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摘要当前,我国正处于社会转型期,社会分化和利益调整导致的民事纠纷激增,申诉、上访居高不下。本文指出从检察职能特点来看,民行检察在参与推进三项重点工作中,尤其是社会矛盾化解工作,确实有着重要的地位和突出的作用。如何发挥民行检察职能尤其是抗诉职能为化解社会矛盾服务,已经成为摆在民行检察工作人员面前的重要课题。
关键词社会分化 社会矛盾 民事纠纷
中图分类号:D926.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-168-02
一、民行抗诉对化解社会矛盾具有积极作用
(一)通过办案解决大量的民商事纠纷,本身就是最直接的化解社会矛盾工作
民行抗诉是维护社会公平正义的有力保障。近年来,司法不公和司法腐败已成为人们深恶痛绝的社会现象之一,在民事诉讼中,金钱案、人情案、关系案等司法腐败现象比较严重。通过办理民商事纠纷抗诉案件,可以有效矫正民事审判权的不当行使;通过纠正错误判决裁定,有力维护了当事人的合法权益,促进了社会的和谐发展。实践证明,检察机关民行抗诉制度行之有效,发挥了检察机关对民行审判权的监督作用,起到了定纷止争、化解社会矛盾的作用。
(二)行政抗诉直接关乎到党群关系、干群关系
民行抗诉解决的矛盾纠纷中有相当一部分是“民告官”的行政诉讼案件,行政诉讼的被告是各级政府及政府部门,行政抗诉直接关乎到群众的切身利益,关乎到政府在群众心目中的形象。尤其是一些地处偏远的县乡政府以及一些基层行政执法部门和执法人员,依法行政的理念不是十分牢固,行政执法的水平也不是很高,有法不依、执法不公的问题确实存在。通过行政诉讼、行政抗诉等司法机制,引导群众从法律途径解决行政纠纷,运用法律解决好行政纠纷,维护群众合法权益,化解群众对政府及政府工作人员的不满,树立法律的权威,对党群、干群关系具有积极促进作用。
(三)民行抗诉是关乎社会公正与司法公正于一体的矛盾化解工作
民行抗诉是指检察机关依法行使对民事审判活动和行政诉讼活动的法律监督权。法律监督权是一种宪法性的控权机制。具体而言,它是保障每一个法律主体守法的权力,尤其是督促公权利的合法行使;是保障中国社会生活每一个领域完整统一实施法律的权力;是一种追究性的法律权力,一切违反宪法和法律的行为都应当承担法律责任。这三种权力归结到一点,就是法律的控制。民行检察部门运用法律的控制,通过对人民法院已经生效的民事行政裁判实施法律监督,对确有错误的判决裁定提请上级检察机关抗诉,维护法律统一正确实施及社会公平正义。从这个意义上讲,民行检察不是一般性的解决矛盾纠纷案件的工作,而是通过法律监督,解决当事人之间以及当事人与司法机关之间,直接关乎社会公正与司法公正于一体的矛盾化解工作,民行抗诉工作的意义不言而喻。
二、社会矛盾的发展变化对民行抗诉的新要求
从检察工作的实践看,当前面临的社会矛盾主要集中在征地拆迁安置、涉农案件以及企业改制、破产涉及到的劳动及社会保障问题等等。社会矛盾呈现出发展变化的新特点,纵观这些社会矛盾,主要的一些特点表现在:
(一)群体性事件增多
一些案件由于涉及的不是个别人的利益而带有明显的群体性。如破产企业职工安置问题、征地拆迁安置问题。群体性事件往往具有较大的社会影响,有的利益相关人会聘请律师、寻求媒体支持,甚至会采取一些过激的行为,力图把事件扩大化,对当地经济社会发展、人民群众的生产生活秩序以及各级机关的正常工作秩序产生重大影响。
(二)矛盾纠纷复杂性
在利益格局调整的转型阶段,矛盾纠纷的诱因涉及社会的方方面面,涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突,不同社会群体和利益关系的失衡造成社会矛盾的进一步积累与激化,简单地使用一种手段,或者由一个职能部门解决矛盾纠纷,很难把纠纷彻底化解。
(三)矛盾纠纷具有不确定性
矛盾纠纷在各种主客观因素相互作用下,时而平缓,时而激化,呈现出范围的广泛性、层次的深刻性、状态的复杂性、方式的尖锐性和性质的可变性。对这些矛盾纠纷,一旦某一具体的哪怕是微小的环节处置不当,都可能引起某种连锁反应,引发新的矛盾,甚至一些已经解决的矛盾纠纷会再次出现。
三、运用抗诉职能将社会矛盾化解在执法第一线
(一)根据案件具体情况,适时提出抗诉
民事行政案件本身就是社会矛盾激发的一种产物,检察机关执法办案本身就是对社会矛盾的化解。因此,检察机关化解社会矛盾,首先要认真履行法律监督职能,敢于提出抗诉。但敢于提出抗诉不等于执法随意性,要有理有据有节,适时提出抗诉,根据案件情况合法抗诉、化解矛盾。着眼于维护社会稳定,认真履行民行抗诉职能,缓解社会矛盾,减少社会的对立面,对符合抗诉条件的典型案件,应向法院提起抗诉,确保法律正确实施,维护法律权威和公民的合法权益。着眼于深层次化解社会矛盾,认真履行职能,优先办理发生在人民群众身边、直接侵害群众切身利益、人民群众反映强烈的申诉案件,特别是发生在社会保障、劳动就业、征地拆迁、移民补偿等领域的民事行政案件,以便更好地保障民生、维护民利,有效化解深层次社会矛盾。
(二)坚持公正廉洁执法,从源头上预防矛盾
公正廉洁执法是对执法者的基本要求,是案件得以公正处理的根本保证,是从源头上预防社会矛盾的重要屏障。民行抗诉不仅是对别人的监督,同时也是一种执法行为,公正廉洁的要求对民行检察工作人员来得更重要。因此,在实际工作中要突出执法理念培育,强化公正廉洁执法意识。大力开展社会主义法治理念等主题教育活动,教育干警在执法办案中始终坚持“三个至上”、“四个在心中”,自觉践行社会主义法治理念,自觉做到公正廉洁执法。要突出制度制约,督促干警公正执法。认真执行高检院、省院制定的规范执法的相关规定,严格审批程序,严格遵照案件流程执法办案,切实避免执法不规范现象;加强内部各业务部门的监督制约,在互相监督中提升公正廉洁执法水平。
(三)规范办案方式方法,避免引发新的社会矛盾
规范办案、依法抗诉是民行检察部门实施法律监督的主要途径之一,不仅能够维护当事人的合法权益,同时也维护了法律的权威,化解社会矛盾。在执法办案中,要自觉做到理性平和文明规范执法,在严格遵守法律尊重事实的基础上,最大限度地兼顾法理情,最大限度地兼顾各方面利益;要增强群众工作能力,以群众乐于接受的方式、方法与语言于执法办案当中,从而确保在化解矛盾的同时,尽量减少不和谐因素。在民行抗诉案件办理过程中,必要时要进行办案风险评估,特别在查办涉及地方经济社会发展的案件时,慎重考虑办案时机,杜绝执法随意性,确保执法办案不影响经济发展环境和社会稳定。
四、民行抗诉化解社会矛盾的工作机制探讨
(一)建立民行抗诉案件质量保证机制
就民行抗诉来讲,案件质量的高低直接关系到法律是否得到正确实施,关系到人民群众的利益是否得到有效保护,关系到社会稳定与和谐。因此,要始终把提高抗诉案件质量作为重中之重,在这方面积极探索,严把“三关”即:事实关、证据关、程序关,坚持三个并重:“实体与程序并重,数量与质量并举,公正与效率兼顾”,形成一套质量控制机制。一是将抗诉工作纳入目标考评体系之中,以考评机制激励、促进做好抗诉工作,增强工作积极性。二是规范抗诉工作程序,细化工作流程,对抗诉工作的方式方法、主要步骤进行严格规范,以规范促质量,使民行申诉案件从受理、登记、处理到答复各个环节均形成制度,做到有章可循,便于操作。三是对关系人民群众切身利益、社会影响大、矛盾易激化的重点案件,建立由承办人、民行部门负责人、主管检察长三道关口的“三级把关”机制。凡是此类案件,由主管检察长亲自负责,从制定工作方案,协调有关部门,到重点做好抗诉工作,全程跟踪,加强领导,确保工作顺利进行。
(二)建立民行抗诉案件效率提升机制
民行申诉案件虽然复杂,但还是有规律可循。因此在办理民行抗诉案件过程中,要善于根据案件的不同情况,分门类别,找出规律性的东西,有针对性地做好民行抗诉工作,着力提高办案效率。具体来说就是要做到八个及时和三个优先,即:“对受理的申诉案件线索及时确定承办人,及时审查裁判错误,及时借阅审判卷宗,及时集体讨论,及时向市院请示汇报,及时提请上级院抗诉,及时督促法院开庭审理,及时与法院沟通联系”;“案件标的较大、社会影响较大的优先;涉及多数群众利益的优先;社会弱势群体优先。”一是将工作时限纳入工作流程,细化各个环节的工作期限,将办案时限责任具体到人,严禁超期办案。二是推行办案时限提示机制,各级院结合历年办案情况、人员配备状况等自身条件,根据不同案件类型,制定出合理的办案周期表,在受案时向申诉人及时提示,给申诉人一个合理的时间预期。同时,根据案件的进展情况,在申诉人查询时或者主动告知申诉人案件办理进度,切实避免出现抗诉案件办理时间过长,影响到申诉人的积极性。三是进一步转变执法观念和工作作风,增强服务意识,工作中充分考虑办案质量和效率的统一,不断提高执法水平和队伍素质,更好地为社会服务、为群众服务。
(三)建立民行抗诉工作宣传推广机制
为使更多人选择合法途径维护自己的权益,就需要我们把民行检察:“工作窗口”前移,向群众宣传民行检察工作职能,促使群众找准化解矛盾的方向。一是开展送法下乡活动,通过法律讲座、法律咨询等形式向社区居民进行法律宣传,集中宣传与他们生活密切相关的法律知识,并着重详细介绍民事行政检察业务的内容,使群众有所了解。二是尝试与法院协作建立民行检察告知制度,即由人民法院将检察机关制作的民行检察告知书送达案件当事人及其他诉讼参与人的一项诉讼制度,使当事人知道自己享有的诉讼权利,促使其选择合法途径维权。三是加强与社区、司法所、律师事务所的沟通和联系,在这些机构分别设立联络点或聘请联络员,在社区张贴栏贴出民行检察工作的主要业务,留下电话号码,在司法所、律师所常备一些有关民行检察知识宣传资料,达到宣传的效果。
(四)建立案件当事人回访工作机制
案件回访有利于社会矛盾解决的更彻底,也使得检察机关的工作更贴近群众。因此,凡是提出抗诉的案件,无论是抗诉结果如何,都要认真做好回访工作,做到一案一回访,较简单的案件,可以打电话询问矛盾化解情况,原先矛盾较深的,亲自走访,详细询问,以确保化解矛盾更彻底,不留隐患。回访过程中发现问题要及时解决,不能走形式,不能解决的要及时记录备案。切实要求办案人员思想上予以重视,行动上狠抓落实,只有这样,彻底化解社会矛盾的目的才能取得实际成效。一是向案件当事人释法,立足法律和证据,结合案件基本事实,为申诉人准确分析、解释法院裁判,详细解释裁判所依据的法律条文及有关规定,使申诉人认识到为什么自己能胜诉或者为什么败诉。二是引入申诉人监督制度,在回访当事人过程中,请其填写监督卡,及时收集他们对民行检察工作的意见和建议,促进民行抗诉工作能进一步得到改进和加强。三是结合当事人回访工作,积极探索化解社会矛盾新方法,抗诉的结果并不一定都能得到当事人的认可,甚至一些当事人胜诉了,也会对判决结果有这样那样的不满,这就需要我们晓之以理、动之以情,运用各种有效方法疏导申诉人情绪,使其服判息诉。
关键词社会分化 社会矛盾 民事纠纷
中图分类号:D926.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-168-02
一、民行抗诉对化解社会矛盾具有积极作用
(一)通过办案解决大量的民商事纠纷,本身就是最直接的化解社会矛盾工作
民行抗诉是维护社会公平正义的有力保障。近年来,司法不公和司法腐败已成为人们深恶痛绝的社会现象之一,在民事诉讼中,金钱案、人情案、关系案等司法腐败现象比较严重。通过办理民商事纠纷抗诉案件,可以有效矫正民事审判权的不当行使;通过纠正错误判决裁定,有力维护了当事人的合法权益,促进了社会的和谐发展。实践证明,检察机关民行抗诉制度行之有效,发挥了检察机关对民行审判权的监督作用,起到了定纷止争、化解社会矛盾的作用。
(二)行政抗诉直接关乎到党群关系、干群关系
民行抗诉解决的矛盾纠纷中有相当一部分是“民告官”的行政诉讼案件,行政诉讼的被告是各级政府及政府部门,行政抗诉直接关乎到群众的切身利益,关乎到政府在群众心目中的形象。尤其是一些地处偏远的县乡政府以及一些基层行政执法部门和执法人员,依法行政的理念不是十分牢固,行政执法的水平也不是很高,有法不依、执法不公的问题确实存在。通过行政诉讼、行政抗诉等司法机制,引导群众从法律途径解决行政纠纷,运用法律解决好行政纠纷,维护群众合法权益,化解群众对政府及政府工作人员的不满,树立法律的权威,对党群、干群关系具有积极促进作用。
(三)民行抗诉是关乎社会公正与司法公正于一体的矛盾化解工作
民行抗诉是指检察机关依法行使对民事审判活动和行政诉讼活动的法律监督权。法律监督权是一种宪法性的控权机制。具体而言,它是保障每一个法律主体守法的权力,尤其是督促公权利的合法行使;是保障中国社会生活每一个领域完整统一实施法律的权力;是一种追究性的法律权力,一切违反宪法和法律的行为都应当承担法律责任。这三种权力归结到一点,就是法律的控制。民行检察部门运用法律的控制,通过对人民法院已经生效的民事行政裁判实施法律监督,对确有错误的判决裁定提请上级检察机关抗诉,维护法律统一正确实施及社会公平正义。从这个意义上讲,民行检察不是一般性的解决矛盾纠纷案件的工作,而是通过法律监督,解决当事人之间以及当事人与司法机关之间,直接关乎社会公正与司法公正于一体的矛盾化解工作,民行抗诉工作的意义不言而喻。
二、社会矛盾的发展变化对民行抗诉的新要求
从检察工作的实践看,当前面临的社会矛盾主要集中在征地拆迁安置、涉农案件以及企业改制、破产涉及到的劳动及社会保障问题等等。社会矛盾呈现出发展变化的新特点,纵观这些社会矛盾,主要的一些特点表现在:
(一)群体性事件增多
一些案件由于涉及的不是个别人的利益而带有明显的群体性。如破产企业职工安置问题、征地拆迁安置问题。群体性事件往往具有较大的社会影响,有的利益相关人会聘请律师、寻求媒体支持,甚至会采取一些过激的行为,力图把事件扩大化,对当地经济社会发展、人民群众的生产生活秩序以及各级机关的正常工作秩序产生重大影响。
(二)矛盾纠纷复杂性
在利益格局调整的转型阶段,矛盾纠纷的诱因涉及社会的方方面面,涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突,不同社会群体和利益关系的失衡造成社会矛盾的进一步积累与激化,简单地使用一种手段,或者由一个职能部门解决矛盾纠纷,很难把纠纷彻底化解。
(三)矛盾纠纷具有不确定性
矛盾纠纷在各种主客观因素相互作用下,时而平缓,时而激化,呈现出范围的广泛性、层次的深刻性、状态的复杂性、方式的尖锐性和性质的可变性。对这些矛盾纠纷,一旦某一具体的哪怕是微小的环节处置不当,都可能引起某种连锁反应,引发新的矛盾,甚至一些已经解决的矛盾纠纷会再次出现。
三、运用抗诉职能将社会矛盾化解在执法第一线
(一)根据案件具体情况,适时提出抗诉
民事行政案件本身就是社会矛盾激发的一种产物,检察机关执法办案本身就是对社会矛盾的化解。因此,检察机关化解社会矛盾,首先要认真履行法律监督职能,敢于提出抗诉。但敢于提出抗诉不等于执法随意性,要有理有据有节,适时提出抗诉,根据案件情况合法抗诉、化解矛盾。着眼于维护社会稳定,认真履行民行抗诉职能,缓解社会矛盾,减少社会的对立面,对符合抗诉条件的典型案件,应向法院提起抗诉,确保法律正确实施,维护法律权威和公民的合法权益。着眼于深层次化解社会矛盾,认真履行职能,优先办理发生在人民群众身边、直接侵害群众切身利益、人民群众反映强烈的申诉案件,特别是发生在社会保障、劳动就业、征地拆迁、移民补偿等领域的民事行政案件,以便更好地保障民生、维护民利,有效化解深层次社会矛盾。
(二)坚持公正廉洁执法,从源头上预防矛盾
公正廉洁执法是对执法者的基本要求,是案件得以公正处理的根本保证,是从源头上预防社会矛盾的重要屏障。民行抗诉不仅是对别人的监督,同时也是一种执法行为,公正廉洁的要求对民行检察工作人员来得更重要。因此,在实际工作中要突出执法理念培育,强化公正廉洁执法意识。大力开展社会主义法治理念等主题教育活动,教育干警在执法办案中始终坚持“三个至上”、“四个在心中”,自觉践行社会主义法治理念,自觉做到公正廉洁执法。要突出制度制约,督促干警公正执法。认真执行高检院、省院制定的规范执法的相关规定,严格审批程序,严格遵照案件流程执法办案,切实避免执法不规范现象;加强内部各业务部门的监督制约,在互相监督中提升公正廉洁执法水平。
(三)规范办案方式方法,避免引发新的社会矛盾
规范办案、依法抗诉是民行检察部门实施法律监督的主要途径之一,不仅能够维护当事人的合法权益,同时也维护了法律的权威,化解社会矛盾。在执法办案中,要自觉做到理性平和文明规范执法,在严格遵守法律尊重事实的基础上,最大限度地兼顾法理情,最大限度地兼顾各方面利益;要增强群众工作能力,以群众乐于接受的方式、方法与语言于执法办案当中,从而确保在化解矛盾的同时,尽量减少不和谐因素。在民行抗诉案件办理过程中,必要时要进行办案风险评估,特别在查办涉及地方经济社会发展的案件时,慎重考虑办案时机,杜绝执法随意性,确保执法办案不影响经济发展环境和社会稳定。
四、民行抗诉化解社会矛盾的工作机制探讨
(一)建立民行抗诉案件质量保证机制
就民行抗诉来讲,案件质量的高低直接关系到法律是否得到正确实施,关系到人民群众的利益是否得到有效保护,关系到社会稳定与和谐。因此,要始终把提高抗诉案件质量作为重中之重,在这方面积极探索,严把“三关”即:事实关、证据关、程序关,坚持三个并重:“实体与程序并重,数量与质量并举,公正与效率兼顾”,形成一套质量控制机制。一是将抗诉工作纳入目标考评体系之中,以考评机制激励、促进做好抗诉工作,增强工作积极性。二是规范抗诉工作程序,细化工作流程,对抗诉工作的方式方法、主要步骤进行严格规范,以规范促质量,使民行申诉案件从受理、登记、处理到答复各个环节均形成制度,做到有章可循,便于操作。三是对关系人民群众切身利益、社会影响大、矛盾易激化的重点案件,建立由承办人、民行部门负责人、主管检察长三道关口的“三级把关”机制。凡是此类案件,由主管检察长亲自负责,从制定工作方案,协调有关部门,到重点做好抗诉工作,全程跟踪,加强领导,确保工作顺利进行。
(二)建立民行抗诉案件效率提升机制
民行申诉案件虽然复杂,但还是有规律可循。因此在办理民行抗诉案件过程中,要善于根据案件的不同情况,分门类别,找出规律性的东西,有针对性地做好民行抗诉工作,着力提高办案效率。具体来说就是要做到八个及时和三个优先,即:“对受理的申诉案件线索及时确定承办人,及时审查裁判错误,及时借阅审判卷宗,及时集体讨论,及时向市院请示汇报,及时提请上级院抗诉,及时督促法院开庭审理,及时与法院沟通联系”;“案件标的较大、社会影响较大的优先;涉及多数群众利益的优先;社会弱势群体优先。”一是将工作时限纳入工作流程,细化各个环节的工作期限,将办案时限责任具体到人,严禁超期办案。二是推行办案时限提示机制,各级院结合历年办案情况、人员配备状况等自身条件,根据不同案件类型,制定出合理的办案周期表,在受案时向申诉人及时提示,给申诉人一个合理的时间预期。同时,根据案件的进展情况,在申诉人查询时或者主动告知申诉人案件办理进度,切实避免出现抗诉案件办理时间过长,影响到申诉人的积极性。三是进一步转变执法观念和工作作风,增强服务意识,工作中充分考虑办案质量和效率的统一,不断提高执法水平和队伍素质,更好地为社会服务、为群众服务。
(三)建立民行抗诉工作宣传推广机制
为使更多人选择合法途径维护自己的权益,就需要我们把民行检察:“工作窗口”前移,向群众宣传民行检察工作职能,促使群众找准化解矛盾的方向。一是开展送法下乡活动,通过法律讲座、法律咨询等形式向社区居民进行法律宣传,集中宣传与他们生活密切相关的法律知识,并着重详细介绍民事行政检察业务的内容,使群众有所了解。二是尝试与法院协作建立民行检察告知制度,即由人民法院将检察机关制作的民行检察告知书送达案件当事人及其他诉讼参与人的一项诉讼制度,使当事人知道自己享有的诉讼权利,促使其选择合法途径维权。三是加强与社区、司法所、律师事务所的沟通和联系,在这些机构分别设立联络点或聘请联络员,在社区张贴栏贴出民行检察工作的主要业务,留下电话号码,在司法所、律师所常备一些有关民行检察知识宣传资料,达到宣传的效果。
(四)建立案件当事人回访工作机制
案件回访有利于社会矛盾解决的更彻底,也使得检察机关的工作更贴近群众。因此,凡是提出抗诉的案件,无论是抗诉结果如何,都要认真做好回访工作,做到一案一回访,较简单的案件,可以打电话询问矛盾化解情况,原先矛盾较深的,亲自走访,详细询问,以确保化解矛盾更彻底,不留隐患。回访过程中发现问题要及时解决,不能走形式,不能解决的要及时记录备案。切实要求办案人员思想上予以重视,行动上狠抓落实,只有这样,彻底化解社会矛盾的目的才能取得实际成效。一是向案件当事人释法,立足法律和证据,结合案件基本事实,为申诉人准确分析、解释法院裁判,详细解释裁判所依据的法律条文及有关规定,使申诉人认识到为什么自己能胜诉或者为什么败诉。二是引入申诉人监督制度,在回访当事人过程中,请其填写监督卡,及时收集他们对民行检察工作的意见和建议,促进民行抗诉工作能进一步得到改进和加强。三是结合当事人回访工作,积极探索化解社会矛盾新方法,抗诉的结果并不一定都能得到当事人的认可,甚至一些当事人胜诉了,也会对判决结果有这样那样的不满,这就需要我们晓之以理、动之以情,运用各种有效方法疏导申诉人情绪,使其服判息诉。