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【摘要】近年来，全国各地在增强镇街体制活力、推进基层依法行政方面开展了很多探索和实践，如浙江、安徽、江苏等地的“强镇扩权”改革试点，就取得了明显成效。本文对各地基层政府加快政府职能转变、推进基层依法行政工作进行了归纳梳理，对强化基层行政工作提出了切实可行的建议。
【关键词】基层；政府；依法行政
【中图分类号】F123.1 【文献标识码】B 【文章编号】2095-3089（2017）11-0297-01
党的十八大以来，中央深入推进机构改革和政府职能转变。李克强总理多次强调要坚决打好政府职能转变攻坚战，地方政府要结合实际抓紧研究出台本级政府职能转变的具体措施。各级地方政府应当大力弘扬“敢为天下先”的创新精神，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，加快政府职能转变，大力推进依法行政。
一、推进基层依法行政工作的重要意义
我国的行政区划基本分为省（自治区、直辖市、特别行政区）、市（地、自治州、自治盟）、县（旗、区、市）、乡（镇、街道办事处）、村（居民委员会）五级。基层政府则主要指市县乡三级。基层政府承担着政治、经济、文化、社会稳定等各方面的管理职责，处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众面对面地交流服务。因此，基层政府依法行政的水平直接关系到人民群众合法权益的保障和社会主义法治建设的成败、关系到社会面的安全稳定、关系到全面推进依法治国战略部署的实现，也决定了党和政府在人民群众心中的威信和形象。党的十八届四中全会明确提出“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”这是强化对权力制约和监督的重要举措，也是对基层依法行政的新要求。我国是人民民主专政的社会主义国家，建设高度的社会主义民主是我国社会主义制度的本质要求和现代化建设中的一项重要任务。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，公民享了管理国家事务和社会事务等广泛的民主权利和自由。而在现实生活中，人民群众私权利的真正实现在很大程度则决定于行政法规和行政制度是否完善以及运作情况是否良好，决定于基层政府的依法行政水平如何。因此，建立公平公正和高效廉洁的政府是广大人民的希望、是时代的的呼唤，也是实现中国梦的必然要求。因此，加快政府职能转变、推进基层依法行政对于建立社会主义法治国家，促进国家政治、经济、文化的全面发展，具有至关重要的意义。
二、当前基层政府履职当中存在的主要问题
（一）行政关系不够明晰
总体来看，各地普遍存在镇街与市、区职能部门设在镇街的站所之间的“管理”关系不顺、权力和责任不对等问题。一方面，市、区职能部门设在镇街的站所本应是实行部门、镇街双重领导，实际上由于人、事、财“谁主管谁负责”，镇街对此类站所的领导权也就变成了协调、协商。另一方面，镇街作为最基层的一级行政单位，按照“属地管理”原则，向上承接上级机关的各项政策、指令，向下承担了几乎一切公共事务和管理任务。但实际上，镇街职权的大部分都被市、区有关职能部门所行使，以有限的权力承担着无限的责任，权责不对等。
（二）行政体制不够灵活
各地的基层街道、乡镇等政府部门职能定位、机构设置、人员编制基本采用同样模式，未充分考虑农业型、旅游型、商业型、开发建设型镇街的不同特点，不能有效体现不同类型镇街在行政管理体制上的差异性，无法满足镇街多元化的发展趋势和要求，在一定程度上限制了镇街的发展。
（三）缺乏必要的激励机制
随着津补贴和绩效工资的逐渐规范，镇街对干部普遍缺乏有效的激励机制，给镇街调动职工积极性带来了手段缺失的难度，干好干坏一个样，干与不干一个样。同时，由于基层单位交流空间狭窄，乡镇与城区的干部交流受到影响，乡镇一些优秀的干部难以通过自己积极工作，获得改变工作环境的机会，慢慢地安于现状，工作热情不足。
三、推进基层依法行政的措施
（1）下放事权。依法界定区镇街事权和职能，明确镇街的职责权限。凡是法律、法规、规章明确应由镇街承担的职能，应赋予相应的事权；凡是法律、法规、规章明确应由镇街配合的职能，要分清主次、明确相应责任，严格约束上级向镇街转嫁事权的行为。县（区）以上政府部门设在镇街的机构应独立承担相应的责任，同时赋予并落实镇街相应的监督权。部门放责任到镇街，必须遵循“权责对等”原则，赋予相应的权力，保证镇街通过行使相关权力分摊责任，如果赋予不了相应权力，就不能下放责任。比如：安全责任放到镇街，镇街就要有参与安全生产许可、安全执法监督的权力。此项工作可由县（区）行管办牵头，行政审批主管部门配合，对行政审批事项进行清理，对可以委托镇街的事项，全部委托镇镇街审批。
（2）扩大财权。实施鼓励镇街发展的积极财政政策，一是构建新型镇街财政管理体制，按照“一级政府一级财政”，进一步扩大镇街财政资金调控权，构建财权与事权相匹配的镇街财政管理体制。财税利益分配，县（区）财政本着让利、激励的原则，与镇街办理财政年度决算。二是建立财政超收激励机制，以前一年财政收入为基数，次年超收部分由县（区）财政全额返还镇街。三是完善土地出让金收益返还制度。在镇街辖区内收取的土地出让金净收益予以全额返还，优先用于镇街的土地开发和城镇建设。四是提高税率分配比例，扩大镇街分享税种。非税收入，按适当一定比例安排给镇街使用，并及时足额到位。
（3）改革人事权。一是允许镇街根据经济和社会发展需要自主设立机构，按照“精简、统一、效能”的原则，在核定的机构、编制、领导职数范围内报经同意，可自主设立机构，有所侧重的加强工作。可通过竞争上岗、轮岗等多种方式，自主配备干部，激发干部活力。二是适度授予镇街站所人员管理权限。以部門管理为主、镇街管理为辅的站所，其正副职任免及调动，必须征得镇街党组织同意；以镇街管理为主、部门管理为辅的站所，其正副职任免及调动，必须征求市、区业务主管部门的意见。实行片区管理的站所，其片区正副职任免及调动，必须征求片区范围内镇街党组织的意见，驻镇街工作人员以镇街的业务工作为主，并保持相对固定。
（4）放宽自主权。一是建立科学合理的考核机制，营造镇街宽松的履职环境。建议由县（区）组织部门牵头，建立健全与镇职能相适应的考核指标体系，对镇的考核由县（区）统一组织，未经同意，各业务主管部门不得组织专项考核评比活动。凡是主要由县（区）级部门和相关事业单位负责、由镇街协调配合的工作，不再对镇街进行考核；凡是不属于镇街职责范围内的事项，不列入考核内容。严格控制“一票否决”事项，为镇街谋发展营造宽松的环境。二是将过去长期由镇街行使的单项工作激励权、预算内资金支配权，清理后还权于镇街。镇街可根据自身的工作实际，在法律、法规、财经纪律允许范围内，制定切实可行的激励、约束机制。
【关键词】基层；政府；依法行政
【中图分类号】F123.1 【文献标识码】B 【文章编号】2095-3089（2017）11-0297-01
党的十八大以来，中央深入推进机构改革和政府职能转变。李克强总理多次强调要坚决打好政府职能转变攻坚战，地方政府要结合实际抓紧研究出台本级政府职能转变的具体措施。各级地方政府应当大力弘扬“敢为天下先”的创新精神，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，加快政府职能转变，大力推进依法行政。
一、推进基层依法行政工作的重要意义
我国的行政区划基本分为省（自治区、直辖市、特别行政区）、市（地、自治州、自治盟）、县（旗、区、市）、乡（镇、街道办事处）、村（居民委员会）五级。基层政府则主要指市县乡三级。基层政府承担着政治、经济、文化、社会稳定等各方面的管理职责，处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众面对面地交流服务。因此，基层政府依法行政的水平直接关系到人民群众合法权益的保障和社会主义法治建设的成败、关系到社会面的安全稳定、关系到全面推进依法治国战略部署的实现，也决定了党和政府在人民群众心中的威信和形象。党的十八届四中全会明确提出“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”这是强化对权力制约和监督的重要举措，也是对基层依法行政的新要求。我国是人民民主专政的社会主义国家，建设高度的社会主义民主是我国社会主义制度的本质要求和现代化建设中的一项重要任务。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，公民享了管理国家事务和社会事务等广泛的民主权利和自由。而在现实生活中，人民群众私权利的真正实现在很大程度则决定于行政法规和行政制度是否完善以及运作情况是否良好，决定于基层政府的依法行政水平如何。因此，建立公平公正和高效廉洁的政府是广大人民的希望、是时代的的呼唤，也是实现中国梦的必然要求。因此，加快政府职能转变、推进基层依法行政对于建立社会主义法治国家，促进国家政治、经济、文化的全面发展，具有至关重要的意义。
二、当前基层政府履职当中存在的主要问题
（一）行政关系不够明晰
总体来看，各地普遍存在镇街与市、区职能部门设在镇街的站所之间的“管理”关系不顺、权力和责任不对等问题。一方面，市、区职能部门设在镇街的站所本应是实行部门、镇街双重领导，实际上由于人、事、财“谁主管谁负责”，镇街对此类站所的领导权也就变成了协调、协商。另一方面，镇街作为最基层的一级行政单位，按照“属地管理”原则，向上承接上级机关的各项政策、指令，向下承担了几乎一切公共事务和管理任务。但实际上，镇街职权的大部分都被市、区有关职能部门所行使，以有限的权力承担着无限的责任，权责不对等。
（二）行政体制不够灵活
各地的基层街道、乡镇等政府部门职能定位、机构设置、人员编制基本采用同样模式，未充分考虑农业型、旅游型、商业型、开发建设型镇街的不同特点，不能有效体现不同类型镇街在行政管理体制上的差异性，无法满足镇街多元化的发展趋势和要求，在一定程度上限制了镇街的发展。
（三）缺乏必要的激励机制
随着津补贴和绩效工资的逐渐规范，镇街对干部普遍缺乏有效的激励机制，给镇街调动职工积极性带来了手段缺失的难度，干好干坏一个样，干与不干一个样。同时，由于基层单位交流空间狭窄，乡镇与城区的干部交流受到影响，乡镇一些优秀的干部难以通过自己积极工作，获得改变工作环境的机会，慢慢地安于现状，工作热情不足。
三、推进基层依法行政的措施
（1）下放事权。依法界定区镇街事权和职能，明确镇街的职责权限。凡是法律、法规、规章明确应由镇街承担的职能，应赋予相应的事权；凡是法律、法规、规章明确应由镇街配合的职能，要分清主次、明确相应责任，严格约束上级向镇街转嫁事权的行为。县（区）以上政府部门设在镇街的机构应独立承担相应的责任，同时赋予并落实镇街相应的监督权。部门放责任到镇街，必须遵循“权责对等”原则，赋予相应的权力，保证镇街通过行使相关权力分摊责任，如果赋予不了相应权力，就不能下放责任。比如：安全责任放到镇街，镇街就要有参与安全生产许可、安全执法监督的权力。此项工作可由县（区）行管办牵头，行政审批主管部门配合，对行政审批事项进行清理，对可以委托镇街的事项，全部委托镇镇街审批。
（2）扩大财权。实施鼓励镇街发展的积极财政政策，一是构建新型镇街财政管理体制，按照“一级政府一级财政”，进一步扩大镇街财政资金调控权，构建财权与事权相匹配的镇街财政管理体制。财税利益分配，县（区）财政本着让利、激励的原则，与镇街办理财政年度决算。二是建立财政超收激励机制，以前一年财政收入为基数，次年超收部分由县（区）财政全额返还镇街。三是完善土地出让金收益返还制度。在镇街辖区内收取的土地出让金净收益予以全额返还，优先用于镇街的土地开发和城镇建设。四是提高税率分配比例，扩大镇街分享税种。非税收入，按适当一定比例安排给镇街使用，并及时足额到位。
（3）改革人事权。一是允许镇街根据经济和社会发展需要自主设立机构，按照“精简、统一、效能”的原则，在核定的机构、编制、领导职数范围内报经同意，可自主设立机构，有所侧重的加强工作。可通过竞争上岗、轮岗等多种方式，自主配备干部，激发干部活力。二是适度授予镇街站所人员管理权限。以部門管理为主、镇街管理为辅的站所，其正副职任免及调动，必须征得镇街党组织同意；以镇街管理为主、部门管理为辅的站所，其正副职任免及调动，必须征求市、区业务主管部门的意见。实行片区管理的站所，其片区正副职任免及调动，必须征求片区范围内镇街党组织的意见，驻镇街工作人员以镇街的业务工作为主，并保持相对固定。
（4）放宽自主权。一是建立科学合理的考核机制，营造镇街宽松的履职环境。建议由县（区）组织部门牵头，建立健全与镇职能相适应的考核指标体系，对镇的考核由县（区）统一组织，未经同意，各业务主管部门不得组织专项考核评比活动。凡是主要由县（区）级部门和相关事业单位负责、由镇街协调配合的工作，不再对镇街进行考核；凡是不属于镇街职责范围内的事项，不列入考核内容。严格控制“一票否决”事项，为镇街谋发展营造宽松的环境。二是将过去长期由镇街行使的单项工作激励权、预算内资金支配权，清理后还权于镇街。镇街可根据自身的工作实际，在法律、法规、财经纪律允许范围内，制定切实可行的激励、约束机制。