意思表达的一个组织，又是一个执行村民自治权力的机关。
（二）《村组法》的内容不够全面
《村组法》更确切的讲是一部组织法，主要是对村民委员的建设和权力的行使、制约进行规定的。虽然村民委员会是农村建立村民自治制度、行使自治权力的重要执行机关，但是并不能成为建设基层民主自治的全部内容。所以《村组法》不能从法规制度的角度来规范村民自治制度的实施，村民委员会也不是村民自治权行使的唯一途径。因此，要想以组织法为法律制度依据建立村民自治制度是不全面、不合理的。
（三）《村组法》没有明确规定惩处办法
在村委会选举中，会存在采取不正当手段达到胜选目的的现象。但是在《村组法》中，没有明确规定破坏村委会选举规定行为的具体惩治法办，并且《刑法》中所规定的“破坏选罪”也仅适用于选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员的情形，所以在村委员会选举时一旦出现了《刑法》第256条规定的“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨碍选民和代表自由行使选举权和被选举权”的行为时，也无法依法做出惩处，致使有关执法部门面临着无法可依的尬尴境地。
（四）村民自治权利的法律保障体系不健全
法律体系的不健全使村民自治权的独立性难以得到保证。《村组法》第四条规定：乡镇的人民政府对村委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。虽然《村组法》明确指出了乡镇政府不能干涉村民自治的事务，但却没有规定如果出现干涉行为所应承担的责任和具体惩治措施。所以导致了乡镇领导干涉村民自治的情况频频发生，却找不到法律依据予以惩治。同时，除了《村组法》没有为保障村民自治权利明确法律责任外，相关的法律如刑事诉讼法、行政诉讼法等也没有明确和提供给村民自治权利充足的司法救济途径。
四、完善农民自治法律体系的具体做法
（一）完善《宪法》中对村民自治的有关具体规定
《宪法》中对村民委员会的规定应该由原处于第三章“国家机构”的位置，调整到第二章“公民的基本权利与义务”的后面。这样能够更客观、准确地体现村民自治权利并非是国家授予的权力，而是由全体村民授予村委会的权力，是公民权利的一种表现形式。
（二）修订和完善《村组法》
随着我国农村经济的发展及农村改革措施的不断出台，现行的《村组法》中的一些规定已经不能适应农村的发展变化。例如，城乡户籍逐渐向一体化发展，乡统筹不复存在，村提留被取消等等，这些变革都为完善村民自治立法提出了新要求。所以，国家应当根据当前的形势变化，结合我国国情来修订《村组法》，完善其中的不足之处，废除失去意义的规定，吸收新的政策和好的做法，增强法律的时效性和实践性。在条件成熟的时候制定《村民自治法》，为形成中国特色的村民自治制度提供法律保障。
（三）尽快制定《村民委员会选举法》
到目前为止，有关村民委员会换届选举工作只能依照《村组法》来规范，还没有正式出台一部专门法律。由于《村组法》仅对选举村民委员会做了原则性的规定，导致其可操作性差，使得在执行过程中产生的诸多问题在某种程度上处于无法可依的状态，得不到切实解决。为了规定村民的选举活动，将农村基层自治组织的选举工作纳入法治轨道，所以建议立法部门应尽快制定《中华人民共和国村民委员会选举法》。在这部法律中，要对村民委员会选举机构的设置、候选人的产生、人员构成及村委会和党的领导法律地位作出详细、具体、明确的规定，并且针对破坏村民委员会选举的行为应承担的法律责任作出具体规定。
为了保障村民委员会选举工作井然有序的开展，建议在《刑法》第256条规定侵犯公民人身权利、民主权利罪中，增加破坏村民委员会选择行为的有关规定，并在《治安管理处罚条例》中也要作出相应规定，确保执法部门在面对村民诉述请求时，做到有法可依，从而稳定农村社会秩序。
（四）完善村民自治权利的相关配套法规
首先，把村民自治权利中农民应该享有的重要权利纳入《农民权益保障法》中；其次，结合农村的实际情况，把有关村民自治的法律规定具体化，对于民主选举、民主决策、民主管理及民主监督的制度要制定程序性、操作性的规定，细化村委会组织法的实施办法及统一村委会选举办法；再次，在符合大多数农民的共同意愿下结合本村的发展情况，适当修改和完善村规民约和自治章程；第四，建立健全村民自治的司法救济途径，把保障农民自治权利纳入到行政诉讼范围。
总之，国家应该不断修订和完善农民自治的法律，为农民维护自身利益及基本权益提供制度保障，让村委会和村干部依法办事，以制治村，从而提高农民自治和基层民主制度化的水平。
参考文献：
[1]桑志勇．村民自治法律问题研究．北方工业大学．2009(5).
[2]黄荣英．社会主义新农村建设中村民自治法律问题研究．经济与社会发展．2008(7).
[3]卢福营．论村民自治发展的原则与趋势．教学与研究．2010(1).
[4]王建文．村民自治权的法律分析．华东政法学院．2005(4).
[5]蔡贤恩．完善村民自治建设的探索．福建社论人文社会科学版．2006(1).
[6]王玉芬．村民自治存在的問题及其完善举措．华章．2010(4).
[7]董江爱．保障农民自治权的根本途径:选举程序规范与民主制度落实．江苏社会科学．2004(4).
关键词村民自治 民主政治 和谐社会
作者简介：杨中领，许昌学院，讲师，研究方向：宪政与法治。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-165-02
农民自治是在推进建设社会主义和谐社会和加快新农村建设步伐的背景下发展起来的，它成为了促进农村民主政治落实的重要手段，在加强国家乡村治理、维护农民切身利益及推动农村经济健康持续发展等方面发挥了至关重要的作用。但是，村民自治法律上的缺陷却在其发展过程中日益突显，已經不能适应新农村建设的需要。
一、村民自治的法律概述
目前，我国的宪法和法律还没有给村民自治一个明确定义，只有关于村民委员会的定义。根据《宪法》111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。”《村组法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”所以，笔者综合以上的定义认为村民自治应该是农村基层人民群众的自治，农民群众通过直接行使民主权利，让村民自治组织依法办理与村民相关的事务，从而实现自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。
村民自治权是法律授予全体村民，体现全体村民共同意思的表达，并交由村民自治组织具体负责行使的有关村民公共事务和公益事业的管理权利，同时又对每个村民都具有约束力。所以说自治权是权利管理与服从并存的一种形式上的权力，其主要内容包括以下四个方面：
第一，民主选举权。它是村民自治的前提和基础。全体村民在严格执行村委会组织法的法定程序的情况下，通过投票的选举方式产生村民委员会，村民委员会代表了全体村民，是村民自治权力的执行机构。
第二，民主决策权。它是村民自治权行使的关键，是法律授予村民参与和处理有村级重大事务的权利，并且要求村委会按全体村民的意愿治理村庄。由村委会提议召集村民会议，由村民集体讨论决定有关村民利益的重大事项。
第三，民主管理权。它是自治权的核心体现，通过全体村民的共同意思表达，在法律的允许范围内结合本村的实际情况，在村民会议上讨论制定《村民自治章程》和《村规民约》来体现全体村民的共同管理、参与和决策村内各项事务的权力，从而维护村民的自身利益。同时，也是对村民行为的规范和约束。
第四，民主监督权。它是村民自治制度顺利实施的保障，贯穿于民主选选举、民主决策、民主管理的全过程之中。主要通过村民民主评议村干部和村委会定期报告工作、村委会村务公开等形式，使村民能够有效地监督村委会和村干部的行为及具体工作执行。
二、农民自治的现状
村民自治虽然在推进中国农村民主政治建设方面取得了一定成效，但是由于村民自治的法律制度体系尚不健全，在制度运行方面也存在着偏差，致使村民自治在发展中存在的问题随之日益凸显。主要表现在四个方面：首先，农民受传统封建思想的束缚和知识匮乏的影响，导致农民不敢于也不善于运用法律来维护自己的合法权利。由于农民对村民自治没有形成正确的认识，致使参与村民自治实践活动的积极性不高，在没有发生严重影响自身利益的情况下，村民一般很少积极参与政治活动。这在一定程度上制约了村民自治制度的完善和发展；其次，乡镇政府对村民自治实施干涉，经常会出现选举村委会成员时制定候选人、把村级财务账纳入乡镇财务管理、不给予村民选举出来的村干部指导和帮助、直接领导和命令村干部工作等现象发生，对村民自治造成了不利影响，违背了村民自治原则；再次，农民自治权得不到有效保障，尤其是没有得到国家司法体制的保障，在这种情况下，严重影响了农民自治权的实现；第四，农民在行使村民自治权中只重视和使用民主选举权，而忽视对民主决策权、民主管理权和民主监督权的运用，不利于建立和落实完善的村民自治制度，影响村民自治权利的全面实现。
三、农民自治的法律制度存在的缺陷
村民自治法律制度是对村民行使自治权的一种约束和指导，它规定了村民自治应该采用的方式方法，避免村民自治的盲目性和混乱性。但是，就目前情况来看，我国法律对村民自治规定的完善程度并不尽如人意，造成了村民自治的发展过程中出现了多种矛盾。
（一）宪法对村民自治没有明确的规定
1.村民委员会在宪法中的规定不明确，易导致对村民自治性质的误解
村民委员会的制度是在宪法第三章第五节做出规定的，但是此处的内容是关于国家机构中的地方各级人民大会和地方各级人民政府的规定。把村民委员会立于此处规定，会给人以村民委员会是一级政权机构、是乡镇政府的下级组织的错觉。导致人们会误认为乡镇政权与村民委员会是领导与被领导的关系，乡镇政府有权对村务进行干涉。一旦产生这种观念，将不利于村民委员会保持自身的独立性，阻碍村民自治的健康发展。
2.村民委员会在宪法中的规定不明确，易使其降低在村民自治中的地位
《宪法》第111条规定，村民委员会是基层群众性自治组织。但是，笔者认为这样的规定还不够全面，村民委员会应该是村民自治的执行机关。它既是全体村民选举产生的、代表全体村民共同意思表达的一个组织，又是一个执行村民自治权力的机关。
（二）《村组法》的内容不够全面
《村组法》更确切的讲是一部组织法，主要是对村民委员的建设和权力的行使、制约进行规定的。虽然村民委员会是农村建立村民自治制度、行使自治权力的重要执行机关，但是并不能成为建设基层民主自治的全部内容。所以《村组法》不能从法规制度的角度来规范村民自治制度的实施，村民委员会也不是村民自治权行使的唯一途径。因此，要想以组织法为法律制度依据建立村民自治制度是不全面、不合理的。
（三）《村组法》没有明确规定惩处办法
在村委会选举中，会存在采取不正当手段达到胜选目的的现象。但是在《村组法》中，没有明确规定破坏村委会选举规定行为的具体惩治法办，并且《刑法》中所规定的“破坏选罪”也仅适用于选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员的情形，所以在村委员会选举时一旦出现了《刑法》第256条规定的“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨碍选民和代表自由行使选举权和被选举权”的行为时，也无法依法做出惩处，致使有关执法部门面临着无法可依的尬尴境地。
（四）村民自治权利的法律保障体系不健全
法律体系的不健全使村民自治权的独立性难以得到保证。《村组法》第四条规定：乡镇的人民政府对村委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。虽然《村组法》明确指出了乡镇政府不能干涉村民自治的事务，但却没有规定如果出现干涉行为所应承担的责任和具体惩治措施。所以导致了乡镇领导干涉村民自治的情况频频发生，却找不到法律依据予以惩治。同时，除了《村组法》没有为保障村民自治权利明确法律责任外，相关的法律如刑事诉讼法、行政诉讼法等也没有明确和提供给村民自治权利充足的司法救济途径。
四、完善农民自治法律体系的具体做法
（一）完善《宪法》中对村民自治的有关具体规定
《宪法》中对村民委员会的规定应该由原处于第三章“国家机构”的位置，调整到第二章“公民的基本权利与义务”的后面。这样能够更客观、准确地体现村民自治权利并非是国家授予的权力，而是由全体村民授予村委会的权力，是公民权利的一种表现形式。
（二）修订和完善《村组法》
随着我国农村经济的发展及农村改革措施的不断出台，现行的《村组法》中的一些规定已经不能适应农村的发展变化。例如，城乡户籍逐渐向一体化发展，乡统筹不复存在，村提留被取消等等，这些变革都为完善村民自治立法提出了新要求。所以，国家应当根据当前的形势变化，结合我国国情来修订《村组法》，完善其中的不足之处，废除失去意义的规定，吸收新的政策和好的做法，增强法律的时效性和实践性。在条件成熟的时候制定《村民自治法》，为形成中国特色的村民自治制度提供法律保障。
（三）尽快制定《村民委员会选举法》
到目前为止，有关村民委员会换届选举工作只能依照《村组法》来规范，还没有正式出台一部专门法律。由于《村组法》仅对选举村民委员会做了原则性的规定，导致其可操作性差，使得在执行过程中产生的诸多问题在某种程度上处于无法可依的状态，得不到切实解决。为了规定村民的选举活动，将农村基层自治组织的选举工作纳入法治轨道，所以建议立法部门应尽快制定《中华人民共和国村民委员会选举法》。在这部法律中，要对村民委员会选举机构的设置、候选人的产生、人员构成及村委会和党的领导法律地位作出详细、具体、明确的规定，并且针对破坏村民委员会选举的行为应承担的法律责任作出具体规定。
为了保障村民委员会选举工作井然有序的开展，建议在《刑法》第256条规定侵犯公民人身权利、民主权利罪中，增加破坏村民委员会选择行为的有关规定，并在《治安管理处罚条例》中也要作出相应规定，确保执法部门在面对村民诉述请求时，做到有法可依，从而稳定农村社会秩序。
（四）完善村民自治权利的相关配套法规
首先，把村民自治权利中农民应该享有的重要权利纳入《农民权益保障法》中；其次，结合农村的实际情况，把有关村民自治的法律规定具体化，对于民主选举、民主决策、民主管理及民主监督的制度要制定程序性、操作性的规定，细化村委会组织法的实施办法及统一村委会选举办法；再次，在符合大多数农民的共同意愿下结合本村的发展情况，适当修改和完善村规民约和自治章程；第四，建立健全村民自治的司法救济途径，把保障农民自治权利纳入到行政诉讼范围。
总之，国家应该不断修订和完善农民自治的法律，为农民维护自身利益及基本权益提供制度保障，让村委会和村干部依法办事，以制治村，从而提高农民自治和基层民主制度化的水平。
参考文献：
[1]桑志勇．村民自治法律问题研究．北方工业大学．2009(5).
[2]黄荣英．社会主义新农村建设中村民自治法律问题研究．经济与社会发展．2008(7).
[3]卢福营．论村民自治发展的原则与趋势．教学与研究．2010(1).
[4]王建文．村民自治权的法律分析．华东政法学院．2005(4).
[5]蔡贤恩．完善村民自治建设的探索．福建社论人文社会科学版．2006(1).
[6]王玉芬．村民自治存在的問题及其完善举措．华章．2010(4).
[7]董江爱．保障农民自治权的根本途径:选举程序规范与民主制度落实．江苏社会科学．2004(4).